論國(guó)際船源污染防治法的歷史演進(jìn)和立法趨勢(shì)＊

白 洋劉變?nèi)~

(1.中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100;2.威海市委黨校法學(xué)教研室,山東威海 264200)

論國(guó)際船源污染防治法的歷史演進(jìn)和立法趨勢(shì)＊

白 洋1劉變?nèi)~2

(1.中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100;2.威海市委黨校法學(xué)教研室,山東威海 264200)

在重大溢油事故頻發(fā)的背景下,國(guó)際社會(huì)已經(jīng)逐步建立了一套控制船源污染的條約體系和較為完善的法律規(guī)則。國(guó)際防治船源污染海洋的立法經(jīng)歷了從單一污染防治到多源污染防治的發(fā)展歷程。對(duì)國(guó)際船源污染防治法律的歷史發(fā)展和相關(guān)法律規(guī)則進(jìn)行解讀,可以總結(jié)出國(guó)際船源污染防治法律發(fā)展的內(nèi)在特點(diǎn),進(jìn)而對(duì)國(guó)際船源污染防治法的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)做出展望。

國(guó)際船源污染防治法;歷史發(fā)展;法律規(guī)則;特點(diǎn);未來(lái)展望

隨著船舶工業(yè)技術(shù)的迅猛發(fā)展,海上貨運(yùn)量逐年大幅度增長(zhǎng),世界船舶總噸位和尺度也在不斷增加,目前全球國(guó)際貿(mào)易的商品有90%是經(jīng)由船舶的海上運(yùn)輸來(lái)完成跨國(guó)交易的。然而,國(guó)際船舶在營(yíng)運(yùn)過(guò)程中,不可避免地會(huì)直接或間接把一些物質(zhì)和能量引入海洋,從而污染環(huán)境,而事故性溢油事件的頻發(fā)更是對(duì)海洋環(huán)境和海洋生態(tài)產(chǎn)生了巨大威脅。①歷史上比較知名的海上溢油事故主要有:1967年利比里亞籍油輪“托利·坎榮”號(hào)英吉利海峽溢油事件,溢油12萬(wàn)噸;1975年6月,日本油輪“昭和丸”在馬六甲海峽溢油事故,溢油23.7萬(wàn)噸;1976年“奧林匹克勇敢”號(hào)油輪法國(guó)近岸海域溢油事故,溢油25萬(wàn)噸;1978年利比利亞油輪“阿莫柯·卡迪茲”號(hào)在法國(guó)布列塔尼外海擱淺,溢油22萬(wàn)噸;1983年西班牙油輪“卡斯特羅”號(hào)在非洲南部好望角附近海面起火,溢油10萬(wàn)噸;1989年美國(guó)油船“?？松ね郀柕掀潯卑⒗辜雍Ｓ蛞缬褪鹿?溢油4萬(wàn)噸;1993年“布萊爾”號(hào)油輪在設(shè)得蘭群島南部觸礁造成重大溢油事故,溢油8萬(wàn)噸以上;1999年法國(guó)油輪“埃里卡”號(hào)在法國(guó)海岸大風(fēng)浪中斷沉,約溢油14000噸;2002年巴哈馬籍老齡單殼油船“威望號(hào)”西班牙加利西亞省海域溢油事故,溢油7萬(wàn)噸等。一次次觸目驚心的海洋溢油事故,都對(duì)近岸各國(guó)的海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了滅頂之災(zāi),綜合損失難以估計(jì)。船舶故意地、任意地或意外地排放油類或其他有害物質(zhì)是海洋污染的一項(xiàng)重要來(lái)源。[1](P468)所謂船源污染是指“船舶逸漏排放污染物于海洋,產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨礙漁業(yè)和其它海上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、損害海水使用質(zhì)量、破壞海洋環(huán)境和海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡等有害影響”。[2](P198)據(jù)統(tǒng)計(jì)從1979年至2009年,10萬(wàn)噸左右的國(guó)際海上溢油事故總共發(fā)生了20余起,給海洋環(huán)境造成了難以想象的嚴(yán)重污染。[3](P17)每一次重大的漏油事件都會(huì)引起國(guó)際立法的變革,或促使國(guó)內(nèi)法律的通過(guò)。防治船源污染的國(guó)際法律正是在這樣的背景之下不斷發(fā)展完善的。[4]20世紀(jì)50年代以來(lái),國(guó)際社會(huì)已經(jīng)逐步建立了一套控制船源污染的條約體系和較為完善的法律規(guī)則。

