治理理論視角下的中法區(qū)域一體化比較研究

李宜強(qiáng)

摘要：傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府的作用。實(shí)踐證明，完全依靠政府管理區(qū)域公共事務(wù)不能取得最好的效果，政府必須把一部分權(quán)力分離出去，還權(quán)于社會(huì)，而非政府組織與企業(yè)應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)這些職能的社會(huì)組織。因此，引入以“政府－市場(chǎng)－社會(huì)”三位一體為特征的治理就成為了必然。在法國(guó)，治理是政府與公民社會(huì)相互競(jìng)爭(zhēng)與合作的結(jié)果，它踐行“競(jìng)爭(zhēng)－合作主義”，不是一般民主機(jī)制中包含的以政府主導(dǎo)、對(duì)社會(huì)多樣性成分的吸納。而是平行的、各以主體身份存在的磋商與對(duì)話(huà)模式。從法國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，治理要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和公民社會(huì)三個(gè)層面上形成合作，實(shí)行多層面的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)經(jīng)濟(jì)；區(qū)域一體化；治理理論

中圖分類(lèi)號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2012)07-0138-05

一、引言

在我國(guó)現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟(jì)體制下，在中央政府對(duì)地方政府以經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)?yōu)橹行牡目己藰?biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)下，行政區(qū)劃除了擔(dān)當(dāng)政治職能外，還錯(cuò)位地?fù)?dān)當(dāng)起重要的經(jīng)濟(jì)功能，這種功能又多寄生于地方政府身上，即地方政府既提供公共產(chǎn)品又是企業(yè)管理者。這種雙重角色致使地方政府具有了以促進(jìn)本地就業(yè)、增加地方財(cái)政收入及提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為基本內(nèi)容的發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)。用這種因利益需求產(chǎn)生的發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)去管理經(jīng)濟(jì)，必然會(huì)造成各地區(qū)構(gòu)筑各種隱性或顯性的貿(mào)易堡壘的結(jié)果，并形成大而全、小而全的經(jīng)濟(jì)局面。從而在客觀上形成了具有中國(guó)特色的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。這種局面既妨礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也危害國(guó)家的統(tǒng)一與社會(huì)的穩(wěn)定。

各級(jí)政府與民間都意識(shí)到了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的危害，并且在為打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”困境進(jìn)行了探索和努力。有專(zhuān)家建議在經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上重新進(jìn)行行政區(qū)域規(guī)劃，但該設(shè)想的局限性十分明顯，即行政區(qū)劃具有穩(wěn)定性與剛性，行政區(qū)劃的經(jīng)常性變動(dòng)會(huì)引起經(jīng)濟(jì)甚至政治上的混亂，同時(shí)也容易陷入“行政區(qū)劃－區(qū)域經(jīng)濟(jì)膨脹－再行政區(qū)劃”的怪圈。另有學(xué)者提出，應(yīng)建立法律承認(rèn)的跨行政區(qū)組織機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的利益協(xié)調(diào)與公共事務(wù)的治理。但是這一設(shè)想涉及憲法的修改及國(guó)家的統(tǒng)一穩(wěn)定，具有很大的政治風(fēng)險(xiǎn)，所以并不可行。從國(guó)內(nèi)已有的研究文獻(xiàn)看，學(xué)界已經(jīng)意識(shí)到，要突破現(xiàn)有制度障礙，唯有在現(xiàn)行政治與政府體制框架內(nèi)進(jìn)行漸進(jìn)式改革，即地方政府以代理者的身份，在中央政府的制度準(zhǔn)入條件下，從制度創(chuàng)新入手，建立合理的綜合治理機(jī)制，才是解決問(wèn)題的根本途徑，這也是本文研究的基點(diǎn)所在。

