中國(guó)之基

岳 生

房地產(chǎn)的回升與地方政府關(guān)系密切，長(zhǎng)期以來形成“土地財(cái)政”模式，在許多地區(qū)，短期內(nèi)都難以改變。地方政府土地財(cái)政演化進(jìn)程只是30多年來中國(guó)稅制的一個(gè)縮影。

土地財(cái)政模式的持續(xù)，讓地方政府的利益與房地產(chǎn)開發(fā)商的利益緊緊地綁在了一起，“炒地”成為地方政府操縱土地價(jià)格的普遍模式，而他們的對(duì)立面則是不斷試圖為樓市降溫的中央政府，以及“憤怒”的老百姓。通過炒高地價(jià)并控制供地規(guī)模，房?jī)r(jià)開始不斷上漲，泡沫由此形成，而開發(fā)商和地方政府則是喜笑顏開，盛宴只會(huì)終止于房?jī)r(jià)泡沫破滅的那一天。在此輪樓市調(diào)整之前的幾年間，我們見證的就是這樣一個(gè)利益?zhèn)鲗?dǎo)鏈條。

房產(chǎn)調(diào)控根源在財(cái)稅

高房?jī)r(jià)問題也好，小產(chǎn)權(quán)房問題也好，住房保障制度的落實(shí)也好，本質(zhì)上都不是房地產(chǎn)問題，而是目前的分稅制問題。

自分稅制改革10余年來，省以下地市縣鄉(xiāng)財(cái)政公共事務(wù)不減，中央和省兩級(jí)財(cái)政收支增長(zhǎng)迅猛，地方缺乏可倚靠的主體稅種，事權(quán)和財(cái)力的差異日漸拉大，最終促成了地方財(cái)政走向土地財(cái)政。土地財(cái)政雖然急功近利，但地方要政績(jī)要發(fā)展就必須這么做。地方財(cái)力不足就無法落實(shí)住房保障的應(yīng)保盡保，就要推高房?jī)r(jià)來推高地價(jià)，就要私自出讓宅基地甚至耕地。說穿了，房?jī)r(jià)是分稅制缺陷的影子，而分稅制則是公共財(cái)政缺陷的影子。

不解決地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政的格局，眾多調(diào)控樓市的措施都可能將徒勞無功，即使其作用也是短期的，不會(huì)解決根本問題。而現(xiàn)在，中央政府的措施終于讓我們看到了從根源上解決問題的些許曙光。決策者很可能會(huì)考慮通過大幅提高地方政府向中央政府上交土地出讓金的措施，來遏制地方政府“炒地”沖動(dòng)。

但如果只想單方面地將土地出讓金納入中央財(cái)政，而沒有從其他渠道有效地補(bǔ)償?shù)胤秸虼藖G失的一大塊財(cái)源，此政策反而會(huì)帶來更大的負(fù)面影響。目前情況下，要么地方政府原來的職能要由中央政府補(bǔ)上，要么地方政府該干的事不要再干，要么地方政府通過其他的稅費(fèi)將這一部分丟失的財(cái)源補(bǔ)上。歸根結(jié)底，這涉及到分稅制改革后的根本問題——地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)（財(cái)力）不對(duì)稱，而徹底的改革需要重新劃分稅種以加大地方政府財(cái)權(quán)。

中央政府試圖減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，是在朝正確的方向走，這不僅能改變國(guó)內(nèi)樓市的利益格局，同時(shí)也會(huì)使得土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)更為有利、利用更為合理。但改革措施切勿單兵突進(jìn)，適當(dāng)改革分稅制并增加地方政府財(cái)權(quán)，才應(yīng)成為改革地方政府土地財(cái)政的方向。

稅制新平衡成必然

既然現(xiàn)有的中央與地方間的財(cái)政關(guān)系正在遭遇土地財(cái)政模式式微的挑戰(zhàn)，那么，中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等，或者說，地方擴(kuò)權(quán)，就應(yīng)該成為重構(gòu)中央和地方新平衡的主要突破方向，這也應(yīng)是新一輪財(cái)政體制改革的主旨所在。

