社會資本視角下行政之惡規(guī)避研究

胡滌非 陳海勇

摘要：行政之惡是現(xiàn)代技術(shù)理性文化催生下，普遍存在于現(xiàn)代組織中的不公正的或者不必要地施加傷痛、苦難和死亡于其他人的人類行為。其主要存在于現(xiàn)代公共組織中，對社會秩序造成破壞，這讓我們不得不反思公共行政，審視現(xiàn)代組織和公共政策，解讀現(xiàn)代組織中的人性。文章分析了社會資本對抵制國家權(quán)力擴張，增加政府部門績效，提高公共政策效力以及抑制腐敗產(chǎn)生的作用機制，提出了社會資本能從一定程度上規(guī)避行政之惡發(fā)生的范圍和頻率，預(yù)警了中國對行政之惡防范的緊迫性和艱巨性，以期對行政之惡的防范作出努力。

關(guān)鍵詞：行政之惡；社會資本：現(xiàn)代組織：規(guī)避

中圖分類號：D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2012)07-0153-04

一、問題的提出

2010年11月15日，成都賽區(qū)超女王貝在武漢某整形醫(yī)院進行面部磨骨手術(shù)時發(fā)生意外，搶救無效死亡。在武漢市衛(wèi)生局公布的對王貝醫(yī)療事件的聯(lián)合調(diào)查報告顯示，主刀醫(yī)生汪某不具備美容主診醫(yī)生合格證和資質(zhì)證書，而在該醫(yī)院的宣傳中，汪某被譽為“黃金改臉型專家”，此報告讓整個事件的諷刺意味更加耐人尋味。該事件也引起了衛(wèi)生部的高度關(guān)注和重視，衛(wèi)生部表示要在近期對美容行業(yè)進行整頓，嚴(yán)厲打擊美容行業(yè)的各種違法行為。

在這起所謂的醫(yī)療事故中，我們與其說王貝死于一次意外的醫(yī)療事故，不如說她死于一場行政之惡。在這個過程中，相關(guān)的衛(wèi)生部門和行政部門及其工作人員的監(jiān)管不嚴(yán)，督促不力，執(zhí)法流于形式，甚至在事故調(diào)查中回避事實，開脫責(zé)任，讓行政之惡慣性的延續(xù)，成為行政之惡的干犯。主刀醫(yī)生汪某作為一個普通的醫(yī)生，并無心給王貝帶來傷害和死亡，卻在普通的工作中，不知不覺淪為行政之惡的要犯。在整個事件中，行政之惡正帶著面具，悄然的發(fā)生著。

普通的人在日常的工作中，尤其是公共組織中的行政人員，不知不覺被卷入行政之惡，是行政之惡的普遍特征。其中，公共組織及其行政人員與行政之惡之間存在著內(nèi)在的密切聯(lián)系，這讓我們不得不反思公共行政，審視現(xiàn)代組織和公共政策，解讀現(xiàn)代組織中的人性。什么是行政之惡?行政之惡是如何產(chǎn)生的?最關(guān)鍵的是如何對行政之惡進行規(guī)避?對于這些問題的解讀具有重要的理論意義和實踐意義。本文在現(xiàn)有反思公共行政研究的基礎(chǔ)上，在社會資本視角下就行政之惡規(guī)避進行了探討。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

公共生活中一個重要的問題就是要不斷的反思公共行政。白銳教授翻譯的由兩位美國學(xué)者艾賅博和百里楓所著的《揭開行政之惡》一書，為我國反思公共行政提供了新的內(nèi)容和視角，同時，也讓理論家和實踐家甚至全社會能夠正視行政之惡，并為行政之惡的規(guī)避尋求理論基礎(chǔ)和實踐空間。