二、治理理論是加快“區(qū)域一體化”的新思路

治理理論屬于西方“舶來(lái)品”，是西方政界、學(xué)界重新反思市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系問(wèn)題的產(chǎn)物，是西方各國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治以及意識(shí)形態(tài)變化所作出的理論和實(shí)踐的回應(yīng)。一般認(rèn)為，最早系統(tǒng)闡述治理理論的是世界銀行。它在1992年的年度報(bào)告《治理與發(fā)展》中系統(tǒng)地闡述了治理理論：一是技術(shù)領(lǐng)域的，強(qiáng)調(diào)治理就是建立“發(fā)展的法律框架”和“培養(yǎng)能力”，這包括提高政府效率，轉(zhuǎn)變政府職能以及法治等；二是要積極培育和支持公民社會(huì)的發(fā)展，引導(dǎo)培育各種非政府組織。隨著治理理論的興起，多個(gè)領(lǐng)域的學(xué)者都投入研究，治理理論也迅速成為當(dāng)今的顯學(xué)，因此關(guān)于治理概念的界定，目前也是眾說(shuō)紛紜。直至目前，全球治理委員會(huì)的概述比較具有代表性和權(quán)威性，該委員會(huì)于1995年對(duì)治理作出如下界定：治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。

治理理論突破了過(guò)去認(rèn)為某種機(jī)制是“萬(wàn)能或最有效率”的悖論；它認(rèn)為不同類(lèi)型的機(jī)制都有局限性，強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用綜合機(jī)制重新思考問(wèn)題；它把有效的治理看作是多元主體的合作過(guò)程；它提出了在市場(chǎng)與國(guó)家同時(shí)失效情況下的新的公共管理途徑；它強(qiáng)調(diào)政府、第三部門(mén)與非營(yíng)利性組織的良性互動(dòng)機(jī)制，認(rèn)為三者的互動(dòng)合作是治理的實(shí)現(xiàn)途徑等。因此，治理理論要求在公共事務(wù)領(lǐng)域中國(guó)家和社會(huì)、市場(chǎng)與政府、公民與政府結(jié)成合作、協(xié)商和伙伴的關(guān)系、形成雙向互動(dòng)的多維度的管理。它強(qiáng)調(diào)小政府、大市場(chǎng)及良好運(yùn)行的公民社會(huì)三者之間耦合，更強(qiáng)調(diào)的是一種多中心、平等治理以及和諧關(guān)系達(dá)到的一種市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。

要解決上述“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的困境有賴(lài)于建立有效的治理機(jī)制，進(jìn)而形成區(qū)域一體化的制度基礎(chǔ)。由于當(dāng)代中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚處于發(fā)展階段，在法制不健全、市場(chǎng)機(jī)制不發(fā)達(dá)等制度供給不足的情況下，僅僅依靠自身發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)積累來(lái)探索一套治理模式顯然很難沖破傳統(tǒng)的體制性障礙，比較可行的辦法是從西方借鑒經(jīng)驗(yàn)。在西方國(guó)家中，法國(guó)的國(guó)情相對(duì)比較貼近中國(guó)。辜鴻銘在《中國(guó)人的精神》中說(shuō)過(guò)：“世界上似乎只有法國(guó)人最能理解中國(guó)和中國(guó)文明，因?yàn)榉▏?guó)人擁有一種和中國(guó)人一樣非凡的精神特質(zhì)?！睆恼w制的角度看，中法兩國(guó)共同點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：第一，兩國(guó)都是中央集權(quán)國(guó)家；第二，兩國(guó)在中央向地方分權(quán)的歷史背景上類(lèi)似；第三，在二戰(zhàn)后的重建中，法國(guó)曾實(shí)施與當(dāng)代中國(guó)發(fā)展模式類(lèi)似的“政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)”政策。

本文將吸收現(xiàn)有理論的洞見(jiàn)。通過(guò)中法區(qū)域一體化兩種模式的比較，探討如何克服“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”難題，提出建立一個(gè)符合中國(guó)政治體制結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的治理體系。本文的基本論點(diǎn)是：建立治理體系是加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化一個(gè)可以參考的途徑，這有利于打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的困境，有利于和諧開(kāi)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

三、中法區(qū)域一體化的背景及動(dòng)因比較

通過(guò)區(qū)域一體化。財(cái)富與技術(shù)將會(huì)在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散，這將促使落后地區(qū)從中獲益也能加快富裕地區(qū)的發(fā)展，這是中法兩國(guó)區(qū)域一體化的共同點(diǎn)。但是，中法兩國(guó)的區(qū)域一體化也存在各自的背景與動(dòng)因。