一、國(guó)際防治船源污染法律制度的歷史發(fā)展

從18世紀(jì)工業(yè)革命開始到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束,有關(guān)船源污染防治的國(guó)內(nèi)法律制度已經(jīng)出現(xiàn)。美國(guó)1888年的《港口管理法》、1899年的《河流與港口法》、1924年的《防止油污法》、1925年的《公共船舶法中》、1927年《聯(lián)邦港灣工人補(bǔ)償法》已經(jīng)有了防止船源污染的內(nèi)容。[5](P22)1921年英國(guó)貿(mào)易部召開了港務(wù)當(dāng)局、船東和油公司的代表會(huì)議研究防止油污的問(wèn)題,同年制訂了1921年防止油污航行水域法,1923年1月1日正式生效。同一時(shí)期,其他一些國(guó)家亦頒布了類似法令。但這些法令都屬于國(guó)內(nèi)法性質(zhì),只適用于該國(guó)的港口水域或領(lǐng)海。[6]隨著航海事業(yè)的迅猛發(fā)展,船舶污染日益嚴(yán)重,引起了世界各國(guó)的關(guān)注和重視。1926年在美國(guó)華盛頓召開了一個(gè)有13國(guó)出席的關(guān)于防止油類污染海洋的國(guó)際會(huì)議,在這次會(huì)議上討論的兩個(gè)主要議題是:1、要不要在運(yùn)油船和燃油船上強(qiáng)制設(shè)置油水分離器。2、要不要規(guī)定不準(zhǔn)排油的區(qū)域?！斑@是旨在通過(guò)締結(jié)國(guó)際條約來(lái)防止船舶造成海洋污染的第一次嘗試”,[7](P3)但遺憾的是,會(huì)議未能制定出一個(gè)能在國(guó)際上統(tǒng)一執(zhí)行的條約。此次會(huì)議的召開,開始了人類對(duì)海洋環(huán)境問(wèn)題的相關(guān)制度性的研究。1934年,在英國(guó)政府提議下,國(guó)際聯(lián)盟為防治船舶污染設(shè)立了專家委員會(huì),并起草了一份國(guó)際公約草案,其內(nèi)容與上述華盛頓會(huì)議的建議相似,但第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)又一次阻礙了相關(guān)公約的誕生。1954年,有40余個(gè)國(guó)家和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的代表參加的防止船源污染的專門外交會(huì)議在倫敦召開,會(huì)議取得了豐碩的成果,制定并通過(guò)了《1954年防止海洋石油污染的國(guó)際公約》。該公約的通過(guò)標(biāo)志著國(guó)際社會(huì)在海洋船源污染方面的國(guó)際立法和國(guó)際合作邁出了具有決定性意義的一步。

隨著1958年3月17日《政府間海事協(xié)商組織公約Intergovernmental Maritime Consultative Organization,IMCO》的生效,政府間的海事協(xié)商組織于1959年1月6日至19日在英國(guó)倫敦正式成立(1982年5月22日起改名為國(guó)際海事組織(International Maritime Organization)。該機(jī)構(gòu)承擔(dān)了在國(guó)際范圍內(nèi)就海上安全和海洋環(huán)境保護(hù)進(jìn)行協(xié)商并制訂有關(guān)公約的職責(zé)。此后,海協(xié)在世界海運(yùn)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中,總結(jié)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和事故教訓(xùn),反復(fù)協(xié)商,然后召開國(guó)際會(huì)議討論通過(guò)了不少國(guó)際公約。主要有:《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》(CLC69)、《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》(FUND71)、《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》(MARPOL73)、《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約1976年議定書》(CLCPROT76)、《1976年基金公約議定書》(FUNDPROT76)、《1974年國(guó)際海上人命安全公約(SOLAS74)、《經(jīng)1978年議定書修正的1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》(MARPOL78)、《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約1984年議定書》(CLCPROT84)、《1984年基金公約議定書》(FUNDPROT84)、《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》(OPRC90)、《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》(CLC92)、《1992年基金公約》(FUND92)、《1996年國(guó)際海上運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任及賠償公約》(HNS96)、《2001年燃油污染損害民事責(zé)任國(guó)際公約》。在國(guó)際海事組織的推動(dòng)下,國(guó)際社會(huì)基本上構(gòu)建起了一套完整的船源污染防治的國(guó)際法律體系。而作為“海洋憲章”的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)于船舶污染,則確立了防止船舶引起海洋污染的基本法律框架?！豆s》在船源污染的國(guó)家義務(wù)、防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的國(guó)際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)立法以及船源污染的執(zhí)行等重要方面對(duì)船源污染的國(guó)際法律控制提供了指導(dǎo)性原則和立法基礎(chǔ)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》和國(guó)際海事組織制定的一系列船源污染防治的國(guó)際公約共同構(gòu)成了當(dāng)今防止船源污染比較完善的國(guó)際法律制度框架。

