關(guān)于加強(qiáng)巡視監(jiān)督工作的理論思考

［摘要］巡視制度是黨中央在新的歷史時期為強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、加強(qiáng)黨的廉政建設(shè)而采取的一項重大舉措，其在試行期間取得了良好的成效。但由于巡視監(jiān)督工作開展時間不長，巡視制度體系不夠健全，當(dāng)前的巡視監(jiān)督工作存在著一些問題。為此，應(yīng)在巡視工作的隊伍建設(shè)、工作重點、部門之間的配合、成果運用等方面加強(qiáng)制度、機(jī)制建設(shè)，積極推進(jìn)巡視監(jiān)督工作的深入開展。

［關(guān)鍵詞］巡視制度；黨內(nèi)監(jiān)督；制度體系

［基金項目］廣西社會科學(xué)院馬克思主義理論研究基地2012年資助項目

［作者簡介］解桂海，廣西社會科學(xué)院哲學(xué)所助理研究員，研究方向：思想政治教育，廣西南寧，530022

［中圖分類號］ D26 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A ［文章編號］ 1007-7723（2012）06-0048-0004

在黨內(nèi)建立和完善巡視制度，是黨中央在新的歷史時期為深入推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，進(jìn)一步加強(qiáng)黨的建設(shè)，嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，改進(jìn)黨的作風(fēng)，扎實推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要舉措，巡視監(jiān)督工作已逐漸成為加強(qiáng)黨內(nèi)經(jīng)常性和系統(tǒng)性監(jiān)督的重要抓手，對關(guān)口前移、預(yù)防腐敗，加強(qiáng)黨的建設(shè)和推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮著越來越重要的作用。2009年7月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》的頒布實施，對于完善巡視制度，規(guī)范巡視監(jiān)督工作，進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，具有重要的歷史意義和現(xiàn)實價值。

一、巡視制度在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督體系中的作用和意義

建立和完善黨內(nèi)巡視制度，既是我們黨堅持從嚴(yán)治黨，建立完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，扎實推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的一項制度創(chuàng)新，也是新時期加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)、提升黨的執(zhí)政能力、推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的重要戰(zhàn)略舉措。

（一）巡視制度是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度創(chuàng)新

堅持從嚴(yán)治黨是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗，也是我們黨的一貫方針。落實黨要管黨，從嚴(yán)治黨的方針，必須對廣大黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格要求、嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)格管理。長期以來，我們黨雖然一直把對領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，作為重要工作來抓，明確提出了“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人”[1](P258)，并在改革創(chuàng)新黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的形勢和途徑等方面進(jìn)行了積極探索，取得了明顯的成效，但黨內(nèi)監(jiān)督特別是對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)，存在監(jiān)督缺位或監(jiān)督流于形式的問題。在這種情況下，盡管我們黨一再強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，疏通權(quán)力監(jiān)督渠道，完善權(quán)力監(jiān)督體系，但并沒有從強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)力體系本身這一根本問題入手，因而沒有真正形成對權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。新頒布的《巡視工作條例》(試行)把巡視監(jiān)督的范圍確定為主要是省、自治區(qū)、直轄市，市(地、州、盟)及縣(市、區(qū)、旗)黨委和同級人大常委會、政府、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員[2](P10)。巡視的直接對象為下一級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員特別是主要負(fù)責(zé)人，這就進(jìn)一步加強(qiáng)了黨內(nèi)自上而下的監(jiān)督權(quán)力，克服了對黨的中、高級干部，特別是對“一把手”。 巡視制度在一定程度上割斷了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利益關(guān)系，對于完善黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制，保障監(jiān)督工作取得實效具有重要意義，是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度創(chuàng)新。

（二）巡視制度是密切黨和人民群眾血肉關(guān)系的重要機(jī)制

密切聯(lián)系群眾是我們黨的最大政治優(yōu)勢和寶貴經(jīng)驗，黨執(zhí)政以后最大的危險是脫離群眾，喪失執(zhí)政的群眾支持基礎(chǔ)。而監(jiān)督缺位導(dǎo)致的權(quán)力腐敗，是破壞黨群關(guān)系的最直接因素。我們黨主張要密切聯(lián)系群眾，就是要緊緊地依靠群眾，團(tuán)結(jié)群眾，真正做到在行動上深入群眾、工作上依靠群眾，始終代表最廣大人民的根本利益。巡視監(jiān)督工作作為下情上達(dá)的工具，它拓寬了黨傾聽群眾呼聲、了解群眾想法的渠道。按照頒布的《巡視工作條例》(試行)的規(guī)定，巡視組可以通過多種途徑和廣大黨員和人民群眾進(jìn)行直接溝通，把基層最在意、最關(guān)心、最需要解決的問題，及時反饋給地方黨委、政府，同時匯報給上級黨委，并有針對性地提出整改建議和意見，督促各部門、單位認(rèn)真對待，貫徹落實，加以解決。因而，巡視制度落實了廣大黨員對黨內(nèi)監(jiān)督工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動了廣大黨員和群眾對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督的積極性，為真正實現(xiàn)“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念，踐履全心全意為人民服務(wù)的宗旨，提供了一個極好的方式，是密切黨和群眾血肉關(guān)系的重要機(jī)制。