(一)法國(guó)區(qū)域一體化的背景及動(dòng)因

1法國(guó)區(qū)域一體化是歐盟經(jīng)濟(jì)一體化和地方實(shí)體地位上升的結(jié)果。歐盟一體化不僅影響歐洲民族國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域，還對(duì)區(qū)域治理產(chǎn)生了強(qiáng)大的沖擊。歐盟一體化不局限于一個(gè)孤立與閉合的圈子，它要求歐盟各國(guó)政府、各種非政府組織各企業(yè)與歐盟產(chǎn)生互動(dòng)與交流。法國(guó)是歐盟創(chuàng)始國(guó)之一，中央政府一方面承擔(dān)著地方政府的壓力，另一方面承擔(dān)著歐盟法律規(guī)范的壓力。歐盟規(guī)定其成員國(guó)必須維持公共財(cái)政赤字在GDP的3％以?xún)?nèi)。迫于歐盟的壓力，法國(guó)中央政府只能把有限的公共財(cái)政開(kāi)支集中用于國(guó)家整體利益的領(lǐng)域，同時(shí)把越來(lái)越多的公共事務(wù)管理權(quán)及財(cái)政稅收權(quán)下放給地方，并鼓勵(lì)地方與地方、地方與各種私人組織合作，以達(dá)到減少政府財(cái)政支出的目的。在這個(gè)背景下，國(guó)家和地方團(tuán)體、政府和非政府組織、政府和企業(yè)、政府和公民混合而成的地方治理網(wǎng)絡(luò)大量涌現(xiàn)。截止1994年1月1日，法國(guó)單一使命的市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)就達(dá)14500個(gè)。

2區(qū)域一體化是滿(mǎn)足法國(guó)地方公共服務(wù)需要的選擇。法國(guó)市鎮(zhèn)區(qū)域小，人口少的居多。其中4078個(gè)市鎮(zhèn)不足100位居民，22531個(gè)市鎮(zhèn)不足500位居民。特別是隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村人口大量外流，造成城鎮(zhèn)嚴(yán)重失血，使得這一問(wèn)題變得更加嚴(yán)重。這些市鎮(zhèn)在人力、財(cái)力等方面嚴(yán)重不足，難以行使市鎮(zhèn)應(yīng)有功能。同時(shí)，由于城市間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，大城市地位得到上升，中小城市相對(duì)于大城市而言，地位被削弱。在人力與資源方面難以與大城市相抗衡，提供公共物品的余地越來(lái)越小，這樣就加快了法國(guó)區(qū)域一體化，促使地方政府的聯(lián)合與合并。

(二)中國(guó)區(qū)域一體化的背景及動(dòng)因

1區(qū)域一體化是中國(guó)壓力型體制與行政性分權(quán)的必然。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)與國(guó)家現(xiàn)代化，中國(guó)中央政府設(shè)計(jì)了效率優(yōu)先的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，以創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)。同時(shí)，它也要求全國(guó)各地圍繞“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，提高經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)稅收入，并以此作為考核地方政府官員政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此形成了有中國(guó)特色的壓力型體制。為了調(diào)動(dòng)和激發(fā)各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、完成崗位責(zé)任的積極性，確保壓力型體制能夠順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，1980年中央政府開(kāi)始了向地方行政分權(quán)的改革，以及政府向市場(chǎng)分權(quán)的市場(chǎng)化改革，如中央政府通過(guò)推動(dòng)區(qū)域一體化與進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃給予地方政府更多的資源配置權(quán)等。所以，中央政府、地方政府與企業(yè)都在不同程度成為資源配置的主體，地方政府獲得了前所未有的生產(chǎn)與投資權(quán)。因此，中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下延續(xù)幾十年的“政治局產(chǎn)權(quán)”逐漸轉(zhuǎn)變形成了“產(chǎn)權(quán)地方化”。這使得地方政府有更多的動(dòng)力與途徑發(fā)展經(jīng)濟(jì)。三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展表明，行政分權(quán)而導(dǎo)致的地方產(chǎn)權(quán)大大刺激了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也成為各地區(qū)域一體化的根本原因。