二、防治船源污染海洋的主要法律規(guī)則

防治船源污染的國(guó)際法律體系的內(nèi)容主要涉及到三個(gè)方面:防止、減少和控制船舶污染的具體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則;不同國(guó)家間對(duì)船舶污染的管轄權(quán)規(guī)則;船舶對(duì)海洋環(huán)境造成污染損害的責(zé)任和賠償規(guī)則。[8]

(一)防止、減少和控制船源污染的具體標(biāo)準(zhǔn)

減少和控制船源污染的具體標(biāo)準(zhǔn)主要包括在《1954年防止海洋石油污染的國(guó)際公約》和《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其1978年的議定書之中。

《1954年防止海洋石油污染的國(guó)際公約》禁止在距離陸地50海里以內(nèi)的區(qū)域和某些特定的海域(如北海、波羅的海等)排放油和油類混合物。在1962年修正時(shí)擴(kuò)大了禁排區(qū)的范圍;1969年的修正案取消了禁排區(qū)的概念,要求船舶不得在任何海域排放,同時(shí)還要求油輪實(shí)行“頂裝規(guī)則”的排放方式,排油每海里不得超過(guò)60升,排油總量不超過(guò)油輪載重量的1/15000。[9](P267)這種由限定排放區(qū)到取消排放區(qū)的規(guī)定,體現(xiàn)了國(guó)際公約在減少和控制船舶污染的具體標(biāo)準(zhǔn)上要求越來(lái)越嚴(yán)格。

《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》(MARPOL73)五個(gè)附件分別對(duì)防止石油污染、控制散裝有害液體物質(zhì)污染、預(yù)防包裝中的有害物質(zhì)污染、預(yù)防污水污染和預(yù)防船舶垃圾污染等標(biāo)準(zhǔn)做了具體規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)防治船舶污染起到了重要的規(guī)范作用,也為各國(guó)制定國(guó)內(nèi)法提供了依據(jù)。

《經(jīng)1978年議定書修正的1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》(MARPOL73/78)規(guī)定了更為完善的標(biāo)準(zhǔn):首先,對(duì)于船齡在10年及其以上的油輪,規(guī)定了更加嚴(yán)格的檢查、檢驗(yàn)和發(fā)證制度,并對(duì)不同類型和不同等級(jí)的油輪的專用壓載艙、原油洗艙的要求做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整;其次,對(duì)于船舶的各種污染源,該防污公約都進(jìn)行了明確、具體的規(guī)定;再次,對(duì)于船舶機(jī)艙水污染,MARPOL73/78公約規(guī)定,在所有海區(qū)排放的機(jī)艙水含油量不準(zhǔn)超過(guò)15mg/L。規(guī)定參加公約的國(guó)家必須接受附件Ⅰ和附件Ⅱ的規(guī)則。附件Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ為任擇附件,締約國(guó)可聲明不予接受。[10]與此相比,《海洋法公約》對(duì)防止、減少和控制船舶污染的具體標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有規(guī)定。按照習(xí)慣,國(guó)際社會(huì)和各國(guó)在適用時(shí)都應(yīng)采用MARPOL73/78公約的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)防治船源污染的管轄權(quán)

船旗國(guó)管轄是當(dāng)代國(guó)際海洋法的基本原則,《1954年防止海洋石油污染的國(guó)際公約》對(duì)于船舶污染的司法管轄權(quán)仍規(guī)定以船旗國(guó)管轄為主,該公約第4條第3款規(guī)定,船舶在海上航行時(shí),有違法行為的一律“按船舶所登記國(guó)家的法律予以懲處”。這一規(guī)定完全堅(jiān)持了傳統(tǒng)的船旗國(guó)管轄,即船旗國(guó)專屬管轄權(quán),其目的是為了使船旗國(guó)能夠維護(hù)懸掛其國(guó)旗的船東和船員的利益,卻沒(méi)有對(duì)與污染密切相關(guān)的沿海國(guó)賦予任何管轄權(quán)。該公約規(guī)定:“不論所斷定的違章行為發(fā)生在何處,任何締約國(guó)可向締約的船旗國(guó)提供有關(guān)該船違反與公約規(guī)定的任何書面詳情”,“如果船旗國(guó)政府認(rèn)為,根據(jù)他們的法律程序,現(xiàn)有證據(jù)己足夠?qū)Υ瑬|或船長(zhǎng)提出有關(guān)違章的訴訟,則他應(yīng)使此項(xiàng)訴訟盡早進(jìn)行”。這進(jìn)一步說(shuō)明沿海國(guó)僅有權(quán)向船旗國(guó)提供船舶的違章情況,而只有船旗國(guó)才能對(duì)違章船舶提起司法訴訟。出于防止污染的要求,它僅給予港口國(guó)以“登輪檢查依據(jù)該公約各項(xiàng)規(guī)定要求船舶備有的油類記錄而已”。[11](P220)按照公約第9條:“任何締約國(guó)的主管當(dāng)局,在他領(lǐng)土的港口內(nèi),可登上任何上述船舶檢查遵照本公約各項(xiàng)規(guī)定要求船舶備有的油類記錄”。這項(xiàng)規(guī)定類似于傳統(tǒng)船旗國(guó)制度中港口對(duì)公海上船舶實(shí)施衛(wèi)生檢查權(quán)或非法移民檢查權(quán)的形式,該公約并未賦予沿海任何實(shí)質(zhì)性的管轄權(quán)。