中國(guó)調(diào)整稅源地稅收比例，將會(huì)使發(fā)達(dá)地區(qū)和中心城市的稅收收入大受影響。然而，更大的影響則是在制度方面?，F(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系將出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在過去“先收－集中統(tǒng)籌－再分配”的模式外，將增加“地方收?。胤椒峙洹钡哪Ｊ剑@是在當(dāng)前形勢(shì)下擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)比較切實(shí)可行的一步。

平衡中央與地方的稅收，一是可以將原來由中央和地方共享的稅種朝地方傾斜；二是重新劃分兩者之間的稅源分配。其三，可以建立專屬地方的并有可能成為地方支柱性稅收的財(cái)產(chǎn)稅。中國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅可先從物業(yè)稅開始，建立以不動(dòng)產(chǎn)稅收支撐的地方財(cái)政。財(cái)產(chǎn)稅是國(guó)際上常用的地方政府收入來源之一。例如，在美國(guó)，在聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府構(gòu)架下，地方政府擁有財(cái)產(chǎn)稅的部分立法權(quán)、全部執(zhí)法權(quán)；在韓國(guó)，財(cái)產(chǎn)稅和綜合土地稅達(dá)到驚人的30%。在接下來的兩年內(nèi)，韓國(guó)還有可能進(jìn)一步調(diào)整房地產(chǎn)稅率。財(cái)產(chǎn)稅和土地稅將會(huì)被整合為資本收益稅，稅率將增加為：第二套房產(chǎn)為50%，而第三套房產(chǎn)為60%。

當(dāng)然，地方擴(kuò)權(quán)還遠(yuǎn)不止這些。例如在不斷提高的資源稅率上，就強(qiáng)化了地方的財(cái)力；作為改革方向，論調(diào)很高的環(huán)境稅，也很可能成為補(bǔ)充地方財(cái)力的重要組成部分。

未來，隨著地方財(cái)力的增加，地方政府在各個(gè)方面的自主性將大為加強(qiáng)。要知道，此時(shí)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)與1980年代只為釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)之時(shí)，已經(jīng)完全不在一個(gè)數(shù)量級(jí)上。如果說1980年代獲得自主性的地方政府只有一個(gè)單純的“吃飽”的目的，那么此時(shí)如果再次進(jìn)行地方分權(quán)，根據(jù)需求層次理論，地方政府恐怕要求的必然是更多的區(qū)域自主權(quán)?？梢灶A(yù)見，中央與地方關(guān)系的重構(gòu)將為中國(guó)實(shí)行財(cái)政意義上的“聯(lián)邦制”，打下一個(gè)基礎(chǔ)。

如果以現(xiàn)狀為起點(diǎn)進(jìn)行財(cái)稅改革，較好的辦法既不是繼續(xù)向中央集權(quán)，也不是貿(mào)然扭轉(zhuǎn)方向轉(zhuǎn)向地方分權(quán)，而是致力于為分權(quán)導(dǎo)向的財(cái)稅改革創(chuàng)造條件。事實(shí)上，在中國(guó)，無論是稅種的確定、財(cái)稅的分配以及歷次財(cái)稅改革，主導(dǎo)者始終是征稅人——政府，什么稅歸本級(jí)政府、什么稅可由下級(jí)政府收、稅收返還比例等等，由上級(jí)政府單方?jīng)Q定，在這樣的權(quán)力主導(dǎo)型財(cái)稅體制下，財(cái)權(quán)或許偶爾會(huì)在上下級(jí)的利益博弈中發(fā)生些微轉(zhuǎn)移，而更應(yīng)該向納稅人和人民手中“回歸”。這或許才是中國(guó)財(cái)稅改革最后的攻堅(jiān)難關(guān)。

從一定程度上講，中國(guó)之基，在于財(cái)稅公共化。

（作者系獨(dú)立評(píng)論員）