2區(qū)域一體化是打破中國(guó)地方行政條塊分割的必然選擇。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)行政壟斷大量存在，主要表現(xiàn)在地區(qū)壟斷、行業(yè)壟斷兩種形式。行政壟斷使本來(lái)應(yīng)該流動(dòng)的生產(chǎn)要素被分割成條條塊塊。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府多次進(jìn)行了分權(quán)改革，中央與地方分權(quán)化的改革進(jìn)程提高了地方政府的經(jīng)濟(jì)地位，強(qiáng)化了地方政府的決策自主性和市場(chǎng)主體地位。但是由于分權(quán)在很大程度上是政府內(nèi)部的權(quán)力轉(zhuǎn)移，而不是政府向企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)的還權(quán)，所以，地方政府利益主體地位越來(lái)越突出，利益的獨(dú)立性越來(lái)越強(qiáng)，各地矛盾愈演愈烈。各級(jí)、各地政府都意識(shí)到，唯有區(qū)域一體化，打破行政區(qū)劃，才能保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多贏的局面。

四、中法區(qū)域一體化的特點(diǎn)與形式比較

法國(guó)在上世紀(jì)80年代地方分權(quán)改革中增強(qiáng)了地方政府參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，擴(kuò)大了地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的活動(dòng)范圍，各種形式的區(qū)域一體化組織大量出現(xiàn)。在中國(guó)，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，全國(guó)共有300多個(gè)分布廣泛、形式多樣的區(qū)域一體化組織。中國(guó)的區(qū)域一體化組織遍布全國(guó)。從特點(diǎn)與類(lèi)型看，中法兩國(guó)區(qū)域一體化組織各具特色。

(一)法國(guó)區(qū)域一體化的特點(diǎn)與類(lèi)型

1法國(guó)區(qū)域一體化的特點(diǎn)。第一，區(qū)域一體化主體的多元化。在法國(guó)，區(qū)域一體化的主體除了各級(jí)政府之外，還包括各種形式的地方組合。地方組合即領(lǐng)土單位的組合，是適應(yīng)地方政府為共同執(zhí)行某項(xiàng)行政任務(wù)進(jìn)行合作需要而產(chǎn)生和發(fā)展的。這是因?yàn)?，一是某?xiàng)行政任務(wù)涉及若干個(gè)領(lǐng)土單位的共同利益；二是地方行政單位的人力、財(cái)力缺乏，難以維持必要的公共服務(wù)，非合作不可。第二，區(qū)域一體化帶有廣泛的公眾參與。在20世紀(jì)70年代。由于民眾對(duì)政府的不信任以及對(duì)專(zhuān)家知識(shí)權(quán)威性的懷疑，“參與民主”在法國(guó)得到了廣泛發(fā)展，它號(hào)召并鼓勵(lì)全體民眾參與國(guó)家、社會(huì)管理。反映在區(qū)域一體化中，除了選舉和公民投票等直接參與途徑外，法國(guó)公民還借助利益集團(tuán)政黨參與地方的社會(huì)事務(wù)管理；法國(guó)的協(xié)會(huì)活動(dòng)范圍廣泛，在地方區(qū)域管理中也發(fā)揮重要作用。隨著法國(guó)區(qū)域一體化領(lǐng)域的不斷延伸，法國(guó)的協(xié)會(huì)組織也開(kāi)始從事著環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、文物古跡維護(hù)等公益事業(yè)，成為法國(guó)區(qū)域治理中重要的力量。