在現(xiàn)代社會中，技術(shù)理性文化盛行下，產(chǎn)生了一種新的，讓人迷惑的邪惡——行政之惡。艾賅博和百里楓認(rèn)為，行政之惡是與邪惡相聯(lián)系的概念，邪惡被定義為“不公正的或者不必要地施加傷痛、苦難和死亡于其他人的人類行為”，行政之惡是一種特殊的邪惡。行政之惡的普遍特征是普通人參與行政之惡行為的同時，心安理得并不知其過錯。其實，行政之惡實質(zhì)是投射到現(xiàn)代組織人性的反映理性的組織和官僚體制訓(xùn)練了從業(yè)者的服從精神，在強大的現(xiàn)代理性組織和社會架構(gòu)下，個人變得越來越依附和服從組織權(quán)威，從而抽空了人類的道德感和歷史意識，個人的良知變得越來越淡薄，尤其是公共組織的公務(wù)人員，他們以公共利益之名，在理性行政實踐中行行政之惡之實的現(xiàn)象已經(jīng)司空見慣。納粹大屠殺是典型的行政之惡事件，德國公務(wù)員在道德錯位的情形下，在自認(rèn)為偉大事業(yè)的驅(qū)使下，心安理得的參與殘殺猶太人的行動中，再次證明了理性組織及其結(jié)構(gòu)和個人的結(jié)合是行政之惡產(chǎn)生的機制。在社會關(guān)系中，語言與去人性化，視角和距離以及立場的不同，都是行政之惡產(chǎn)生的原因。因此，行政之惡是個人、組織和社會的行為共同構(gòu)建的。

綜上所述，文章認(rèn)為行政之惡是現(xiàn)代技術(shù)理性文化催生下，由個人、組織和社會的行為共同構(gòu)建的，普遍存在于現(xiàn)代組織和社會中的不公正的或者不必要地施加傷痛、苦難和死亡于其他人的人類行為。

行政之惡在社會中普遍存在，對社會秩序和人類的價值觀念造成破壞，致使正視和規(guī)避行政之惡之路變得極其必要而又任重道遠(yuǎn)。行政之惡可以從多個層次上來解讀，可以從中了解現(xiàn)代公共行政和公共政策的程序性癥結(jié)，也可以思考現(xiàn)代公共行政中的根本性價值問題，甚至可以深入的思考現(xiàn)代組織中的人性問題——其學(xué)術(shù)觸角和價值關(guān)懷是非常深邃的。

大多數(shù)反思現(xiàn)代公共行政的研究者力求使現(xiàn)代公共生活中各種相互沖突交織的價值觀念達(dá)求一種平衡，以維護人類良善有序的社會秩序。就規(guī)范和審視現(xiàn)代社會和公共組織人的行為的相關(guān)研究來說，雖然名目各異，其實質(zhì)大體相同，總結(jié)起來，主流的研究有三種途徑，即外部控制、內(nèi)部控制，以及外部控制和內(nèi)部控制兩者相結(jié)合。

費納主張的倫理學(xué)強調(diào)外部標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)控制、法律、規(guī)章、制度以及準(zhǔn)則等外部的力量，規(guī)避相關(guān)行政人員在公共行政中的失范行為。湯普森的觀點也和費納同出一轍：公共組織及其行政人員、角色都高度依賴于外部因素的控制，這些外部因素是通過法律、立法監(jiān)督和官僚等級制度表現(xiàn)出來的。漆國生認(rèn)為理應(yīng)建立公眾參與的體制，以提高公共服務(wù)的效能。其他學(xué)者也都從其他不同的角度提出應(yīng)該建立以外部控制為核心的公共服務(wù)倫理。徐汝華，朱前星，山永福，等主張建立和加強道德立法，問責(zé)制度，監(jiān)督機制等一系列的制度來保證公共行政的良性和健康的發(fā)展。

