美國進(jìn)步時(shí)代經(jīng)濟(jì)—社會轉(zhuǎn)型與國家治理體制改革＊

滕白瑩

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院,北京100871)

美國進(jìn)步時(shí)代經(jīng)濟(jì)—社會轉(zhuǎn)型與國家治理體制改革＊

滕白瑩

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院,北京100871)

19世紀(jì)末20世紀(jì)初,美國開始進(jìn)入急劇的經(jīng)濟(jì)—社會轉(zhuǎn)型期,工業(yè)化、城市化改變了原有的生產(chǎn)模式和社會結(jié)構(gòu)。公司霸權(quán)、政治腐敗、貧富分化導(dǎo)致了轉(zhuǎn)型期的種種治理危機(jī)。美國進(jìn)步時(shí)代政府治理體制改革是在市場—國家—社會三維結(jié)構(gòu)下展開的,國家是唯一能夠平衡和控制社會與市場之間張力的要素。但是國家能力的獲得并非必然。根據(jù)進(jìn)步時(shí)代改革的經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)轉(zhuǎn)型期國家能力建設(shè)有兩個(gè)途徑,首先要保證官僚機(jī)構(gòu)的廉潔,防止政府受到利益集團(tuán)的俘獲,保證國家的自主性;其次,針對轉(zhuǎn)型國家容易出現(xiàn)制度真空的情況,國家可以在法律的框架里,增加制度供給,提高國家執(zhí)行法律的能力。

美國進(jìn)步時(shí)代;經(jīng)濟(jì)—社會轉(zhuǎn)型;國家能力

進(jìn)步時(shí)代是美國現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)歷的首次經(jīng)濟(jì)—社會大轉(zhuǎn)型,這次轉(zhuǎn)型肇始于工業(yè)化飛速發(fā)展的時(shí)期。19世紀(jì)中后期的南北戰(zhàn)爭和西進(jìn)運(yùn)動促進(jìn)了國家的統(tǒng)一和國內(nèi)市場的融合,為資本主義的展開掃除了內(nèi)部障礙。工業(yè)化取代了傳統(tǒng)上以農(nóng)業(yè)文明為基礎(chǔ)的生產(chǎn)關(guān)系格局和社會秩序調(diào)節(jié)方式,大批的農(nóng)民從農(nóng)村蜂擁到城市,投入到機(jī)器大工業(yè)的生產(chǎn)當(dāng)中,而資本的增值恰恰依賴于工人和機(jī)器的結(jié)合。資本從分散到集中,從自由到壟斷,是進(jìn)步時(shí)代經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。公司壟斷霸權(quán)為了維持和擴(kuò)大其市場統(tǒng)治地位,進(jìn)而將觸角伸向政治和社會領(lǐng)域,政府遭到了壟斷資本家的俘獲,但卻沒有足夠的國家自主性和國家能力來擺脫俘獲,應(yīng)對轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的治理危機(jī)。政治精英也逐漸意識到自由市場經(jīng)濟(jì)、有限政府理念的局限性,在面對市場失靈、政治腐敗和社會失范的壓力下,要想維護(hù)資本主義的統(tǒng)治秩序,實(shí)現(xiàn)對社會和經(jīng)濟(jì)的有效治理,需要在市場、國家、社會的三維結(jié)構(gòu)中突出國家能力建設(shè)在平衡和控制社會與市場之間張力時(shí)無可替代的作用。

一、市場-國家-社會三維結(jié)構(gòu)下的轉(zhuǎn)型期治理危機(jī)