2法國(guó)區(qū)域一體化的類(lèi)型。第一，大區(qū)組合。1982年《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)權(quán)利和自由法》規(guī)定：“兩個(gè)或若干個(gè)大區(qū)為行使它們的職權(quán)，可以簽訂協(xié)議或組建共同利益群體機(jī)構(gòu)?！贝髤^(qū)組合主要有三種形式：一是區(qū)際協(xié)定。二是共同利益機(jī)構(gòu)。三是區(qū)際協(xié)約組織。第二，省際組合。省際組合主要采取兩種方式：一是省際協(xié)商會(huì)。省際協(xié)商會(huì)是法國(guó)傳統(tǒng)的省際合作組織。二是省際協(xié)約組織。它是若干個(gè)省為了某方面共同目標(biāo)而設(shè)立的合作組織。第三，市鎮(zhèn)之間的組合。市鎮(zhèn)組合的形式主要有以下幾種形式：一是市鎮(zhèn)合并。它是由兩個(gè)或兩個(gè)以上市鎮(zhèn)合為一體，組成一個(gè)新的市鎮(zhèn)單位。二是跨市鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)。其運(yùn)行與管理規(guī)則與省際協(xié)商會(huì)相同。三是市鎮(zhèn)聯(lián)合體。它是地方性公共機(jī)構(gòu)，具有法人資格，有自己獨(dú)立的預(yù)算，在財(cái)政上實(shí)行獨(dú)立的預(yù)算。四是聯(lián)合區(qū)。它是由同一居民聚集地的多個(gè)市鎮(zhèn)為了合作而組成的公共機(jī)構(gòu)。五是都市共同體。它是為保證大城市居民聚集地的協(xié)調(diào)一致的管理而設(shè)立的。六是跨市鎮(zhèn)合作委員會(huì)。它是市鎮(zhèn)合作的新的組織形式，目的在于促進(jìn)市鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行更緊密的合作。七是市鎮(zhèn)共同體。它是鄉(xiāng)村和小城市合作的新形式，其目的在于促進(jìn)市鎮(zhèn)的平衡發(fā)展。八是城市共同體。它是跨市鎮(zhèn)合作的新的組織形式，屬于區(qū)域一體化公共機(jī)構(gòu)。第四，不同級(jí)行政法人組合。其中最為重要的是混合聯(lián)合會(huì)。法國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，混合聯(lián)合會(huì)可在跨區(qū)的共同利益機(jī)構(gòu)、省際協(xié)約組織、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、商會(huì)、農(nóng)會(huì)和其他公共機(jī)構(gòu)之間組成。混合聯(lián)合會(huì)是公共機(jī)構(gòu)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)涉及每個(gè)成員法人利益的工程或服務(wù)。

(二)中國(guó)區(qū)域一體化的特點(diǎn)與類(lèi)型

1中國(guó)區(qū)域一體化的特點(diǎn)。第一，區(qū)域一體化主體單一。中國(guó)發(fā)展遵循“中國(guó)模式”。這種發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)在保持政治與社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，由國(guó)家主導(dǎo)優(yōu)先發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)。反映在區(qū)域一體化中，中國(guó)各級(jí)政府具有執(zhí)行和領(lǐng)導(dǎo)雙重功能，既承擔(dān)執(zhí)行上級(jí)政府政策、法規(guī)、命令的職能，又承擔(dān)全面領(lǐng)導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)、提供地方公共服務(wù)的職能，它們是區(qū)域一體化的主要推手。第二，區(qū)域一體化缺乏公眾參與。主要表現(xiàn)在：一是公民在區(qū)域立法的咨詢(xún)和評(píng)估過(guò)程中的缺失；二是區(qū)域內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)還未能有效的推動(dòng)市場(chǎng)的健康發(fā)展：三是公民尚未能在區(qū)域環(huán)境保護(hù)發(fā)揮更大作用；四是公民在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的政策選擇方面缺乏發(fā)言權(quán)。五是公民還不能發(fā)揮在區(qū)域公共治理創(chuàng)新中的謀略作用等等。

2中國(guó)區(qū)域一體化的類(lèi)型。第一，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的20世紀(jì)50到70年代，中國(guó)設(shè)立了華東、西北、西南、華北、東北、中南六個(gè)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。到了20世紀(jì)90年代，又設(shè)立了七個(gè)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，包括東南沿海地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、西北地區(qū)、東北地區(qū)、中部五省地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)以及華南和西南部分省區(qū)。第二，省際相鄰經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。按照歷史淵源與地理上相鄰的原則，幾個(gè)省區(qū)的接壤地區(qū)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和密切經(jīng)濟(jì)關(guān)系而建立的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。此類(lèi)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)包括閩贛粵三邊經(jīng)濟(jì)區(qū)，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)等。第三，跨省經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。為了發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和形成統(tǒng)一市場(chǎng)，相鄰的幾個(gè)省區(qū)在平等互利的原則上建立起的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。如西南五省區(qū)七方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作帶等。第四，省區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。這是各個(gè)省區(qū)依據(jù)自身特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在省區(qū)政府的推動(dòng)下，自愿形成的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。包括廣東“小珠三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼寧中部經(jīng)濟(jì)區(qū)等。第五，城市合作經(jīng)濟(jì)區(qū)。圍繞著中心城市或副中心城市。若干個(gè)城市在平等互利的原則上建立的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。此類(lèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)一般建立在交通便利的區(qū)域，如沿海、沿路、沿江等地段。如絲路重鎮(zhèn)經(jīng)聯(lián)會(huì)和長(zhǎng)江沿岸中心城市協(xié)調(diào)會(huì)等。

