調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的財(cái)稅路徑選擇

余麗生

（浙江省財(cái)稅政策研究室，杭州 310012）

針對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)不合理，居民收入差距不斷擴(kuò)大的問題，黨的十七屆五中全會(huì)提出，提高居民收入占國(guó)民收入的比重和勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，即提高“兩個(gè)比重”。要提高“兩個(gè)比重”，必須對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，而財(cái)稅政策是政府調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的重要手段。因此，選好著力點(diǎn)，發(fā)揮好財(cái)稅的職能作用，加強(qiáng)對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整顯得尤為重要。

一、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要政府參與，又要市場(chǎng)調(diào)節(jié)，重在政府參與

生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)的一個(gè)整體，而分配又是生產(chǎn)過程的重要組成部分。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)、資本、土地、技術(shù)等作為生產(chǎn)的基本要素，按照各自在生產(chǎn)過程中所發(fā)揮的作用和貢獻(xiàn)大小，獲取相應(yīng)的報(bào)酬。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，具有內(nèi)在的功能來(lái)調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，以確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，而人為地違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，必然會(huì)受到市場(chǎng)的懲罰。這幾年沿海地區(qū)出現(xiàn)的“招工難”就是生動(dòng)的寫照。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，如“珠三角”、“長(zhǎng)三角”等地區(qū)出現(xiàn)的“招工難”，一方面是由于國(guó)家“西部大開發(fā)”、“東北振興”、“中部崛起”等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，留住了本地的勞動(dòng)力，不少人不需要外出“打工謀生計(jì)”，可以在家門口就業(yè)；另一方面，這些地區(qū)勞動(dòng)力工資長(zhǎng)期偏低，不少地區(qū)工資長(zhǎng)年沒有調(diào)整，勞動(dòng)力的價(jià)格沒有反映勞動(dòng)力價(jià)值，“招工難”是市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在調(diào)節(jié)的自然反映。要解決這些地區(qū)的“招工難”問題，除了加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，減少對(duì)勞動(dòng)力的需求外，重在提高工資標(biāo)準(zhǔn)，提高勞動(dòng)報(bào)酬在國(guó)民收入初次分配中的比重。但是，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)機(jī)制有自身的缺陷。上世紀(jì)二、三十年代的大危機(jī)更是表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能拯救“資本主義”，而是政府干預(yù)的“凱恩斯主義”拯救了“資本主義”。在收入分配調(diào)節(jié)上，尤其需要發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用，把市場(chǎng)“無(wú)形的手”和政府“有形的手”結(jié)合起來(lái)。這幾年地方政府紛紛調(diào)高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，推廣企業(yè)工資的集體協(xié)商，出臺(tái)政策治理企業(yè)“欠薪”等辦法來(lái)調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，尤其是從2008年起推行新的《勞動(dòng)合同法》，更是從法的高度來(lái)規(guī)范和確保勞動(dòng)者的合法權(quán)利，這些都是政府參與收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的有力舉措。

調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，又要發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用，孰重孰輕，要因地制宜，根據(jù)需要作相應(yīng)的調(diào)整。改革開放以來(lái)，我國(guó)在收入分配上，一直強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先，兼顧公平”，鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái)，注重市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)作用。政策導(dǎo)向的結(jié)果確實(shí)有利于發(fā)揮勞動(dòng)力低成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但也導(dǎo)致收入差距的不斷擴(kuò)大，財(cái)富的過度集中，這越來(lái)越不利于社會(huì)分配的公平，也不利于內(nèi)需的擴(kuò)大，這種發(fā)展方式是不可持續(xù)的，必然阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前，在調(diào)節(jié)居民收入分配結(jié)構(gòu)上，我國(guó)更應(yīng)該重視政府的參與，發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用。按照“十二五”規(guī)劃提出的提高“兩個(gè)比重”要求，發(fā)揮政府財(cái)政的職能作用，積極主動(dòng)地參與居民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整。一方面，政府可以通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，將財(cái)力重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困地區(qū)傾斜，以改變區(qū)域發(fā)展的不平衡，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困地區(qū)的發(fā)展能力；另一方面，政府可以通過財(cái)政稅收政策，對(duì)困難家庭和貧困人口給予更多財(cái)政資金的補(bǔ)助，在就業(yè)和創(chuàng)業(yè)上給予更多的稅收優(yōu)惠，從而逐步縮小貧富差距并實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，使社會(huì)從貧富差距較大的“啞鈴型”社會(huì)向以中產(chǎn)階級(jí)為主的“橄欖型”社會(huì)發(fā)展。