（三）巡視制度是新形勢下強(qiáng)化廉政反腐，完善懲治和預(yù)防腐敗體系的的重要舉措

權(quán)力運行失控、缺少科學(xué)有效的監(jiān)督，執(zhí)政黨就有可能滋生官僚主義，致使腐敗現(xiàn)象在黨內(nèi)滋生和蔓延，最終失去執(zhí)政地位。蘇聯(lián)解體東歐劇變的一個重要原因就是執(zhí)政黨腐敗損害了國家和人民的利益，最終導(dǎo)致政權(quán)瓦解。經(jīng)過多年來的努力，我們黨的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作逐步推向前進(jìn)，廉政建設(shè)成效明顯，但部分黨員干部違紀(jì)違法的問題仍然比較嚴(yán)重，一些地方和部門腐敗現(xiàn)象尚未得到有效遏制，因此，反腐倡廉建設(shè)仍具緊迫性、長期性。新形勢下，要深入開展反腐敗斗爭，就必須構(gòu)建起嚴(yán)密、完善的預(yù)防腐敗監(jiān)督體系。作為黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)常性工作和重要手段，巡視監(jiān)督工作采取自上而下的監(jiān)察方式，有效解決了黨內(nèi)存在的“上級監(jiān)督遠(yuǎn)，同級監(jiān)督軟，下級監(jiān)督不敢”的問題，是對當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)的補(bǔ)充與完善。巡視組作為權(quán)力運行的監(jiān)督員，使上級黨委對下級黨委的監(jiān)督變得及時、全面、深入、有力。同時，巡視監(jiān)督工作強(qiáng)調(diào)的是全過程監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)把事前、事中和事后監(jiān)督結(jié)合起來，因而可以把一些腐敗現(xiàn)象扼殺在萌芽狀態(tài)，預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，從而對于從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象，督促領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，起到了積極的推動作用。

二、黨內(nèi)巡視監(jiān)督工作存在的主要問題

實踐證明，巡視制度和巡視監(jiān)督工作在懲治和有效預(yù)防腐敗工作中發(fā)揮了有效的監(jiān)督作用，特別是在督促領(lǐng)導(dǎo)人員加強(qiáng)自律，廉潔從政，結(jié)合實地情況保證黨組織重大決策、重要部署貫徹落實，推動經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展上有顯著成效。但由于巡視制度具體實施時間短暫，現(xiàn)階段在巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置、巡視的手段和方法還不夠成熟，相關(guān)的配套制度還不健全，這在一定程度上制約了巡視制度的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）巡視監(jiān)督工作隊伍年齡結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

巡視人員是巡視監(jiān)督功能得以實現(xiàn)的具體承擔(dān)者，其政治素質(zhì)、思想素質(zhì)、身體素質(zhì)、能力素質(zhì)等狀況直接影響著巡視工作的效能。目前，巡視人員大多是一些已經(jīng)離開領(lǐng)導(dǎo)崗位但又尚未退休的干部，這些人員行政級別和社會聲望比較高，因而在巡視工作起初階段，這樣的人事安排有其必要性與合理性。但就長遠(yuǎn)發(fā)展來看，這種方式可能演化為專對接近退休年齡的干部設(shè)置的一種消極安置方式，且由于他們年紀(jì)較大，受體力、精力限制，不能適應(yīng)長期出差的巡視工作。同時，這種人員配置安排方式又與新形勢下巡視人員應(yīng)年輕化、專業(yè)化的發(fā)展趨勢相悖，有礙于巡視制度的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）巡視的手段和方法有待改進(jìn)