五、中法區(qū)域行政管理模式比較

法國(guó)區(qū)域行政管理模式比較成熟，它由獨(dú)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)所構(gòu)成。中國(guó)區(qū)域行政管理模式多樣化，但獨(dú)立管理機(jī)關(guān)是現(xiàn)階段最為緊密、最為具體的模式。

(一)法國(guó)區(qū)域一體化管理模式：以法國(guó)都市共同體為例

1都市共同體的權(quán)力機(jī)構(gòu)。法國(guó)都市共同體的權(quán)力機(jī)構(gòu)主要由共同體理事會(huì)、行政辦公室以及共同體主席與各級(jí)官員構(gòu)成。理事會(huì)是法國(guó)都市共同體的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。它的作用類(lèi)似于法國(guó)各市鎮(zhèn)議會(huì)，是共同體的最高權(quán)力機(jī)關(guān)：理事會(huì)將其部分權(quán)力渡讓給共同體主席以及行政辦公室。行政辦公室主要由共同體成員全體大會(huì)選舉產(chǎn)生的一名共同體主席、多名副主席及常務(wù)委員會(huì)主席組成；共同體主席及其領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，辦公室由共同體主席領(lǐng)導(dǎo)，行使由理事會(huì)所授予的權(quán)力。每個(gè)副主席則均分管一個(gè)具體的領(lǐng)域。

2都市共同體的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。法國(guó)都市共同體的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要由各個(gè)職能委員會(huì)與處室組成。它們是都市共同體的行政職能部門(mén)，對(duì)共同體主席以及行政辦公室負(fù)責(zé)。一般而言，共同體的行政機(jī)構(gòu)主要由各種職能部門(mén)組成，如資源委員會(huì)、市鎮(zhèn)發(fā)展委員會(huì)、城市道路管理處等。

3都市共同體的權(quán)限。法國(guó)都市共同體的公共事務(wù)管理領(lǐng)域十分豐富，具體分為以下幾個(gè)方面：第一是日常公共服務(wù)，如道路養(yǎng)護(hù)、自來(lái)水的消毒與分配等；第二是城市規(guī)劃與領(lǐng)土整治，如城市規(guī)劃文件的起草、生態(tài)與居住環(huán)境保護(hù)等；第三是經(jīng)濟(jì)、土地與房地產(chǎn)管理，如地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、高科技工業(yè)園的建設(shè)等。

法國(guó)都市共同體的公共事務(wù)的執(zhí)行與一般市鎮(zhèn)的做法有所不同。首先，大部分的公共事務(wù)是由都市共同體的官方機(jī)構(gòu)下放給各個(gè)市鎮(zhèn)成員相關(guān)職能機(jī)構(gòu)完成的。其次，部分公共服務(wù)是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。

(二)中國(guó)區(qū)域一體化管理模式：以江蘇省靖江園區(qū)為例

1江陰－靖江政府協(xié)調(diào)委員會(huì)。2004年，江蘇省江陰、靖江兩地政府簽署了《關(guān)于成立江陰靖江聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)委員會(huì)的決定》，確定協(xié)調(diào)委員會(huì)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，每半年舉行一次會(huì)議，地點(diǎn)輪流。會(huì)議旨在定期協(xié)商靖江園區(qū)開(kāi)發(fā)問(wèn)題，建立溝通、協(xié)調(diào)與聯(lián)系制度。同時(shí)，委員會(huì)下設(shè)辦公室和財(cái)稅工作組。