弗里德里希認(rèn)為倫理學(xué)必然關(guān)乎個人內(nèi)在的行為標(biāo)準(zhǔn)。它能指引公共組織成員的行為。約翰·M·高斯，弗里茨·莫爾斯坦·馬克斯形成了與佛里德里希同樣的觀點。他們都認(rèn)為，公共組織中的人才是有責(zé)任感的，外部控制不能替代責(zé)任感，內(nèi)化了的態(tài)度、價值觀和信仰更能從根本上規(guī)范人的行為，化解行政中的不規(guī)范的行為。沈雯也認(rèn)為，人們對于現(xiàn)代性中理性的崇拜。使個人迷失了自我，技術(shù)理性文化使現(xiàn)代人喪失了有價值的信仰，并呼吁要在現(xiàn)代性進程中從新建立道德意識和精神信仰，以回歸完整的人性。張康之，李建華，李好等人的研究強調(diào)通過提高個人的道德情操和信念、專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德以及人性品格，從而達(dá)到使個人遵從自己的良心和操守，自我約束，避免公共行政人員陷入行政之惡的泥潭。

第三種路徑是看到了二者之間的弱點和缺陷，而采用一種折中的方法，提出應(yīng)該整合外部控制和內(nèi)部控制，形成合力，最大程度的避免行政之惡的出現(xiàn)。特里.L.庫珀就認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急就是平衡外部控制和內(nèi)部控制之間的平衡，同時也承認(rèn)二者之間也會產(chǎn)生沖突。李建華，袁建輝，石國亮，的研究也表明，加強制度和體制建設(shè)，建立基本原則，明確責(zé)任和權(quán)限，改變服務(wù)模式，提升服務(wù)質(zhì)量，提高相關(guān)人員的個人技術(shù)能力和道德素質(zhì)，使外部控制和內(nèi)部控制統(tǒng)一起來是實現(xiàn)完善公共服務(wù)和規(guī)避行政之惡的有效途徑。

以上三種研究路徑和規(guī)避方法，都發(fā)揮了一定的作用，但上述方法在理論上和實踐上都遭到挑戰(zhàn)。從理論上來說，行政之惡是浸淫在現(xiàn)代技術(shù)理性文化中的一種邪惡行為，現(xiàn)代組織架構(gòu)和組織文化正是行政之惡發(fā)生的動力和場所，同時掩蓋了行政之惡的面目。正如魯賓斯坦所言，那些大屠殺的執(zhí)行者從來沒有違反過種族滅絕或去人性化方面的法律，所有的事情都是按照法律來執(zhí)行，根據(jù)合法機構(gòu)行政審批的程序來做，很多關(guān)鍵政策和新思路都是出自官僚體系內(nèi)部。制度恰恰為行政之惡涂上迷人的色彩和披上合法的外衣，為其提供了保障。助長了行政之惡的滋生。內(nèi)部控制的途徑是困難的，社會和組織歸根到底都是由個人組成的，在公共利益和個人利益發(fā)生矛盾時，行為人更多的是傾向于個人利益。大屠殺的歷史事實告訴我們：與現(xiàn)代組織及一般意義上社會機構(gòu)中合法化的權(quán)利相比，個人良心的力量非常單薄，當(dāng)下的倫理規(guī)范對于限制現(xiàn)代組織中的邪惡無能為力?！谕獠靠刂坪蛢?nèi)部控制都出現(xiàn)不同程度的弊端時，二者結(jié)合的路徑也不容樂觀，存在相互沖突。在實踐上，在當(dāng)前的倫理基礎(chǔ)上，行政之惡大行其道，我們對案例中所展示的性質(zhì)相同的諸如，暴力拆遷，城管野蠻執(zhí)法，無證醫(yī)務(wù)人員致患者傷殘，三鹿奶粉傷害嬰兒等事件中隱藏的行政之惡事件早已司空見慣，習(xí)以為常，以至于社會秩序遭到不同程度的破壞，社會矛盾的暗涌不斷積聚。我們不得不承認(rèn)，建立公共服務(wù)倫理的基礎(chǔ)仍然令人堪憂?；谝陨系睦碚摲治龊涂陀^事實佐證，在以往的研究中，倫理建構(gòu)的視角雖然有其不盡人意的地方，但在矯正公共行政失范和規(guī)避行政之惡的過程中具有不可替代的地位，該研究視角無疑為社會的發(fā)展和進步作出了積極的貢獻(xiàn)。文章認(rèn)為公共生活的反思應(yīng)該具有多元方法和視角，使其相互補充，促進和完善，達(dá)到認(rèn)識和解決公共生活中所存在問題之目的。因此，文章提出了發(fā)展社會資本，增加社會資本的存量，能有效的遏制和規(guī)避行政之惡發(fā)生的頻率和范圍，以彌補主流的研究路徑的缺陷和不足。由于社會資本具有積極作用和消極作用的雙面性，文章只就其在規(guī)避行政之惡的積極意義方面做出論述，同時，在肯定社會資本積極意義的同時，并不否認(rèn)其消極性，但后者并非本文研究的內(nèi)容。