縱觀人類近現(xiàn)代史,世界主要國家大致經(jīng)歷了兩次大的歷史轉(zhuǎn)型和治理危機(jī),其一是工業(yè)化轉(zhuǎn)型,其二是后工業(yè)化轉(zhuǎn)型,兩次轉(zhuǎn)型都對世界主要國家?guī)砹舜笾孪嗤闹卫砦C(jī)。盡管學(xué)界對“轉(zhuǎn)型”的定義還存在很多爭議,但大部分學(xué)者都承認(rèn)這些“轉(zhuǎn)換和變化”是發(fā)生在從傳統(tǒng)社會發(fā)展到現(xiàn)代社會的過程中,源于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的進(jìn)步、或者政治動蕩等因素產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟(jì)、文化變遷。美國進(jìn)步時(shí)代的“轉(zhuǎn)型”是典型的因應(yīng)工業(yè)化和現(xiàn)代化而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)——社會轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)方面,工業(yè)文明取代了農(nóng)業(yè)文明,資本從分散到集中,從自由到壟斷,是進(jìn)步時(shí)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的標(biāo)志;社會方面,城市化改變了社會結(jié)構(gòu),引起了大規(guī)模社會變遷,社會各階層在意識形態(tài)和行為方式上發(fā)生分化,這是進(jìn)步時(shí)代社會轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)方式。處在轉(zhuǎn)型期的國家,通常會因?yàn)樾屡f社會制度、社會規(guī)范處于更替和交換過程中,而且,新的制度、規(guī)范發(fā)生作用的過程往往慢于舊的制度、規(guī)范失去作用的過程。這樣,社會轉(zhuǎn)型極易出現(xiàn)“制度真空”和“制度匱乏”,[1]同時(shí)轉(zhuǎn)型期國家治理能力下降也是一個(gè)不爭的事實(shí),因此極易出現(xiàn)治理危機(jī)。

工業(yè)化和后工業(yè)化轉(zhuǎn)型給國家?guī)淼闹卫砦C(jī)是指作為治理者的國家(政府)在特定時(shí)期無法有效地對社會矛盾和沖突進(jìn)行控制和管理進(jìn)而嚴(yán)重地影響到政府統(tǒng)治能力的一種狀態(tài)。治理危機(jī)可能有兩種基本的類型。其一,國家治理體制存在著不可克服的嚴(yán)重缺陷,并且自身無法進(jìn)行有效的調(diào)整,因此,即使在社會經(jīng)濟(jì)條件不變的情況下也無法延續(xù)。解決這類治理危機(jī)的辦法就是建立一套完善的治理方法和體制以取代之。另一種治理危機(jī)產(chǎn)生于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)轉(zhuǎn)型所帶來的社會沖突,當(dāng)這種沖突達(dá)到一定的程度,就會對現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)和治理能力產(chǎn)生挑戰(zhàn),治理體制要么崩潰,要么調(diào)整,以適應(yīng)變化。前一種治理危機(jī)是系統(tǒng)性治理危機(jī),涉及的問題是治理體制的選擇和替換;后一種是轉(zhuǎn)型的治理危機(jī),涉及的問題是治理體制的適應(yīng)性和轉(zhuǎn)換能力。轉(zhuǎn)型國家的治理危機(jī)主要表現(xiàn)為:1、國家基本制度解體,政權(quán)組織渙散,行政機(jī)能癱瘓,政府合法性下降;2、中央與地方權(quán)力界定失衡,地方政府、基層企業(yè)、家族勢力獲得了與中央政府分庭抗禮的能力;3、公共權(quán)力大幅度流失,私人暴力機(jī)構(gòu)和有組織犯罪大量滋生,尋租和腐敗現(xiàn)象蔓延;4、政府基本功能嚴(yán)重弱化,無法保證法律和政策的有效實(shí)施,無法有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù),以及無力實(shí)施必要的宏觀調(diào)控與社會政策。[2]轉(zhuǎn)型的治理危機(jī)如果不能及時(shí)化解或有效控制,就可能轉(zhuǎn)化成系統(tǒng)性危機(jī)。[3]

在經(jīng)濟(jì)—社會結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型背景下,在面對市場失靈、政治腐敗和社會失范壓力的情況下,美國進(jìn)步時(shí)代的國家建設(shè),尤其是國家能力建設(shè)可以從幾下幾方面認(rèn)識:

(一)轉(zhuǎn)型期自由市場制度的張力和政府管制的反向運(yùn)動

卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)在他的著作《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》(The Great Transf ormation:The Political and Economic Origins of Our Time,1944)里,描述了歐洲文明從前工業(yè)社會到工業(yè)化時(shí)代的大轉(zhuǎn)型,以及伴隨其過程而發(fā)生的觀念、意識形態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)換。波蘭尼思想的邏輯起點(diǎn)是“嵌入”的概念,即經(jīng)濟(jì)并非像經(jīng)濟(jì)理論中說的那樣是自主(autonomous)的,而是從屬于政治、宗教和社會關(guān)系的。一種脫嵌(disembedding)的、完全自發(fā)調(diào)節(jié)的市場經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)烏托邦建構(gòu)。要想創(chuàng)造一個(gè)完全按自發(fā)調(diào)節(jié)的市場經(jīng)濟(jì),必然會造成社會和自然環(huán)境的毀滅。[4]因而,就近百年而言,現(xiàn)代社會由一種雙向運(yùn)動支配著:市場的不斷擴(kuò)張以及它所遭遇的反向運(yùn)動(即把市場的擴(kuò)張控制在某種確定方向上)。伴隨著市場體系的快速擴(kuò)張,同步的反向運(yùn)動也在進(jìn)行中。[4]市場力量的擴(kuò)張或早或晚都會引發(fā)旨在保護(hù)人、自然和生產(chǎn)組織的反向運(yùn)動;保護(hù)性立法與其他干預(yù)手段是這種反向運(yùn)動的特征。[5]

美國進(jìn)步主義運(yùn)動的各項(xiàng)改革,可以說是為卡爾·波蘭尼的思想提供了活生生的佐證。工業(yè)化、城市化、自由市場給我們帶來的最大困惑是,它既帶來了繁榮,又帶來了各種社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境問題,而且也會帶來政治問題。美國19世紀(jì)末危機(jī)產(chǎn)生的根源恰恰來自于當(dāng)時(shí)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系崩潰的威脅。當(dāng)時(shí)自由市場的支持者所宣稱的那種能夠自我調(diào)節(jié)、達(dá)到均衡的市場機(jī)制是虛幻的,從來都沒有存在過。轉(zhuǎn)型期自由市場制度不受限制的張力需要通過以政府管制為特征的反向保護(hù)運(yùn)動加以制約,阻止市場邏輯“脫嵌”的慣性。國家通過制度供給,制定法律和政策,以及再分配的方式,將市場重新“嵌入”到社會倫理關(guān)系中。

(二)轉(zhuǎn)型國家的政府俘獲與國家能力的強(qiáng)化

資本和生產(chǎn)的集中是自由放任經(jīng)濟(jì)帶來的必然結(jié)果,這種情況發(fā)展到一定階段必然引起壟斷。占壟斷地位的大集團(tuán)除了可能聯(lián)合起來通過價(jià)格操縱市場,刺激市場的“脫嵌”行為以外,進(jìn)而會通過非法和私下交易對政府(包括管理機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu))政策形成施加影響,造成“政府俘獲(state capture)”①政府俘獲指的是企業(yè)通過向政府官員提供私人報(bào)酬來影響法律、規(guī)則和規(guī)章制度的選擇的制定。這與行政腐敗,以及通過向政府官員提供私人報(bào)酬改變法律執(zhí)行過程的做法有所區(qū)別。通過俘獲政府機(jī)構(gòu),企業(yè)就能夠?qū)⑺鼈冏约旱钠米兂烧麄€(gè)市場經(jīng)濟(jì)博弈規(guī)則的基礎(chǔ),創(chuàng)造大量可能為特定部門和個(gè)人產(chǎn)生高度壟斷收益的政策和制度扭曲,而這通常是以巨大社會成本為代價(jià)的。政府俘獲概念描述了轉(zhuǎn)型背景下政治與商業(yè)之間的一系列關(guān)系問題。引自:喬爾·S·赫爾曼著,葉謙,賓建成編譯:《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中對抗政府俘獲和行政腐敗的策略》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》(雙月刊),2009年第2期,第89-90頁。的不利局面,引起政府官僚體制內(nèi)部腐敗蔓延,削弱國家對法律和政策的執(zhí)行力。[6]