二、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要重視國(guó)民收入的初次分配，又要重視國(guó)民收入的再次分配，重在國(guó)民收入的再次分配

居民收入分配既是市場(chǎng)行為，又是政府行為，這其中又以市場(chǎng)為主，政府不能越俎代庖；而調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，政府的作用又舉足輕重，是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，發(fā)揮政府職能的所在。而政府調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，主要在國(guó)民收入的初次分配和再次分配兩個(gè)環(huán)節(jié)。國(guó)民收入的初次分配就是在國(guó)民收入“蛋糕”既定的前提下，如何處理好國(guó)家、集體和個(gè)人的分配關(guān)系，實(shí)質(zhì)是如何處理好積累和消費(fèi)的關(guān)系。這個(gè)關(guān)系處理的好壞直接關(guān)系到居民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整。改革開放以來(lái)，隨著國(guó)家減稅讓利和減政放權(quán)的推行，國(guó)民收入開始向個(gè)人傾斜，政府的財(cái)政收入占GDP的比重一度降到11.7%的最低點(diǎn)，直接影響了國(guó)家財(cái)政的調(diào)控能力。從1994年分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，國(guó)家明確提出要提高財(cái)政收入占GDP的比重。經(jīng)過十多年分稅制的改革，國(guó)民收入的分配結(jié)構(gòu)有了明顯的調(diào)整，財(cái)政收入占GDP的比重已超過20%，如果加上政府的各種基金收入和非稅收入，國(guó)民收入中政府財(cái)力集中度更高，已影響到國(guó)民收入分配和居民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，社會(huì)上要求國(guó)民收入分配向個(gè)人傾斜以改善居民收入分配結(jié)構(gòu)的呼聲頗高?？梢?，國(guó)民收入分配的初次環(huán)節(jié)，既不能過多的向個(gè)人傾斜，以影響國(guó)家的宏觀調(diào)控能力，又不能過多地向國(guó)家集中，以影響社會(huì)消費(fèi)和居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整。

國(guó)民收入的再次分配就是在國(guó)民收入初次分配的基礎(chǔ)上，通過政府財(cái)政對(duì)國(guó)民收入的重新分配，以調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配的結(jié)構(gòu)，確保政府職能的實(shí)現(xiàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，財(cái)政支出主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，財(cái)政屬于“建設(shè)財(cái)政”，財(cái)政的再次分配對(duì)居民收入調(diào)整的作用力度有限。改革開放以來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)權(quán)的下放，國(guó)家財(cái)政集中度下降，財(cái)政的職能受到削弱，國(guó)家財(cái)政基本上屬于“吃飯財(cái)政”，國(guó)家財(cái)政再次分配對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度有限。分稅制改革以來(lái)，尤其是黨的十六大以來(lái)，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政，財(cái)政加大了對(duì)教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)的投入，開始向民生傾斜。無(wú)論是中央財(cái)政，還是地方財(cái)政的60%以上，不少地方甚至70%以上的財(cái)政支出用于改善民生，財(cái)政成為名副其實(shí)的“民生財(cái)政”，財(cái)政對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整能力和力度大大增強(qiáng)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，建立了“高稅收、高福利”的社會(huì)制度，主要是發(fā)揮了財(cái)政對(duì)國(guó)民收入再次分配的調(diào)節(jié)作用，以實(shí)現(xiàn)居民收入分配結(jié)構(gòu)的合理和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