《1969年國(guó)際干預(yù)公海油污事件公約》率先規(guī)定沿海國(guó)為了防污目的,可在公海上對(duì)他國(guó)船舶采取干預(yù)措施,公約規(guī)定了締約國(guó)在與其他受影響的國(guó)家協(xié)商后,有權(quán)在發(fā)生海洋事故造成重大危害的后果時(shí),“為防止、減輕或消除由于油類污染海洋或污染的威脅對(duì)其海岸線或有關(guān)利益造成的重大和迫切的危險(xiǎn),在公海上采取必要的措施”。[12](P228)這在一定程度上動(dòng)搖了傳統(tǒng)的船旗國(guó)專屬管轄權(quán)?！?973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其1978年議定書則在實(shí)質(zhì)上第一次改變了船旗國(guó)管轄權(quán)為主的管轄制度。該公約肯定了沿海國(guó)對(duì)一切船舶的訴訟權(quán)及其可以對(duì)船舶違章的處罰權(quán),港口國(guó)可以對(duì)在其港口的船舶制定防污的有關(guān)法律規(guī)定,并可規(guī)定船舶進(jìn)入港口的條件。港口國(guó)不僅可以對(duì)外國(guó)籍船舶進(jìn)行檢查,還可以對(duì)不符合規(guī)定的外國(guó)籍船舶進(jìn)行滯留。如果證據(jù)充分,船旗國(guó)應(yīng)盡早對(duì)違反規(guī)定的船舶提起司法訴訟。MARPOL73/78打破了傳統(tǒng)的單純船旗國(guó)管轄制度,提出了“行政當(dāng)局”管轄制度,并且“行政當(dāng)局”既可以是船旗國(guó),也可以是沿海國(guó)。②具體條文請(qǐng)參見(jiàn)《1973年防止船舶污染國(guó)際公約》第四條關(guān)于船舶污染管轄權(quán)的具體規(guī)定。但是,MARPOL73/78仍然以船旗國(guó)管轄為主。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》較為恰當(dāng)?shù)仄胶饬搜睾?guó)、港口國(guó)、船旗國(guó)之間的利益沖突。打破了傳統(tǒng)的以船旗國(guó)為主的管轄原則,向綜合的船旗國(guó)、沿海國(guó)和港口國(guó)管轄原則發(fā)展。

對(duì)于船期國(guó)、港口國(guó)和沿海國(guó)的防治船舶污染的權(quán)力,《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》分別做了規(guī)定:首先,船旗國(guó)有權(quán)利和義務(wù)“制定法律和規(guī)章以防止、減少和控制懸掛其旗幟或在其國(guó)內(nèi)登記的船只對(duì)海洋環(huán)境的污染”,并確保懸掛其國(guó)旗或在其國(guó)內(nèi)登記的船只遵守其制定的法律和規(guī)章,使之得到有效執(zhí)行。船旗國(guó)制定的法律和規(guī)章至少應(yīng)具有與通過(guò)主管國(guó)際組織或一般外交會(huì)議制訂的一般接普的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)相同的效力。其次,公約承認(rèn)沿海國(guó)有權(quán)制定防止、減少和控制在其領(lǐng)海內(nèi)的外國(guó)船舶污染海洋的法律和規(guī)章,并可為執(zhí)行目的,對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制定法律和規(guī)章。但是,這些法律、規(guī)章不應(yīng)阻礙外國(guó)船舶的無(wú)害通過(guò)權(quán)和航行自由權(quán),并且沿海國(guó)制訂的法律規(guī)章不得要求外國(guó)船舶遵守一般接受的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)以外的設(shè)計(jì)、建造、人員配備或裝備標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)行管轄方面,公約除規(guī)定了船旗國(guó)管轄外,詳細(xì)規(guī)定了沿海國(guó)管轄權(quán)的條件和可采取的措施。沿海國(guó)在一定條件下可以對(duì)在其領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行的船舶實(shí)施檢查,在證據(jù)充分時(shí),可滯留船舶。最后,對(duì)于港口國(guó)管轄,公約規(guī)定,當(dāng)船舶自愿位于一國(guó)港口或岸外設(shè)施時(shí),港口國(guó)有權(quán)對(duì)該船違反防污染國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的行為進(jìn)行調(diào)查,并可在證據(jù)充分時(shí)提起司法訴訟。但對(duì)于發(fā)生另一國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的違章排放行為無(wú)權(quán)提起司法程序。③關(guān)于港口國(guó)、沿海國(guó)、船旗國(guó)的船舶污染管轄權(quán)的有關(guān)具體規(guī)定,請(qǐng)分別參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第211條、218條、第220條、217條和228條的規(guī)定。