因此,當(dāng)觸及到政治制度基本面以及企業(yè)與政治精英的相互作用時(shí),制定一種明確的對抗政府俘獲的策略是轉(zhuǎn)型期政治體制改革的重要關(guān)注點(diǎn)。[6]19世紀(jì)后半期是美國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的時(shí)期,同時(shí)也是美國歷史上政治腐敗最為猖獗的時(shí)期。以政黨分肥制為特征的政黨政治為商業(yè)企業(yè)進(jìn)行政府俘獲提供了便利條件,獲勝的黨利用政府權(quán)力制定有利于本黨和背后那些支持它的社會集團(tuán)的政策,如進(jìn)行財(cái)政資助,優(yōu)先與某廠商簽訂合同,出賣政府的某些專賣權(quán),把修筑公路等公共工程讓某些有功的支持者承包等等。美國通過推行職業(yè)文官選拔錄用制度和以功績制為特征的文官管理制度,對實(shí)現(xiàn)基本的管理效率并使管理免受政黨分肥制的影響至關(guān)重要,[7]削弱了黨魁對文官的控制權(quán),從法律和制度等方面改變了政策制定的過程,減少了政府受到俘獲的機(jī)會,使政治體系的合法性得到公民的認(rèn)可,為國家能力的強(qiáng)化創(chuàng)造了有利條件。

(三)轉(zhuǎn)型期社會控制與國家能力的強(qiáng)化

由于社會流動性增加引起了社會分化、社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和社會利益多樣化,進(jìn)而導(dǎo)致社會轉(zhuǎn)型發(fā)生。轉(zhuǎn)型期社會,新舊社會制度、社會規(guī)范處于更替和交換過程中,一般來說,新的制度、規(guī)范發(fā)生作用的過程往往慢于舊的制度、規(guī)范失去作用的過程。這樣,社會轉(zhuǎn)型極易出現(xiàn)“制度真空”和“制度匱乏”,社會容易處于失范狀態(tài),社會成員感到搖擺不定和無所適從,[8]進(jìn)而引發(fā)社會運(yùn)動。所有現(xiàn)代社會運(yùn)動都是隨著現(xiàn)代國家建設(shè)、民族國家形成和資本主義發(fā)展這三個(gè)近代歷史趨勢而發(fā)展起來的。[9]在現(xiàn)代民族國家中,只有國家才有權(quán)力通過社會控制的方式來保護(hù)某些社會群體的利益,或樹立和推廣某些價(jià)值。

“社會控制”最早由美國社會學(xué)家羅斯提出。在《社會控制》一書里,羅斯指出,社會控制是一種由某種社會組織實(shí)施的、有意識的、有目的的社會統(tǒng)治系統(tǒng)。社會控制作為一種優(yōu)于自然秩序的“人工秩序”,是通過輿論、法律、信仰、社會暗示、宗教、個(gè)人理想、社會價(jià)值觀、倫理法則等多種手段來實(shí)施的;由于社會是不斷變遷的,社會控制也必然要隨之變遷。[10]

進(jìn)步時(shí)代的美國,人口結(jié)構(gòu)、移民涌入和社會貧富差距的增大帶來的社會變遷,中產(chǎn)階級因社會地位的改變而產(chǎn)生“焦慮”情緒,這些因素共同引致了19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國社會運(yùn)動的風(fēng)起云涌。政府通過法律法規(guī)、意識形態(tài)、社會團(tuán)體等渠道進(jìn)行社會控制,有效地解決了諸如生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會福利等領(lǐng)域內(nèi)存在的主要問題,消解了許多潛在的社會運(yùn)動對政權(quán)的威脅,維護(hù)了社會公平和社會正義等基本的價(jià)值觀。