三、社會資本規(guī)避行政之惡的可能

社會資本自發(fā)端以來，憑借其強大的解析功能和實踐成效，深受各個學(xué)科的追捧，社會學(xué)、人類學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)都把社會資本拿來所用，進而推動了學(xué)科的進步。事實表明，社會資本對于不同的學(xué)科都有重要的意義，但其更多的價值則表現(xiàn)在社會政治生活上。

社會資本對社會的繁榮以及所謂的競爭力至關(guān)重要，但是它最重要的影響力不在經(jīng)濟生活中，而在社會政治生活方面。真正把社會資本引入政治學(xué)的是帕特南，他和同事對意大利近20年的研究結(jié)論表明：社會資本是意大利南北政府績效存在顯著差異的關(guān)鍵因素。豐富的社會資本存量使意大利北方的民主制度走入良性的循環(huán)，信任、互助、互惠、合作帶來社會經(jīng)濟的進步與繁榮，社會充滿活力，政府日趨民主；稀缺的社會資本使意大利南部地區(qū)陷入了惡性循環(huán)，背叛、依附、剝削強制服從帶來了民主制度的水土不服，帶來政府績效低下，社會混亂。文章的研究主要是采用帕特南的定義“社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率”。信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)是社會資本的構(gòu)成要素，信任是社會資本的基礎(chǔ)，規(guī)范是社會資本的實現(xiàn)方式。網(wǎng)絡(luò)是社會資本的表現(xiàn)形式。在社會資本豐富的國家和地區(qū)，公民積極參與公共事務(wù)的管理，經(jīng)過多次的博弈，社會團體和公共組織以及公務(wù)人員之間形成互惠的規(guī)范，在此基礎(chǔ)上建立的信任又增進公民和公共組織及其從業(yè)人員的感情和理解，使各種不同的利益和相互沖突的價值觀達(dá)成妥協(xié)、平衡和化解。北歐是現(xiàn)代理性最完善的地方，但是其社會團體的基層力量使北歐的行政之惡并不突出。所以，文章認(rèn)為社會資本與行政之惡之間存在著某些緊密聯(lián)系，社會資本對行政之惡的防范是有可能的，可行的，而且是有效的。

社會資本與行政之惡之間存在著緊密的聯(lián)系。它可以從以下幾個方面產(chǎn)生規(guī)避機制?；庑姓異夯蛘邷p少行政之惡發(fā)生的頻率和范圍。

(一)抵制國家權(quán)力的擴張

納粹大屠殺是行政之惡的標(biāo)志性事件，其中關(guān)鍵的因素之一是國家權(quán)力的過度擴張，導(dǎo)致公民和社會失去了話語權(quán)，失去了抵制行政之惡的能力。參與行政之惡的人員在對國家權(quán)威和組織的服從中，被蒙蔽了最基本的價值判斷。喪失了個人的良知。首先，社會資本的公民參與和合作，促進傳統(tǒng)政治型到社會治理型過渡，形成“大社會，小政府”的善治局面，抵制國家權(quán)力的過度擴張。其次，社會資本是公民參與和民主的基礎(chǔ)，民主意味著人民當(dāng)家作主，公民可以自由的表達(dá)自己的喜好、思想和價值觀，避免對國家權(quán)力的盲目服從。由此可見，社會資本對于規(guī)避國家權(quán)力擴張所引起的行政之惡有積極的作用。