巡視的基本職能是實施有效地監(jiān)督，而實施監(jiān)督的前提是全面了解被監(jiān)督對象的實際情況，這就需要巡視工作要不斷創(chuàng)新工作方式，不斷改進(jìn)工作方法，不斷拓寬了解情況的范圍和渠道。就目前的巡視工作的手段和方式來看，僅靠《巡視工作條例》的有關(guān)規(guī)定的聽匯報、搞測評、查資料、個別談話等，缺乏具有針對性、靈活性、有效性的方法和手段。即使在使用這些傳統(tǒng)方法和手段的過程中，也缺乏創(chuàng)新性，不僅影響巡視結(jié)果的客觀真實，也影響巡視成果的有效運用。我國早在漢代，巡視官員就采取了明察與暗訪相結(jié)合、定期巡視與不定期巡視相結(jié)合的方法[3](P115～116)。 如果當(dāng)前我們只是采取這些單一的方法和簡單的手段，必然會使巡視工作的成效弱化。

（三）巡視監(jiān)督的主題、重點有待明確

按照《巡視工作條例》（試行）的要求，巡視的主要對象是各級黨委和部門的主要負(fù)責(zé)人，尤其是黨政的主要“一把手”。 但是，巡視監(jiān)督工作的實踐證明，在目前的巡視監(jiān)督工作中，監(jiān)督的主題不夠明晰，監(jiān)督重點不夠明確。首先，巡視的對象大多沒有直接針對黨政“一把手”。按照要求，巡視監(jiān)督應(yīng)該對各級黨委和部門的的“一把手”進(jìn)行監(jiān)督，而不應(yīng)將巡視監(jiān)督分散在其他“班子成員”中，由此弱化了對“一把手”的有效監(jiān)督。其次，巡視的重點針對性不足。當(dāng)前的巡視監(jiān)督工作沒有把針對領(lǐng)導(dǎo)班子的作風(fēng)建設(shè)和財務(wù)審查作為巡視工作的重點， 即使涉及到，巡視的手段主要也以單一的“談話”為主，大大降低了巡視工作的實效性，使得巡視監(jiān)督工作在一定范圍內(nèi)和程度上流于形式。

（四）巡視機(jī)構(gòu)與其他部門的合作有待加強(qiáng)，透明程度有待提高

發(fā)現(xiàn)被巡視地區(qū)的部門、單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策、落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、選拔任用干部和處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系等存在的問題，并結(jié)合實際情況對其做出客觀、公正的評價，提出相應(yīng)的整改意見和措施，是巡視組的基本功能職責(zé)。巡視組其職責(zé)定位主要限于發(fā)現(xiàn)問題，而要解決問題則要與其他監(jiān)督部門相互合作。然而在當(dāng)前的巡視監(jiān)督實踐中，由于巡視機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察組織之間的關(guān)系尚未理順，巡視制度與其他監(jiān)督制度的關(guān)系還不十分明確，對巡視機(jī)構(gòu)的監(jiān)督具體由黨委、紀(jì)委還是相應(yīng)的組織部承擔(dān)，并沒有明確規(guī)定，其之間缺乏密切的協(xié)作。此外，在巡視后的反饋工作中，除巡視組的領(lǐng)導(dǎo)與被巡視部門、單位主要領(lǐng)導(dǎo)按巡視規(guī)定進(jìn)行互動溝通外，就是簡單的召開巡視工作情況反饋會議，這種單一的反饋機(jī)制并不能真正起到實際作用，巡視組提出的的問題和整改建議，有的事后有沒有得到解決，且只有與會人員了解，廣大群眾無從知曉，降低了基層群眾對巡視工作的知情度。

三、完善當(dāng)前巡視監(jiān)督制度的對策建議

在新的歷史條件下，如何解決目前巡視監(jiān)督工作中存在的問題，更加深入地開展巡視監(jiān)督工作，更好地發(fā)揮巡視監(jiān)督工作的作用，提高巡視監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化水平，是今后一個時期做好巡視監(jiān)督工作必須認(rèn)真解決的重大課題。

（一）加強(qiáng)部門之間的合作，保證巡視監(jiān)督工作的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性

只有建立起巡視機(jī)構(gòu)、各級黨委、紀(jì)委監(jiān)察組織相互配合的監(jiān)督制度體系才能將巡視監(jiān)督的職能落到實處。目前的巡視監(jiān)督工作開展時間相對集中，且不是常駐，致使巡視組很難真正了解到被巡視單位的真實情況。因此，巡視制度一定要打破以往巡視方式，建立具有持久效力的監(jiān)督制度。一方面，巡視制度要處理好與其他監(jiān)督制度的關(guān)系，要建構(gòu)起自身的制度特色；另一方面，要處理好巡視部門與其他部門之間的關(guān)系，真正形成監(jiān)督合力。因為，“巡視制度畢竟是一種少數(shù)人監(jiān)督多數(shù)人的制度，要想達(dá)到更好的效果，需與橫向監(jiān)督以及自下而上的監(jiān)督有機(jī)配合”[4]。只有建構(gòu)完善巡視工作制度體系，才能使巡視監(jiān)督工作制度與其他監(jiān)督制度的有效結(jié)合，才能使巡視組與紀(jì)檢、信訪、審計等部門有效配合，發(fā)揮好巡視監(jiān)督工作的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。