從對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的立足點(diǎn)出發(fā)，國(guó)民收入初次分配固然重要，國(guó)家可以通過提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)等來(lái)對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，但初次分配更多的是市場(chǎng)行為，應(yīng)堅(jiān)持“效率和公平兼顧”，國(guó)家既不能不干預(yù)，又不能過多的干預(yù)，否則，就會(huì)違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分配原則，在國(guó)民收入初次分配環(huán)節(jié)，國(guó)家對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度有限。國(guó)家應(yīng)把對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)放在國(guó)民收入的再次分配環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在，有一種聲音認(rèn)為，在國(guó)民收入中企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)太重了，政府集中太多了。企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)是否太重了，我們姑且不論，但就居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)說(shuō)，國(guó)民收入向政府集中有利于居民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因?yàn)樵诒睔W等高福利國(guó)家，企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)，問題的關(guān)鍵是政府集中的國(guó)民收入如何使用。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)居民的社會(huì)福利不僅水平低，而且覆蓋面窄。因此，在國(guó)民收入再分配環(huán)節(jié)，國(guó)家要加大對(duì)民生的投入，尤其是對(duì)低收入家庭和低收入人群的扶持，增加低收入家庭和低收入人群的收入，解決低收入家庭和低收入人群的上學(xué)難、就業(yè)難、就醫(yī)難、住房難、養(yǎng)老難等社會(huì)問題，以緩解社會(huì)分配的不公問題。

三、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要保低，又要限高，重在保低

居民收入分配結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在居民收入差距過大，而居民收入差距過大不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是個(gè)政治問題，嚴(yán)重了會(huì)導(dǎo)致政局的不穩(wěn)和社會(huì)的動(dòng)蕩。2011年以來(lái)，北非、西亞的一些阿拉伯國(guó)家發(fā)生的社會(huì)變革，社會(huì)分配不公、貧富差距過大是個(gè)重要原因。美國(guó)發(fā)生的“占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)”，也是因?yàn)樨毟徊罹噙^大，窮人要求改變社會(huì)分配現(xiàn)狀所發(fā)出的吶喊。要調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，緩解社會(huì)分配不公，目標(biāo)是既要保低，又要限高。保低主要是保障低收入者的收入，維護(hù)社會(huì)弱者的利益。國(guó)家采取的政策措施主要有提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，增加低收入者的社會(huì)保障等。2010年以來(lái)，我國(guó)不少地方政府紛紛調(diào)高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，從2010年7月1日起，北京、河南、深圳、陜西、安徽、海南等多個(gè)省市同時(shí)提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，平均增幅都在20%以上，其中最高的浙江省把最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高到每月1310元、深圳市提高到每月1320元。限高主要是控制高收入者的收入，國(guó)家限制壟斷行業(yè)高管的收入標(biāo)準(zhǔn)，從2008年就開始要求年收入12萬(wàn)元以上的高收入個(gè)人自行申報(bào)納稅，以增加高收入者的稅收，讓高收入者承擔(dān)更多的社會(huì)義務(wù)和責(zé)任，這些都是限高的舉措。

調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)方向主要是調(diào)整兩頭，即調(diào)高的，抬低的，增加中間的，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和穩(wěn)定。收入差距過大會(huì)引起社會(huì)的不穩(wěn)和公眾的不滿，但財(cái)富的積累又是創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富、提高效率的需要。財(cái)富的平均雖然有利于社會(huì)的穩(wěn)定，但不利于社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造，我國(guó)有這方面的教訓(xùn)。鄧小平同志所說(shuō)的“貧窮不是社會(huì)主義”就是這個(gè)道理。社會(huì)主義不等于貧窮，我國(guó)經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，已改變了貧窮落后的面貌，但我國(guó)仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，“人口多，底子薄，地區(qū)發(fā)展不平衡是我國(guó)的基本國(guó)情”，發(fā)展仍然是我國(guó)當(dāng)前和今后相當(dāng)一個(gè)時(shí)期的第一要?jiǎng)?wù)。調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)要限高，提高高收入者的稅收負(fù)擔(dān)，但調(diào)整的重點(diǎn)要放在抬低上，即增加低收入者的收入，以緩解社會(huì)分配不公和貧富差距的擴(kuò)大。增加低收入者的收入我國(guó)還是有許多政策可以采用的。我國(guó)雖然不少地方的最低工資標(biāo)準(zhǔn)有了提高，但最低工資標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。根據(jù)國(guó)際上最低工資衡量標(biāo)準(zhǔn)，主要采用最低工資占人均GDP的比例，標(biāo)準(zhǔn)約為60%，目前我國(guó)不少地區(qū)低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整的空間還很大。各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，不斷提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，增加勞動(dòng)報(bào)酬占GDP的比例。同時(shí)，對(duì)因價(jià)格因素造成的低收入者，主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，國(guó)家應(yīng)不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，使農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格反應(yīng)價(jià)值，緩解農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”，以改變農(nóng)業(yè)增收不增效、農(nóng)民增產(chǎn)不增收局面。