(二)增進政府部門績效

帕特南對意大利南北行政區(qū)的考察結(jié)果表明，社會資本對政府部門績效有顯著的影響。隨著公共管理事物日益的多樣化和復(fù)雜化，社會資本存量豐富的地方，政府就會轉(zhuǎn)移一部分的社會服務(wù)和社會管理到民間組織，民間組織通過溝通協(xié)調(diào)，團結(jié)合作共同管理公共事務(wù)，這種合作管理一定程度上滿足了公民自身的需求，提高了社會的滿意度，增進了政府績效。一方面公民的積極參與建立互惠的規(guī)范，增強了社會信任和政治信任，解決了集體行動困境和囚徒困境，在社會治理中，從一定的程度上化解了行政之惡的發(fā)生。另一方面，在公民網(wǎng)絡(luò)中，民間組織和公共組織以及公務(wù)人員之間通過多次的合作，建立公民和政府的互惠規(guī)范。政府人員為了獲取更多的政治資源，例如選票，社會親民形象等會想方設(shè)法的提高服務(wù)質(zhì)量，維護公共利益，增進政府部門績效。社會資本存量和質(zhì)量高的社區(qū)，公共組織及其工作人員的責(zé)任感明顯增強。其積極和端正的行政態(tài)度使行政之惡控制住更小的范圍內(nèi)。

(三)提高公共政策的效力

現(xiàn)代公共行政中，一個不容忽視的現(xiàn)象即是公共政策中包裹著行政之惡。社會資本與有效的公共政策之間存在辯證的關(guān)系：社會資本是有效的公共政策的前提。明智的公共政策反過來又提高了社會資本的形成和發(fā)展。一方面，政府部門的公共政策的制定要基于公民的需求，社會資本的網(wǎng)絡(luò)參與強化了公民與政府，公民與公務(wù)員之間的溝通和理解，使公共政策制定者制定的政策能反映公民真正需求，而不是公務(wù)人員認(rèn)為公民的需求，從而減少行政之惡的發(fā)生的政策源頭。另一方面公共政策的執(zhí)行需要政府和公民的密切合作，需要公民的積極響應(yīng)和配合，社會資本能促使二者之間信任機制的形成，并提高信任程度，加深了人與人之間的理解和感情。社會資本決定著公共政策的整個過程，并在這個過程中優(yōu)化著公共政策，提高公共政策的效力，從而避免了行政之惡。

(四)抑制腐敗的有效機制

根據(jù)透明國際的最新數(shù)據(jù)，香港地區(qū)的廉潔指數(shù)在2009年位居世界第12位，屬于非常廉潔的地區(qū)，其中一個重要的原因是香港廉政公署有效的整合了社會資本。相反，從帕特南的研究中，可以發(fā)現(xiàn)，低水平的社會資本是產(chǎn)生意大利南部的低效率和腐敗泛濫的一個原因。腐敗無疑是行政之惡的一種表現(xiàn)形式，社會資本的整合是抑制腐敗的有效機制。首先，社會資本的參與和規(guī)范能有效監(jiān)督公共組織和公務(wù)員的行為，使其失去腐敗的機會。其次，社會資本促進信息交流和共享，政務(wù)公開，政府透明化，可以在全社會范圍內(nèi)揭露和打擊腐敗行為。最后，社會資本的信任能增強公務(wù)人員對社會的情感和責(zé)任，使其主動保持廉潔自律。

從以上分析可以看出，社會資本可以從社會結(jié)構(gòu)的不同方面，作用于不同的機制，對現(xiàn)代組織和公共政策進行規(guī)范和優(yōu)化以及對現(xiàn)代組織中的人性進行抑制、感召和救贖，避免其陷入行政之惡的泥潭，從而達(dá)到了對行政之惡進行有效的規(guī)避的效果。