(三)船源污染對(duì)海洋環(huán)境造成損害的責(zé)任和賠償

關(guān)于船源污染責(zé)任和賠償,《海洋法公約》沒(méi)有具體的規(guī)定,這方面的國(guó)際法規(guī)則主要包含在其他多邊國(guó)際公約中,其中最重要的是《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》和《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》及兩個(gè)公約的議定書之中。

《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》是一個(gè)帶有強(qiáng)制性的公約,不參加這個(gè)公約或不按照這個(gè)公約履行職責(zé)的船舶,將不允許航行到締約國(guó)港口?！睹袷仑?zé)任公約》規(guī)定,“船舶所有人應(yīng)對(duì)船舶的漏油或排油對(duì)締約國(guó)領(lǐng)土(包括領(lǐng)海)所造成的損害以及所采取的任何預(yù)防措施的費(fèi)用,承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任”。如果事故是由于船舶所有人本人有意造成或明知可能造成而毫不在意的行為或不行為而引起的,船舶所有人的責(zé)任則不受限制。[13]但《民事責(zé)任公約》仍存在不足:由于船舶所有人承擔(dān)的是嚴(yán)格責(zé)任,在一定情況下可以免則,所以該公約不能在所有情況下對(duì)油污損害的受害者提供全部賠償。為彌補(bǔ)這些不足,《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》規(guī)定如果船舶所有人因《責(zé)任公約》中的免責(zé)事項(xiàng)而不負(fù)責(zé)任或者債務(wù)人沒(méi)有能力履行其全部賠償義務(wù),或者污染損害超過(guò)限額,國(guó)際油污賠償基金將向受害者支付賠償,最高賠償限額為3000萬(wàn) SDR。油污基金由通過(guò)海上運(yùn)輸石油的貨主攤款籌集。公約的1976年議定書在計(jì)算單位上用“特別提款權(quán)”或“貨幣單位”代替“法郎”,并將最高限額提高到4500萬(wàn)個(gè)特別提款權(quán)。

IMO按照油污損害賠償由船東和貨主共同承擔(dān)的原則,通過(guò)制定以上兩個(gè)公約,構(gòu)成了一套完整的船舶油污損害賠償機(jī)制。兩個(gè)公約經(jīng)過(guò)多次修正,不斷提高賠償限額,按照《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約1992年議定書》和《1971年國(guó)際油污損害賠償基金公約1992年議定書》的規(guī)定,船東賠償責(zé)任限額最高5970萬(wàn)個(gè)特別提款權(quán)(約合人民幣6億元),油污基金賠償限額最高為1.35億特別提款權(quán)(約合人民幣14億元)。由兩個(gè)公約構(gòu)成的賠償機(jī)制較好地解決了油輪油污損害的賠償問(wèn)題,得到了越來(lái)越多的國(guó)家的支持。據(jù)2000年10月召開的國(guó)際油污基金第五屆大會(huì)和1971年國(guó)際油污基金第二十三屆大會(huì)的報(bào)告,到2001年10月,《1971年國(guó)際油污損害賠償基金公約》的成員國(guó)已降至27個(gè),而《1971年國(guó)際油污損害賠償基金公約1992年議定書》成員國(guó)增加到62個(gè)。會(huì)議決定,1971年基金公約成員國(guó)降至25個(gè)國(guó)家以下時(shí),或在一個(gè)日歷年的攤款油總量降至不足1億噸后一年,該公約宣布無(wú)效。因?yàn)椤?971年國(guó)際油污損害賠償基金公約》成員國(guó)在2002年5月24日降至24個(gè),所以該公約公約將于改日失效。[14](P7)《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任責(zé)任公約》及其1992年議定書僅適用于油輪,為了解決非油輪燃油污染賠償問(wèn)題,IMO又于2001年3月23日通過(guò)了《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》,該公約于2008年11月21日開始生效。

三、國(guó)際防治船源污染海洋法律制度的特點(diǎn)

防治船源污染海洋國(guó)際法律制度從《1954年防止海洋石油污染的國(guó)際公約》到現(xiàn)在50多年的發(fā)展,逐步建立健全,形成了較為完備的船源污染防治法律體系。分析其發(fā)展歷程和內(nèi)容,可以發(fā)現(xiàn)船源污染有以下法律特點(diǎn):