四、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要減稅，又要增稅，重在減稅

稅收是調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的重要經(jīng)濟(jì)手段，在各種調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的手段中舉足輕重，有其他手段不可替代的作用，有時(shí)甚至可以起到立竿見影的效果。一般來(lái)說(shuō)，用稅收手段調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，要么增加稅收，要么減少稅收。增加稅收主要是對(duì)高收入者增加稅收，因?yàn)楦呤杖胝哓?fù)擔(dān)稅收的能力強(qiáng)，是國(guó)家稅收的主要負(fù)擔(dān)者。美國(guó)“股神”巴菲特主動(dòng)提出的“富人要給國(guó)家多繳稅”就是要求國(guó)家“對(duì)高收入者增加稅收”。高收入者也非常清楚由社會(huì)財(cái)富分配差距過大而引起的社會(huì)不穩(wěn)影響最大的是高收入者。對(duì)高收入者增加稅收，一方面，要對(duì)高收入者當(dāng)年的收入增稅，國(guó)家可以提高個(gè)人所得稅，可以采用累進(jìn)稅率。如我國(guó)2011年9月1日?qǐng)?zhí)行的新的個(gè)人所得稅就體現(xiàn)了這種精神。同時(shí)，國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)高收入者的稅收征管，防止高收入者偷稅和漏稅，我國(guó)在個(gè)人所得稅征收中就明確要求年收入超過12萬(wàn)元的高收入者要主動(dòng)申報(bào)納稅，就是國(guó)家對(duì)高收入者加強(qiáng)稅收征管的體現(xiàn)。另一方面，要對(duì)高收入者的財(cái)產(chǎn)收入增稅，國(guó)家可以開征房產(chǎn)稅，對(duì)高收入者擁有的房產(chǎn)征稅；國(guó)家也可以開征資本利得稅，對(duì)高收入者的投資收益征稅。同時(shí)，對(duì)高收入者的遺產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移征收遺產(chǎn)稅或贈(zèng)與稅。減少稅收主要是對(duì)低收入者減稅，甚至免稅。因?yàn)榈褪杖胝呒{稅能力弱，國(guó)家對(duì)低收入者征稅的稅收成本也高。對(duì)低收入者減稅一方面是對(duì)低收入者的工資薪金收入減稅，主要是降低低收入者的個(gè)人所得稅。我國(guó)新的個(gè)人所得稅把免征額從月收入2000元提高到3500元，可以使我國(guó)6000萬(wàn)低收入者免稅，稅收的政策性效應(yīng)非常明顯。另一方面是對(duì)低收入者的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)減稅，給那些吸收勞動(dòng)力就業(yè)多、分布廣的個(gè)體工商戶和小微企業(yè)更多的稅收優(yōu)惠，使更多的低收入者受益。

在我國(guó)國(guó)家運(yùn)用稅收手段調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，向高收入者增稅固然重要，但向低收入者減稅更為重要。經(jīng)過改革開放30多年的積累，我國(guó)2010年的財(cái)政收入已超過8萬(wàn)億元，2011年突破10萬(wàn)億元，已成為世界第二財(cái)政收入大國(guó)，稅收收入已連續(xù)多年以20%以上的速度增長(zhǎng)，大大超過GDP的增速，國(guó)家具備減稅的財(cái)力條件。同時(shí)，社會(huì)上對(duì)國(guó)家減稅的呼聲也比較高，中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)比較重，不少企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難。在這種情況下，國(guó)家更應(yīng)把調(diào)節(jié)居民收入分配結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)放在減稅上。國(guó)家一方面要積極貫徹新的個(gè)人所得稅法，讓更多人享受到稅收優(yōu)惠，同時(shí)，國(guó)家也要不斷完善個(gè)人所得稅法，將來(lái)也可以采取美國(guó)的做法，以家庭為單位申報(bào)繳納個(gè)人所得稅，使個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)更合理。另一方面，國(guó)家要鼓勵(lì)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，對(duì)個(gè)體工商戶和小微企業(yè)采取更低的稅收，提高個(gè)體工商戶和小微企業(yè)的增值稅或營(yíng)業(yè)稅的免征額，以促進(jìn)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。