通過以上分析可知,國家在制度變遷過程中是一個(gè)關(guān)鍵的主體,國家的行為目標(biāo)對轉(zhuǎn)型的方向和過程有著決定性影響,掌握國家權(quán)力的美國政治精英們面對當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的市場失靈、政府俘獲和社會沖突有權(quán)選擇是放任危機(jī)對政治系統(tǒng)的破壞還是調(diào)整以應(yīng)對危機(jī)的挑戰(zhàn)。作為傳統(tǒng)上奉行有限政府理念、自由市場經(jīng)濟(jì)和社會達(dá)爾文主義的聯(lián)邦制政府,美國的政治精英們面對19世紀(jì)末突如其來的大規(guī)模社會轉(zhuǎn)型,開始變得無所適從。就市場的運(yùn)行規(guī)律來看,市場經(jīng)濟(jì)自身不能進(jìn)行自我調(diào)節(jié),所謂的市場原教旨主義,更多的只是人們的一種信仰,并沒有任何理論和經(jīng)驗(yàn)上的依據(jù)。市場運(yùn)行過程會傾向于過度調(diào)節(jié),從而導(dǎo)致泡沫的破裂,19世紀(jì)末美國盡管迎來了市場的高度繁榮,但也造成了1873年和1893年兩次嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及公司霸權(quán)的確立。以“政黨分贓制”為建制的政權(quán)統(tǒng)治基礎(chǔ),給公司壟斷霸權(quán)俘獲政府大開方便之門。受到俘獲的政府會導(dǎo)致自身治理能力,即國家能力的削弱和官僚體制內(nèi)部腐敗的蔓延。在這種情況下,即使政府想要采取“反向性保護(hù)運(yùn)動”以扼制市場失靈,也沒有足夠的自主性和國家能力來對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管制。另外,與工業(yè)化相伴生的城市化改變了美國的人口結(jié)構(gòu),農(nóng)業(yè)人口大批地涌入城市揭開了社會轉(zhuǎn)型的進(jìn)程,城市公共服務(wù)和公用設(shè)施的負(fù)荷驟然增加,失業(yè)、貧困、勞資糾紛為政府實(shí)施社會控制設(shè)置了重重障礙。由此可見,自由市場經(jīng)濟(jì)是引發(fā)政府俘獲和社會運(yùn)動的根本原因,政府俘獲造成了國家能力和國家自主性的削弱,降低了國家的社會控制和經(jīng)濟(jì)管制能力,市場-國家-社會三維結(jié)構(gòu)的失衡引發(fā)了轉(zhuǎn)型期治理危機(jī)的發(fā)生。

二、為何國家能力是平衡市場-國家-社會結(jié)構(gòu)不可替代的因素

(一)影響國家能力的要素

嚴(yán)重的危機(jī)過后,人們開始重新審視和評價(jià)國家職能的范圍與國家能力的強(qiáng)度之間的關(guān)系。國家能力作為一種國家將自身意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力,②這里采用王紹光和胡鞍鋼教授給“國家能力”作出的定義。用公式表達(dá)則是:

從公式可以看出,國家能力受兩個(gè)變量的影響。一是國家希望達(dá)到的干預(yù)范圍,在這里可以解釋為國家職能行使的范圍,或國家活動的范圍。③福山的解釋,見《國家構(gòu)建:21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》,中國社會科學(xué)出版社。另一個(gè)是國家實(shí)際實(shí)現(xiàn)的干預(yù)程度。前者(干預(yù)范圍)越大,國家能力越弱;后者(程度)越大,國家能力越強(qiáng)。[11]

在這里有必要將區(qū)分國家活動的范圍和國家權(quán)力的強(qiáng)度區(qū)分開來,前者主要指政府所承擔(dān)的各種職能和追求的目標(biāo),后者指國家制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力——現(xiàn)在通常指國家能力或制度能力。[12]

國家能力(state capacity)是指,“實(shí)施官方目標(biāo),尤其在克服強(qiáng)大社會集團(tuán)實(shí)際或潛在的反對、或者面對反抗性社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)實(shí)施官方目標(biāo)”的一種方式。[13]王紹光和胡鞍鋼教授將國家能力界定為“國家將自己的意志(preference)、目標(biāo)(goals)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。”國家能力主要表現(xiàn)在三個(gè)方面,第一,是葛蘭西所強(qiáng)調(diào)的文化或意識形態(tài)霸權(quán)問題(Cultural hegemony),即國家對社會各階級的文化滲透。這種滲透儀教化的形式實(shí)現(xiàn),學(xué)校、教會、大眾媒介是主要載體。這方面的國家能力表現(xiàn)在合法性上。第二,是國家的社會控制能力問題。文化霸權(quán)指的是對屬民的內(nèi)心征服,社會控制指的是對屬民外在行為的約束。軍隊(duì)、警察、法院等國家強(qiáng)制機(jī)構(gòu)是實(shí)行社會控制的主要工具。第三,是國家實(shí)施其社會經(jīng)濟(jì)政策的有效程度問題,即國家以動員、分配、使用各種資源的方式實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)的能力。[11]