2園區(qū)黨委和管理委員會(huì)。靖江園區(qū)黨委書(shū)記和管委會(huì)主任由一名江陰市副市長(zhǎng)兼任，三名管委會(huì)副主任中兩名由江陰派出，一名由靖江派出，這樣的成員足以保證該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性；管委會(huì)的工商、稅務(wù)等事務(wù)，并不向江陰和靖江負(fù)責(zé)，而直接向管委會(huì)負(fù)責(zé)；管委會(huì)下屬還設(shè)有處理園區(qū)內(nèi)日常管理與經(jīng)濟(jì)事務(wù)的部門(mén)。包括，第一，黨政辦公室。第二，國(guó)土規(guī)劃局。第三，財(cái)政審計(jì)局。第四，招商局。第五，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局。

3江蘇省政府直屬部門(mén)。園區(qū)內(nèi)除了管委會(huì)及其下屬部門(mén)外，還有工商、質(zhì)檢、國(guó)土和稅務(wù)部門(mén)。這些部門(mén)嚴(yán)格按照屬地原則運(yùn)作。同時(shí)為了避免引起兩地政府紛爭(zhēng)和支持園區(qū)發(fā)展，園區(qū)內(nèi)的部分職能部門(mén)既不對(duì)口江陰也不對(duì)口靖江，而直接由省政府職能部門(mén)派駐，實(shí)行垂直管理。

六、法國(guó)區(qū)域一體化經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府的作用。實(shí)踐證明，完全依靠政府管理區(qū)域公共事務(wù)不能取得最好的效果，政府必須把一部分權(quán)力分離出去，還權(quán)于社會(huì)，而非政府組織與企業(yè)應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)這些職能的社會(huì)組織。因此，引入以“政府－市場(chǎng)－社會(huì)”三位一體為特征的治理就成為了必然。在法國(guó)，治理是政府與公民社會(huì)相互競(jìng)爭(zhēng)與合作的結(jié)果，它踐行“競(jìng)爭(zhēng)－合作主義”，不是一般民主機(jī)制中包含的以政府主導(dǎo)、對(duì)社會(huì)多樣性成分的吸納，而是平行的、各以主體身份存在的磋商與對(duì)話(huà)模式。從法國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，治理要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和公民社會(huì)三個(gè)層面上形成合作，實(shí)行多層面的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

西方學(xué)者羅伯特·達(dá)爾(Robert Alan Dahl)在《行政學(xué)的三個(gè)問(wèn)題》中曾說(shuō)：“從某個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來(lái)的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊場(chǎng)合加以研究后才可以判定。”法國(guó)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其區(qū)域治理是建立在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度與發(fā)育完善的公民社會(huì)基礎(chǔ)上進(jìn)行的。作為一個(gè)純粹的舶來(lái)品，治理理論及實(shí)踐要在我國(guó)植根，第一要?jiǎng)?wù)就是要將其中國(guó)化。因此，我國(guó)的區(qū)域一體化應(yīng)從以下三方面：第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加快分權(quán)改革。第二，構(gòu)建多元主體參與的跨界治理機(jī)構(gòu)；第三，構(gòu)建區(qū)域公共管理的契約機(jī)制。

1堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加快分權(quán)改革。一方面，黨政關(guān)系是了解中國(guó)地方政府實(shí)際運(yùn)行的一個(gè)重要切點(diǎn)，是中國(guó)最重要的政治生活。對(duì)于處于過(guò)渡時(shí)期的中國(guó)，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。穩(wěn)定的社會(huì)政治環(huán)境必須有強(qiáng)大的政治權(quán)威，而強(qiáng)大的政治權(quán)威只能根植于強(qiáng)大的執(zhí)政黨。中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政府在保持社會(huì)穩(wěn)定、合理分配公共資源、實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值、維護(hù)公民基本權(quán)力等方面，發(fā)揮著其他組織不可代替的作用。因此，要在中國(guó)實(shí)現(xiàn)治理，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，隨著公民社會(huì)的興起，政府不再是管理社會(huì)與經(jīng)濟(jì)職能的唯一權(quán)力機(jī)構(gòu)，非政府組織等第三部門(mén)和企業(yè)將與政府共同承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任。因此，中央政府分權(quán)給地方政府、市場(chǎng)和社會(huì)是走向治理的必由之路。一方面，分權(quán)改革應(yīng)當(dāng)在各級(jí)政府之間和政府部門(mén)之間進(jìn)行，它主要表現(xiàn)為權(quán)力在政府間平行或垂直移動(dòng)的過(guò)程，具有府際間權(quán)力、利益關(guān)系的調(diào)整的屬性，表現(xiàn)在圍繞著政治和決策權(quán)、事權(quán)與財(cái)權(quán)分配而進(jìn)行的權(quán)力、責(zé)任轉(zhuǎn)移過(guò)程，另一方面，它還表現(xiàn)在政府部門(mén)將公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向市場(chǎng)與公民社會(huì)轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)分立的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