五、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要重視居民收入分配的公平，又要重視機(jī)會(huì)的均等，重在機(jī)會(huì)的均等

公平、公正、公開是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，公平分配國(guó)民收入、實(shí)現(xiàn)居民收入結(jié)構(gòu)的合理是公共財(cái)政對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的作用所在。但公平不等于平均主義，平均主義藐視公平，實(shí)質(zhì)是最大的不公平，因?yàn)檫@種公平是以犧牲效率為代價(jià)的，其結(jié)果是“干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”。同樣，一味地強(qiáng)調(diào)效率也是不公平的，因?yàn)樾适墙⒃诠交A(chǔ)上的，否則效率是不可持續(xù)的。公平和效率是一對(duì)永恒的矛盾，需要把市場(chǎng)“無(wú)形的手”和政府“有形的手”很好的結(jié)合起來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。而機(jī)會(huì)均等也是一種公平，是公平的高級(jí)形式，它避免了出生、門第、等級(jí)等方面的限制，主要憑借能力和機(jī)會(huì)，這就為居民提供了奮斗的方向，避免了貧困的代際傳承，有利于社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。從歷史的長(zhǎng)河看，在四大文明古國(guó)中我國(guó)之所以能保持封建社會(huì)的長(zhǎng)期性和相對(duì)穩(wěn)定性，就跟封建“科舉制度”有一定的必然聯(lián)系。因?yàn)榭婆e的“機(jī)會(huì)均等性”，使得社會(huì)知識(shí)分子和年輕人有奮斗目標(biāo)，有“朝為田舍郎，暮登天子堂”的可能性。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)由于過度強(qiáng)調(diào)公平，結(jié)果造成分配的平均主義，導(dǎo)致全社會(huì)的貧困。改革開放就是從打破分配的平均主義和“鐵飯碗”入手，以解放生產(chǎn)力，提高生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益，在此基礎(chǔ)上，國(guó)家重視居民收入分配的公平。

公共財(cái)政改革目標(biāo)確立以來(lái)，公共財(cái)政通過加大向農(nóng)村傾斜，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，為農(nóng)村困難學(xué)生提供免費(fèi)教育，擴(kuò)大農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，把農(nóng)村納入公共財(cái)政的供給范圍，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。公共財(cái)政通過向中西部?jī)A斜，加大對(duì)中西部地區(qū)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)中西部地區(qū)的自我發(fā)展能力，已基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，國(guó)家也出臺(tái)政策，重視分配上的機(jī)會(huì)均等，國(guó)家逐步打破城鄉(xiāng)割裂的“二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、向非農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移，政府對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力免費(fèi)進(jìn)行素質(zhì)培訓(xùn)，以增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的勞動(dòng)能力和就業(yè)技能，增加農(nóng)民的收入，在不少農(nóng)村地區(qū)，非農(nóng)收入已成為農(nóng)民收入的主要來(lái)源。對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的入學(xué)，也給予同等的待遇，使農(nóng)村學(xué)生也能享受城市的教育資源，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)機(jī)會(huì)的均等。