四、建議與結(jié)論

通過以上的分析和討論，可以看到社會資本之于規(guī)避行政之惡的積極作用，從這個意義上，本文提出了以下兩點建議。

(一)培育積極的公民精神

帕特南在其《使民主運轉(zhuǎn)起來》研究中表明，南北公民精神的不同，致使社會資本存量不同，進而導(dǎo)致意大利南北政府績效存在著差異。培育積極的公民精神對社會資本的發(fā)展至關(guān)重要。一方面大力推進宣傳和教育工作。教育是政治社會化的有效途徑，培育公民精神本身即是政治社會化的內(nèi)容和過程，教育提高了公民的參與意識和參與精神，所以教育是培育公民精神的重要途徑。另一方面，完善法制，加強民主建設(shè)。法治建設(shè)是增強現(xiàn)代公民精神的有效手段，法律為公民的權(quán)利和義務(wù)提供保障，提高了公民參與社會管理的積極性；民主的建設(shè)，尤其是基層民主的推進，直接增加了公民民主的體驗，提升了公民政治參與能力。

(二)發(fā)展民間社會團體

社團作為社會資本的主要載體，是規(guī)避行政之惡的主要力量，所以要大力發(fā)展民間社會團體。首先，提高社會團體的社會地位和社會認(rèn)同。社會團體是獨立的非盈利組織。是公民和政府合作治理的橋梁。政府要加大宣傳，提升其社會地位和社會認(rèn)同，同時培養(yǎng)管理社會團體的專門人才。其次，規(guī)范政府管理制度。政府應(yīng)該減少對社會團體的行政管制，創(chuàng)造自由、平等和寬松的政治環(huán)境和社會環(huán)境，為民間組織的發(fā)展提供有力的支持。最后，發(fā)揮市場機制的作用。市場經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)生了大量的利益團體，這些不同背景的利益團體在共同目標(biāo)和利益的基礎(chǔ)上，孕育并孵化出大量的社會團體。

社會資本作為規(guī)避行政之惡的一種新的視角，文章在分析中一直抱著謹(jǐn)慎的態(tài)度，社會資本并不能完全為行政之惡“買單”，但可以中肯的說，二者之間的聯(lián)系如此緊密，使社會資本在規(guī)避行政之惡中具有不可替代的地位。

行政之惡并非西方社會的產(chǎn)物，行政之惡作為現(xiàn)代社會中一種普遍的現(xiàn)象，并不獨存與一個國家，一個地區(qū)，也存在于像中國這樣的國家?，F(xiàn)代性所挾帶的問題。也非常典型地、甚至更為突出地出現(xiàn)在中國這樣的國家。西方社會開始對現(xiàn)代性、現(xiàn)代組織以及現(xiàn)代組織中的人性進行深刻的反思，對技術(shù)理性的批判已經(jīng)進行了至少數(shù)十年。像中國這樣的發(fā)展中大國，不必也不能再走西方的彎路。行政之惡對于社會秩序的破壞作用，是與時下我們國家所開展的和諧社會建設(shè)格格不入的，防范行政之惡對于中國而言更為緊迫。消除行政之惡沒有萬全之策，最好的辦法是反思公共行政，尤其是身在公共組織內(nèi)的人們反思公共政策。我們可以期待，一群理解了社會與政府實質(zhì)問題的人，一群對公共生活抱著批判態(tài)度的人，他們所組成的社群對包括國家在內(nèi)的社區(qū)健康成長至為關(guān)鍵；而他們中的專業(yè)人士、公共事務(wù)從業(yè)人員與研究人員，對于防范行政之惡負(fù)有特殊而艱巨的責(zé)任。中國這樣一個目前民主法治尚不健全，社會資本相對匱乏的社會，對行政之惡的防范更是任重道遠(yuǎn)。

責(zé)任編輯楊小民