有時(shí)一味地追求“小國家”,極力限制和弱化國家職能,使政府從社會經(jīng)濟(jì)中迅速、大幅度撤出。然而,政府的消極退出并不一定能夠重構(gòu)國家,而是將具備一定連貫性、整合度與協(xié)調(diào)性的國家制度徹底拆散,結(jié)果導(dǎo)致了更為嚴(yán)重的公共治理危機(jī)。由于治理危機(jī)的存在,許多轉(zhuǎn)型國家不僅無法獨(dú)立界定和實(shí)施自身的目標(biāo)偏好,更無法推動制度改革和制定有效的公共政策,從而形成了典型的“弱國家”治理模式。

在討論轉(zhuǎn)型期國家治理危機(jī)的時(shí)候,由于各國的國家形態(tài)比較復(fù)雜,在不同階段又表現(xiàn)出不同的目標(biāo)和特征,轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)也不盡相同。例如有的權(quán)威主義政權(quán)或中央集權(quán)制國家,轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,國家在整個(gè)社會生活中占據(jù)了壟斷地位,國家的干預(yù)范圍(分母)本身就非常廣泛,再加上轉(zhuǎn)型期國家能力下降的普遍趨勢,根據(jù)公式可以得知,國家能力水平偏弱。但是,進(jìn)步時(shí)代美國的情況剛好相反,美國是建立在這樣一個(gè)理念之上的,在沒有政府干預(yù)的條件下獲得個(gè)人自由和機(jī)會,個(gè)人的自由是至高無上的,伴隨美國人這種自由主義的是對大政府理念的的恐懼心理。國家的干預(yù)范圍(分母)狹窄,隨著進(jìn)步派要求政府?dāng)U大管制經(jīng)濟(jì)的職能,政府也就順理成章地開始在有限的范圍內(nèi)增加政府管制的職能,但是相對于中央集權(quán)制的國家職能來講,其干預(yù)范圍仍然偏低。美國進(jìn)步時(shí)代由于政府受到俘獲,可以推斷,國家實(shí)際實(shí)現(xiàn)的干預(yù)程度不高,如果要提高國家能力,增強(qiáng)國家對經(jīng)濟(jì)和社會實(shí)際干預(yù)程度成為轉(zhuǎn)型期改革的突破口。進(jìn)步時(shí)代美國政府通過官僚制度改革,使“政黨分肥制”徹底失去了存在的基礎(chǔ)。采用科層制、功績制、專業(yè)化訓(xùn)練和管理的職業(yè)官僚轉(zhuǎn)變了政府俘獲的頹勢,提高了國家對經(jīng)濟(jì)和社會生活干預(yù)的程度,進(jìn)而增強(qiáng)了國家能力。