(一)海上油污事故的頻發(fā)成為推動(dòng)國(guó)際船源污染防治法律發(fā)展的主要?jiǎng)右?/p>

每一次重大的漏油事件都會(huì)引起國(guó)際立法的變革,或促使國(guó)內(nèi)法律的通過(guò)。自20世紀(jì)中葉開始,這種情況已經(jīng)成為了一種趨勢(shì)。如“托利·坎榮”號(hào)油船的泄漏,催生了《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》、《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》和《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》;“阿莫柯·卡迪茲”號(hào)船事件,促使《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約1976年議定書》、《1976年基金公約議定書》、《1974年國(guó)際海上人命安全公約》、《經(jīng)1978年議定書修正的1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》、《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約1984年議定書》和《1984年基金公約議定書》得以問(wèn)世;“?？松ね郀柕缕潯碧?hào)船原油泄漏事件,導(dǎo)致美國(guó)《1990年油污法》、《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》、《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》、《1992年基金公約》和《1996年國(guó)際海上運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任及賠償公約》等法律的通過(guò)。[4](P459)

(二)條約調(diào)整的對(duì)象,從早期單一的石油防治發(fā)展到船舶多種污染源的防治

船源污染防治國(guó)際公約不再只局限于單一類別的防止油類污染源,還涉及到船舶污染海洋其他各種污染源,如散裝液體化學(xué)品運(yùn)輸所造成的有毒液體物質(zhì)污染、包裝危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸所造成的有害物質(zhì)污染、船舶生活污水和船舶壓載水所造成的污染、船舶垃圾所造成的污染、船舶對(duì)空氣的污染、燃油污染以及拆船污染等。④船舶多種污染源防治的主要國(guó)際公約有《:1973年國(guó)際防止船舶污染公約及其1978年議定書》《、1996年國(guó)際海上運(yùn)輸有害有毒物質(zhì)的損害責(zé)任和賠償公約》《、2001年燃油污染損害民事責(zé)任國(guó)際公約》《、2001年國(guó)際控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》《、2004年國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》。

(三)條約制定的一些原則已開始超越傳統(tǒng)國(guó)際法的范疇,孕育出新原則的胚胎[15](P10)

如《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》打破了《1954年防止海洋石油污染的國(guó)際公約》以旗船國(guó)為主的傳統(tǒng)國(guó)際法管轄原則,發(fā)展到1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》向綜合的船旗國(guó)、沿海國(guó)和港口國(guó)管轄原則發(fā)展。此外,在國(guó)際油污損害領(lǐng)域,傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任理論得以打破,對(duì)船舶污染責(zé)任主體采取嚴(yán)格責(zé)任的歸責(zé)原則⑤自第二次世界大戰(zhàn)后的20世紀(jì)60年代起,"嚴(yán)格責(zé)任原則"作為一項(xiàng)法律原則已被世界各國(guó)所普遍接受,國(guó)際社會(huì)通過(guò)締結(jié)一系列國(guó)際公約的實(shí)踐,明確規(guī)定了國(guó)家對(duì)在其管轄和控制下的法人及自然人從事高風(fēng)險(xiǎn)海上運(yùn)輸活動(dòng),于發(fā)生污染侵權(quán)行為的損害性后果時(shí),應(yīng)依嚴(yán)格責(zé)任原則承擔(dān)損害賠償責(zé)任,這一系列的國(guó)際公約主要有:①1969年《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》②《1971年防止船舶和飛機(jī)傾倒造成海洋污染的公約》③《1971年海上核材料運(yùn)輸民事責(zé)任公約》④《1972年防止傾倒廢物及其它物質(zhì)污染海洋公約》⑤《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》⑥《1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約》⑦《1996年國(guó)際關(guān)于海上運(yùn)輸有害和有毒物質(zhì)的損害責(zé)任和償公約》。以及船舶責(zé)任主體的賠償責(zé)任限制制度,⑥國(guó) 際社會(huì)先后制定了3個(gè)有關(guān)海事索賠責(zé)任限制的國(guó)際公約《:1924年關(guān)于統(tǒng)一海上船舶所有人責(zé)任限制若干規(guī)則的國(guó)際公約》《;1957年船舶所有人責(zé)任限制公約》《;1976年海事索賠責(zé)任限制公約》。并出現(xiàn)了貨主與船東共同分?jǐn)倱p害賠償?shù)牧⒎C(jī)制。⑦《1969年油輪所有人自愿承擔(dān)油污責(zé)任協(xié)議》和《1971年油輪油污責(zé)任臨時(shí)補(bǔ)充協(xié)定》兩個(gè)關(guān)于船舶油污染損害賠償?shù)拿耖g協(xié)議,確立了船東和貨主共同承擔(dān)船舶油污染損害賠償責(zé)任,完善了民間的船舶油污染損害賠償機(jī)制?！?969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》和《1971年設(shè)立國(guó)際油污染損害賠償基金國(guó)際公約》則完善了船東與石油貨主的國(guó)際油污染損害賠償機(jī)制。