建立公平的分配制度是居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)，但公平的收入分配是有限度的，不能以犧牲效率為前提，否則，公平是不能實(shí)現(xiàn)的。相對(duì)于公平，機(jī)會(huì)均等對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整尤為迫切，問題也更為嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)重點(diǎn)高等院校的調(diào)查，在北大、清華等重點(diǎn)高校，2000年至今，考上北大的農(nóng)村子弟只占一成左右，清華大學(xué)農(nóng)村生源占總?cè)藬?shù)的比例只有17%。在地方的全國(guó)重點(diǎn)高校情況也不樂觀，農(nóng)村孩子比例在浙江大學(xué)大概也僅占三成左右。造成高校農(nóng)村學(xué)生比例偏低的原因是多方面的，深層次的原因是教育資源分配的不均衡，農(nóng)村雖然實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育，但教育條件、教師的素質(zhì)遠(yuǎn)不及城市，導(dǎo)致農(nóng)村教育水平低，農(nóng)村學(xué)生難以考上重點(diǎn)大學(xué)。如果任由這種局面發(fā)展，其結(jié)果是“農(nóng)村孩子難進(jìn)入重點(diǎn)大學(xué)，找不到好工作，不愿意讀書”，必然導(dǎo)致“新的讀書無(wú)用論”，進(jìn)而導(dǎo)致“窮者愈窮”“弱者更弱”的馬太效應(yīng)。因此，國(guó)家應(yīng)以調(diào)整居民分配的機(jī)會(huì)均等為己任，以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，公共財(cái)政加大向農(nóng)村、向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，對(duì)農(nóng)村的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)，國(guó)家可以采取城鄉(xiāng)一體化的政策，以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村”來(lái)帶動(dòng)農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。通過政策的傾斜，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間公共服務(wù)的差距，為農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供均等的機(jī)會(huì)。

六、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要完善現(xiàn)有的制度，又要重視制度的頂層設(shè)計(jì)，重在制度的頂層設(shè)計(jì)

調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)需要有制度為保障，沒有制度保障的居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整不可持續(xù)。我國(guó)從中央到地方各級(jí)政府對(duì)居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度建設(shè)十分重視，經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國(guó)不僅成功實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制度轉(zhuǎn)軌，調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的制度也從無(wú)到有、從少到多，逐步形成了較為完善的制度體系，如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我國(guó)先是建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，隨著城市化的推進(jìn)，許多郊區(qū)的農(nóng)民失去土地和生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，國(guó)家又推出失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。近年來(lái)，國(guó)家隨著政府財(cái)力的增長(zhǎng)，又推出農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立了各種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是，我國(guó)的收入分配制度在很多方面是碎片化的，缺乏頂層設(shè)計(jì)，僅養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)家就有城鎮(zhèn)職工、失地農(nóng)民、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民等多種類型，而行政事業(yè)單位的干部職工養(yǎng)老保險(xiǎn)至今尚未破題。同樣，醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等等也是按照身份的不同而多種多樣，缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的制度安排，更多的是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，急功近利和實(shí)用主義。其中的弊端是顯而易見的，一方面，制度的制定和管理部門交叉，相互難以協(xié)調(diào)；另一方面，制度漏洞百出，出現(xiàn)“開寶馬領(lǐng)低?！?、“廉租房變成了高檔房”等現(xiàn)象，使調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的制度效應(yīng)大打折扣，甚至是制度形同虛設(shè)，難以執(zhí)行或發(fā)揮作用。

調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，既要完善現(xiàn)有已出臺(tái)的制度，更要重視制度的頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)和建立需要成本，制度的轉(zhuǎn)軌同樣也需要成本，甚至難度和阻力更大，這其中涉及到利益的調(diào)整。當(dāng)前，我國(guó)一方面要對(duì)現(xiàn)有的制度進(jìn)行完善，嚴(yán)格制度的執(zhí)行，堵塞制度的漏洞，更重要的是要對(duì)制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)楝F(xiàn)有碎片化制度的調(diào)整，缺少頂層規(guī)劃的制度是不可持續(xù)的。如果不及早進(jìn)行調(diào)整，未來(lái)制度調(diào)整的成本更大。但有了改革開放30多年的基礎(chǔ)和積累，我國(guó)已經(jīng)有能力和有條件，站在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高度，充分吸收發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，在現(xiàn)行居民收入分配制度的基礎(chǔ)上，對(duì)調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范居民收入分配秩序。如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，國(guó)家不應(yīng)人為劃分企業(yè)的性質(zhì)和居民的身份，應(yīng)建立統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，統(tǒng)一繳納比例和支付標(biāo)準(zhǔn)，而企業(yè)可以根據(jù)企業(yè)的效益為職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，至于行政事業(yè)單位的公務(wù)人員，政府也可以為其建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。同樣，其它的調(diào)整居民收入分配的制度也可以以此類推，從而確保制度的規(guī)范和制度的統(tǒng)一。