(二)為何國家能力是市場-國家-社會三維結(jié)構(gòu)的核心

就國家在發(fā)展中的作用問題,弗朗西斯·福山在《國家構(gòu)建》一書中提出了這樣一個(gè)問題,“美國是強(qiáng)國家還是弱國家?”利普塞特(1995年)對此的回答是,美國的國家制度是特意按照削弱或限制國家權(quán)力的思想去設(shè)置的,如旗幟鮮明地保護(hù)個(gè)人權(quán)利的憲政政府、三權(quán)分立、聯(lián)邦主義,等等。但是,福山認(rèn)為,美國在另一意義上又是一個(gè)非常強(qiáng)的國家。馬克斯·韋伯(1946年)把國家定義為“(成功地)合法地獨(dú)占使用武力的權(quán)力的人的共同體”。即國家的本質(zhì)就是執(zhí)法,即擁有委托一名身著制服、手持槍支的人去強(qiáng)迫人民遵守國家的法律這樣一種最高權(quán)力。在這方面,美國這個(gè)國家又特別強(qiáng)大。它在聯(lián)邦、州和地方各個(gè)層次上都擁有眾多的執(zhí)法機(jī)構(gòu),執(zhí)法范圍無所不在。換言之,美國建立的是一套有限政府制度,在歷史上就限制了國家活動的范圍。但在這個(gè)范圍內(nèi),國家制定及實(shí)施法律和政策的能力非常之強(qiáng)。[12]所以,現(xiàn)代國家的構(gòu)建并不意味著政治力量的絕對增長,而是要發(fā)展和完善具有合法性的政治力量和保障合法性的政治設(shè)施。[14]縱觀進(jìn)步時(shí)代美國聯(lián)邦和地方政府推行的政治、經(jīng)濟(jì)和社會改革政策,首先從改革官僚機(jī)構(gòu)自身運(yùn)動機(jī)制展開的,針對的問題就是壟斷財(cái)團(tuán)俘獲政府,鉗制政府執(zhí)法能力的關(guān)鍵問題,只有通過官僚制改革和規(guī)范政治籌款程序,才能真正把政府從壟斷財(cái)團(tuán)的羽翼底下獨(dú)立出來,提高其制定和執(zhí)行法律政策的自主性,增強(qiáng)國家能力,制約自由市場經(jīng)濟(jì)試圖不斷“脫嵌”于社會關(guān)系的慣性,采取保護(hù)性反向運(yùn)動。

在市場-國家-社會的三維結(jié)構(gòu)中,只有國家(政府)才能行使這個(gè)角色。就市場的運(yùn)行規(guī)律來看,市場經(jīng)濟(jì)自身不能進(jìn)行自我調(diào)節(jié)。市場原教旨主義所宣稱的市場可以自動回復(fù)平衡,不需要政府以任何方式進(jìn)行干預(yù),讓每一個(gè)人自由地追求個(gè)人利益,公共利益就會因此而得到最大程度的滿足。如果僅就私人利益的追求而言,市場是最恰當(dāng)不過的形式,但是市場卻沒有被設(shè)計(jì)得可以用于維護(hù)公共利益。保護(hù)市場機(jī)制本身就是對公共利益的一種維護(hù)。市場參與者參與競爭不是為了維護(hù)競爭,而是以戰(zhàn)勝對手、取得勝利為目的的。甚至在個(gè)人利益的滿足方面,市場機(jī)制也存在缺陷和不完備之處。④索羅斯認(rèn)為在滿足個(gè)人利益方面,市場機(jī)制也存在缺陷和不完備之處,這是市場原教旨主義所忽視的。其中一個(gè)原因是,金融市場存在與生俱來的不穩(wěn)定性。完全競爭理論把需求和供給看作是給定不變的,兩條曲線相交時(shí),均衡就實(shí)現(xiàn)了。但是,在現(xiàn)實(shí)世界中,均衡概念所賴以存在的假設(shè)條件很少得到滿足。金融市場甚至不可能得到滿足這些假設(shè)條件。金融市場試圖把未來“貼現(xiàn)”,而未來又反過來依賴于現(xiàn)在它如何被貼現(xiàn)。由于參與者的理解不完備,結(jié)果是存在著內(nèi)在的不穩(wěn)定性。因此,與自均衡調(diào)節(jié)機(jī)制的觀點(diǎn)相反,金融市場的穩(wěn)定必須要由公共政策來保證。《資本論》里有一段傳誦很廣的名言:“一有適當(dāng)?shù)睦麧?資本就會非常膽壯起來。有50%的利潤,就會引起積極的冒險(xiǎn);有100%,就會使人不顧一切法律;有300%,就會使人不怕犯罪,甚至不怕絞首的危險(xiǎn)?！笔袌鰺o時(shí)不刻不在試圖“脫嵌”于社會關(guān)系的束縛,波蘭尼用了這樣一個(gè)比喻:讓市場脫嵌于社會,就好比拉伸了一條巨大的橡皮筋。讓市場得到更大程度自治的努力同時(shí)也增加了張力的程度。隨著進(jìn)一步的拉伸,或者橡皮筋繃斷,此時(shí)意味著社會的解體,或者經(jīng)濟(jì)回彈到更深的嵌入狀態(tài)。所以,“自由市場的引入遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有消除對控制、規(guī)制和干預(yù)的需要,反而大大擴(kuò)張了它們的范圍?！边@是因?yàn)?“通往自由市場之路的打開和保持暢通,有賴于持續(xù)的、由中央組織調(diào)控的干預(yù)足以的巨大增長。”“市場經(jīng)濟(jì)是被計(jì)劃出來的”,所以市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行需要政府進(jìn)行源源不斷的制度供給,提供那些不能由市場自發(fā)建立的制度,同時(shí)對受其影響的公共利益進(jìn)行規(guī)制;[15]進(jìn)而增強(qiáng)國家能力,即貫徹法律和政策的能力將市場重新“嵌入”社會關(guān)系中。