（二）突出巡視監(jiān)督的工作重點

巡視監(jiān)督工作要始終把維護(hù)人民群眾切身利益，切實推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展作為監(jiān)督檢查的重點內(nèi)容。要明確巡視工作對象的特殊性，嚴(yán)格按照《巡視工作條例》所規(guī)定的巡視和監(jiān)督內(nèi)容開展巡視監(jiān)督，緊緊圍繞權(quán)力運行的關(guān)鍵部位和重點環(huán)節(jié)抓好抓實，真正做到對重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)力運行進(jìn)行有效地巡視監(jiān)督。在巡視監(jiān)督工作中，要突出兩方面的重點：一是將被巡視地區(qū)和部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，尤其是“一把手”作為監(jiān)督檢查工作的重點；二是把被巡視地區(qū)和部門主要領(lǐng)導(dǎo)班子落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，特別是在“三重一大”（重要干部任免、重大問題決策、重大項目投資決策、大額資金使用）在程序上是否規(guī)范，在決策上是否科學(xué)、民主的情況，作為巡視監(jiān)督的重點內(nèi)容。力求通過加強(qiáng)監(jiān)督，及早發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題，切實發(fā)揮好巡視監(jiān)督工作的效能。

（三）組建專業(yè)化的巡視監(jiān)督工作隊伍

巡視監(jiān)督功能能否發(fā)揮好與巡視組成員的素質(zhì)能力密切相關(guān)。巡視監(jiān)督工作有其自身的特殊性，再加上當(dāng)前巡視領(lǐng)域的不斷拓展和延伸，對巡視監(jiān)督工作提出了更高的要求，這就決定了要加快巡視人員的專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)。首先，要建立專業(yè)化的巡視隊伍。要嚴(yán)格做好巡視組成員的選拔工作，巡視組成員必須由專職人員擔(dān)任，以保證巡視隊伍的專業(yè)性和穩(wěn)定性。同時，加強(qiáng)對巡視組成員的培訓(xùn)，確保其有較強(qiáng)的組織性和紀(jì)律性，遇到重大問題能堅持原則，說實話、講真話，對存在的問題能直接指出。其次，要優(yōu)化巡視組年齡結(jié)構(gòu)?？梢杂谜锌?、遴選公務(wù)員的形式，選拔吸納年輕的高素質(zhì)人員加入，使巡視隊伍始終保持旺盛的活力與生機(jī)。再次，健全巡視工作激勵機(jī)制和保障體系。要重視巡視干部的選拔任用，建立人員合理流動、職級適當(dāng)調(diào)整的人事制度，激發(fā)干部的敬業(yè)精神和工作積極性。在安全保障上，要采取專門措施，建立巡視人員保護(hù)機(jī)制，從而保障巡視工作的順利開展。

（四）重視巡視成果的轉(zhuǎn)化、運用

巡視監(jiān)督工作的成效取決于巡視成果的轉(zhuǎn)化、運用。目前的巡視監(jiān)督工作由于運用方面存在問題致使巡視結(jié)束后不能及時匯報，使巡視中發(fā)現(xiàn)的問題未能及時得以糾正、整改。充分運用巡視成果，就必須建立操作性強(qiáng)、有制約力的巡視規(guī)則。對干部群眾反映的問題，要進(jìn)行調(diào)查核實并按照性質(zhì)歸類，要及時通報組織部門掌握情況，或及時批轉(zhuǎn)被巡視單位自行處理，或移送紀(jì)委立案處理，所有情況都要登記歸檔，做到及時解決，不能拖延。對在巡視中不愿意觸及問題、弄虛作假的干部，必須采取組織措施；對巡視匯報中提出的建議，推諉扯皮遲遲不予整改的，要采取責(zé)任追究的辦法。

［參考文獻(xiàn)］

［1］中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)學(xué)習(xí)讀本［M］.北京:中央文獻(xiàn)出版社,2004.

［2］中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)［M］.北京:中國方正出版社,2009.

［3］張晉藩.中國古代監(jiān)察法制史［M］.南京:江蘇人民出版社,2007.

［4］焦建國. 巡視制度與防止“錢穆制度陷阱”［J］.黨政干部論壇,2004,(2).