(四)修訂協(xié)定程序的規(guī)定日趨靈活,以適應(yīng)不斷發(fā)展的新形勢(shì)的需要。

近年來(lái),國(guó)際社會(huì)采取議定書和修正案等形式對(duì)已經(jīng)通過(guò)的防止船舶污染的國(guó)際公約、協(xié)定進(jìn)行改進(jìn),使公約內(nèi)容更科學(xué)合理、更具實(shí)施性。并且,公約規(guī)定的加入條件讓各個(gè)國(guó)家更容易接受,便于各國(guó)加入。這些都有利于對(duì)海洋環(huán)境的維護(hù)。如1973年在倫敦通過(guò)的《國(guó)際防止船舶造成污染公約》就分別在 1978年、1984年、1985年、1987年、1991年、1992年、1996年、和1997年以議定書的形式加以修改。

(五)防治船源污染的標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格

比如對(duì)船舶禁排區(qū)的規(guī)定,由《1954年防止海洋石油污染的國(guó)際公約》規(guī)定的50海里之內(nèi)禁排,到1962年議定書規(guī)定船舶禁排區(qū)逐步擴(kuò)大到100海里,直至1969年的議定書則取消了禁排區(qū)的概念,要求船舶不得在任何海域進(jìn)行排放,同時(shí)還要求油輪的排污方式,排油每海里不得超過(guò)60升,排油總量不超過(guò)油輪載重量的115000。

四、國(guó)際防治船源污染海洋國(guó)際法律制度的未來(lái)展望

國(guó)際防治船源污染海洋的立法經(jīng)歷了從一般性號(hào)召和一般原則規(guī)定到具體、系統(tǒng)性的規(guī)定逐步成熟的發(fā)展過(guò)程。但是不能否認(rèn)的是,這些防治船源污染的公約還存在很多缺陷,需要不斷改善。隨著海上運(yùn)輸活動(dòng)的多樣性以及船舶技術(shù)條件的提高,綜合目前國(guó)際船源污染立法狀況,未來(lái)國(guó)際防止船源污染海洋的國(guó)際法律制度將表現(xiàn)出如下趨勢(shì):

(一)未來(lái)的國(guó)際船源污染防治立法將對(duì)船體結(jié)構(gòu)提出更為嚴(yán)格的要求

隨著國(guó)際社會(huì)海洋環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng),為了減少、防止污染事故和污染行為的發(fā)生,降低污染損害程度,未來(lái)的國(guó)際船源防治法將會(huì)從立法上以最先進(jìn)的技術(shù)條件和更為苛刻的標(biāo)準(zhǔn)要求海上航行的每一艘有產(chǎn)生污染危險(xiǎn)可能性的船舶。例如,2003年12月4日,國(guó)際海事組織(IMO)第50次海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議就正式通過(guò)了加速單殼油船淘汰和限制運(yùn)輸重質(zhì)油新規(guī)則,新規(guī)則決定提前在2010年淘汰全部單殼油輪。2002年11月發(fā)生在西班牙西北海岸的“威望”號(hào)油船沉沒(méi)事件,也促使歐洲議會(huì)在2003年通過(guò)了第1726/2003號(hào)法令,做出了禁止單殼油輪運(yùn)輸重油并加速推行清除單殼油輪計(jì)劃。

(二)船源污染損害賠償?shù)姆秶饾u擴(kuò)大,賠償限額不斷提高

隨著海上運(yùn)輸量的成倍增長(zhǎng)以及油船大型化等因素的影響,海上污染事故的損害后果日趨嚴(yán)重,為了使受害人能夠得到充分的補(bǔ)償,擴(kuò)大損害賠償范圍將是今后立法的必然趨勢(shì),這既是船舶污染損害賠償?shù)脑瓌t,又是污染立法的指導(dǎo)思想之一。此外,損害賠償立法將出現(xiàn)加重賠償責(zé)任,提高賠償責(zé)任限額的發(fā)展趨勢(shì)。由于各國(guó)都在擴(kuò)大污染責(zé)任范圍,加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展及物價(jià)上漲、油船大型化等因素,污染損害后果越來(lái)越嚴(yán)重。為了保證受害人的充分受償,賠償限額必然趨向于不斷提高。[11](P168)例如,在2000年10月17日,IMO的法律委員會(huì)提出了一項(xiàng)草案將1992年CLC的責(zé)任限額增加至451萬(wàn)SOR,超過(guò)5000總噸之后每總噸增加420SDR,限額最高達(dá) 8977萬(wàn) SDR。對(duì) 1971FUND公約的1992年議定書的賠償限額也作了大幅增加,達(dá)到原來(lái)的1.5倍。而美國(guó)1990年油污法則實(shí)行實(shí)質(zhì)上的無(wú)限賠償責(zé)任制度。此外,為了更好地保護(hù)受害者的權(quán)益,應(yīng)該實(shí)行船東與貨主公平分擔(dān)污染損害,貨主參與分?jǐn)傆臀蹞p害應(yīng)該是未來(lái)海上油污損害賠償制度之一,其目的是為了減輕船舶所有人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),使油污的受害人能夠得到充分的賠償。