2要建立多元主體參與的跨界治理機(jī)構(gòu)。現(xiàn)有研究成果表明，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共事務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及打破區(qū)域行政堡壘，必須要建立跨界治理機(jī)構(gòu)以模糊行政機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)的跨界治理組織模式是建立在政府部門(mén)之間以及各級(jí)政府之間的區(qū)域政府間合作組織，如城市聯(lián)盟等方式。但實(shí)踐證明轉(zhuǎn)型中的中國(guó)地方政府已經(jīng)逐漸從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”。因此，完全依靠地方政府去打破行政分割以區(qū)域利益為重，是不現(xiàn)實(shí)的。在這種情況下，跨界治理機(jī)構(gòu)便是特別適宜的協(xié)調(diào)方式。它們運(yùn)作的典型表現(xiàn)就是談判與博弈，謀求通過(guò)談判與博弈來(lái)達(dá)成妥協(xié)實(shí)現(xiàn)共同產(chǎn)品。治理理論要求，區(qū)域公共管理應(yīng)當(dāng)讓不同的行動(dòng)者和利益團(tuán)體介入決策，包括私人部門(mén)、各種非政府組織和地方團(tuán)體。治理不是只有政府的力量，還必須吸納區(qū)域利益相關(guān)者的加入，從而實(shí)現(xiàn)多元化、多層次的善治。

3要構(gòu)建區(qū)域公共管理的契約機(jī)制。契約機(jī)制是指政府通過(guò)簽訂契約將部分微觀的具體性的社會(huì)服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給非營(yíng)利組織履行。通常表現(xiàn)為政府與非營(yíng)利組織就某一公共服務(wù)項(xiàng)目達(dá)成協(xié)議，簽訂合同，由政府出資，非營(yíng)利組織出人力、技術(shù)、資源和管理等來(lái)執(zhí)行項(xiàng)目。契約模式對(duì)于現(xiàn)階段的中國(guó)區(qū)域公共管理而言，具有兩方面優(yōu)點(diǎn)：首先，契約機(jī)制約束了政府的“經(jīng)濟(jì)人”沖動(dòng)。在片面政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)下，中國(guó)地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動(dòng)得到釋放，地方政府往往以“全能者”的身份出現(xiàn)而缺乏約束。通過(guò)契約形式。政府把部分公共物品和服務(wù)讓渡給了非政府組織從而促使政府退出部分社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域，減少了政府“權(quán)力尋租”的風(fēng)險(xiǎn)。其次，契約機(jī)制激發(fā)了民間非政府組織的活力，推動(dòng)了公民社會(huì)的建立。民間非政府組織承擔(dān)公共物品與公共服務(wù)，使其能充分利用成本、技術(shù)、競(jìng)爭(zhēng)等優(yōu)勢(shì)。為社會(huì)公眾提供高效、高品質(zhì)的物資與服務(wù)，最終達(dá)到居民網(wǎng)絡(luò)自治。

七、結(jié)語(yǔ)

在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三分的格局中，要解決傳統(tǒng)的區(qū)域公共問(wèn)題，對(duì)任何主體都不能抱有幻想；同樣，對(duì)任何主體也不能忽視，唯一的選擇是聯(lián)合共治。政府、非政府組織與私人企業(yè)作為治理主體，都應(yīng)具有合法性，是公正、善良、高效、值得公民信賴(lài)的治理者。在現(xiàn)有政治體制架構(gòu)內(nèi)，通過(guò)中法區(qū)域一體化比較研究，吸收法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”束縛，從而推動(dòng)區(qū)域一體化的順利進(jìn)行，就是本文研究的目的所在。

責(zé)任編輯楊小民