(三)船源污染立法朝統(tǒng)一化方向發(fā)展

海洋是一個(gè)無(wú)法用邊界割斷的整體,國(guó)際化船舶運(yùn)輸在國(guó)際貿(mào)易中發(fā)揮的作用難以替代,船源污染防治立法的國(guó)際統(tǒng)一不僅給海事案件的審理帶來(lái)極大方便,而且使各國(guó)的利益可以在更大的國(guó)際范圍內(nèi)取得較大一致。此外,海洋污染損害事故往往涉及多個(gè)國(guó)家,為了使受害人得到充分合理的補(bǔ)償,需要國(guó)際社會(huì)采取統(tǒng)一的行動(dòng),如果各國(guó)僅顧及各自的利益,對(duì)船舶污染損害采取不同賠償制度,受害方將很難得到合理的賠償。以上因素決定了船舶污染立法的國(guó)際統(tǒng)一化是發(fā)展國(guó)際貿(mào)易和海上運(yùn)輸業(yè)的客觀要求,也是國(guó)際海事立法的發(fā)展趨勢(shì)之一。[11](P233)對(duì)于船舶污染防治立法統(tǒng)一化的基本途徑,應(yīng)多采取國(guó)際公約的形式,此為統(tǒng)一化的主流和發(fā)展方向,各國(guó)受公約的約束,并在其基礎(chǔ)上制定各自的國(guó)內(nèi)立法,以求法律適用國(guó)際上的統(tǒng)一。[16](P123)

(四)本世紀(jì)的船源污染立法將更加重視對(duì)船員素質(zhì)的要求

船員是船舶的操縱者及管理者,要保證船舶航行安全,減少海上污染事故,關(guān)鍵的因素是船員。從近年來(lái)的船舶運(yùn)輸發(fā)展來(lái)看,人為因素在船舶污染事故和活動(dòng)中所占比例愈來(lái)愈大。提高船員素質(zhì)是避免和減少船舶污染事故和污染事件的重要措施之一。隨著航運(yùn)技術(shù)的現(xiàn)代化和船舶的自動(dòng)化和智能化的發(fā)展,對(duì)船員的素質(zhì)提出了更高的要求,也決定了現(xiàn)代船員既懂技術(shù)又懂管理的復(fù)合型人才。航海教育和培訓(xùn)作為提高船員素質(zhì)的重要途徑,應(yīng)深化教學(xué)改革,以適應(yīng)新形勢(shì)、新技術(shù)的要求,培養(yǎng)高素質(zhì)的船員。[17]很多國(guó)際公約對(duì)船員素質(zhì)的要求在法條中有所體現(xiàn),如《1990年國(guó)際油污防備、響應(yīng)和合作公約》要求船員進(jìn)行防止海上油污的培訓(xùn),以提高船員的溢油反應(yīng)能力。[18]IMO也充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)對(duì)船員的管理,提高船員的素質(zhì),以適應(yīng)新技術(shù)發(fā)展的需要,是確保船舶安全、避免船舶侵權(quán)發(fā)生的基礎(chǔ),制定通過(guò)了《1978國(guó)際海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)公約》,并根據(jù)形勢(shì)變化分別于1992年、1994年、1995年進(jìn)行修訂。隨著航?？萍嫉娘w速發(fā)展,21世紀(jì)的船源污染防治的國(guó)際立法無(wú)疑將會(huì)對(duì)船員素質(zhì)提出更高的要求。

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Abstract:Owing to frequent occurrence of the major oil spill accidents,the international community has established a treaty system controlling pollution from ships and made perfect rules.The international law for the prevention of pollution from ships has undergone such a course as from single pollution source control to multi-source pollution prevention.By interpreting the historical development and the related legal rules of the international law for the prevention of pollution from ships,we can find out the inherent characteristics of the international law for the prevention of pollution from ships,and look forward to its future development.

Key words:the international law for the prevention of pollution from ships;historical development;legal rules;characteristic;prospect

責(zé)任編輯:周延云

The Historical Evolution and Prospect of the International Lawfor the Prevention of Pollution from Ships

Bai Yang1,Liu Bianye2
(1.School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,China;2.Weihai Municipal Party School,Weihai 264200,China)

D922.68

A

1672-335X(2010)05-0047-06

2010-07-07

白洋(1981- ),男,山東博山人,中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院博士研究生,專業(yè)方向?yàn)榄h(huán)境資源法學(xué)。