城市化改變了社會結(jié)構(gòu),引起了大規(guī)模社會變遷,進(jìn)步時(shí)代的急劇社會轉(zhuǎn)型打破了原有的社會均衡,社會各階層在利益和意識形態(tài)方面產(chǎn)生分化,此時(shí)舊的規(guī)范已被打破,而新的規(guī)范尚未建立,于是導(dǎo)致了社會失范和社會運(yùn)動的興起。參與運(yùn)動的群體在價(jià)值上的多元化造成了社會運(yùn)動目標(biāo)的分化和異化,反映到現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為,農(nóng)民、工人、知識分子等社會階層雖然以各自特有的方式開展了聲勢浩大的改革運(yùn)動,但運(yùn)動所關(guān)注的問題和取得的成果多局限在其各自有限的領(lǐng)域,如農(nóng)民主要關(guān)心土地、貸款和關(guān)稅等問題;工人運(yùn)動主要關(guān)心工資、工時(shí)和工作安全的問題;宗教界運(yùn)動相比之下雖然具有普世目標(biāo)和價(jià)值,但建立在個(gè)人基礎(chǔ)之上的道德救贖也難以促成社會力量的有效整合。[16]馬克思認(rèn)為,各階級之間為控制生產(chǎn)資料而發(fā)生的沖突是社會發(fā)展和社會變遷過程最基本的東西。因此,對于任何社會的統(tǒng)治階級來說,為了牢牢地掌握維系他們地位的財(cái)產(chǎn),最根本的是要擁有對經(jīng)濟(jì)、社會、政治、法律和意識形態(tài)的一系列控制。[17]因此羅斯提出要通過社會控制這種機(jī)制來維持社會秩序,對個(gè)人和社會團(tuán)體的行為進(jìn)行約束。羅斯提出社會控制可以分為正式控制和非正式控制,控制的來源包括道德習(xí)俗、社會團(tuán)體、社會輿論、政權(quán)、法律等多種渠道。但是本文認(rèn)為,針對轉(zhuǎn)型期社會現(xiàn)實(shí)的特點(diǎn),應(yīng)該突出國家(政府)在各種控制力來源中的優(yōu)先地位,因?yàn)橹挥袊一谥辛⒘?、理性確立的共同目標(biāo)和基本規(guī)則,才較易得到其他治理主體的共同支持和遵守,進(jìn)而將各階層的價(jià)值追求和治理安排與社會共同目標(biāo)有機(jī)地統(tǒng)一起來。政府可以通過宏觀安排促進(jìn)不同治理機(jī)制與規(guī)制間的兼容性,而且國家權(quán)力固有的強(qiáng)制性或權(quán)威性是解決社會沖突的最有力保障。為了保證和提升治理成效,國家要為自己保留對治理機(jī)制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力。[16]當(dāng)然突出國家在社會控制機(jī)制中的地位,并不意味著忽視其他渠道的社會控制方式,如社會團(tuán)體、道德和社會輿論,而是要強(qiáng)調(diào)國家對于社會運(yùn)動的整合能力和國家排他性的占有軍隊(duì)、警察、法院等強(qiáng)制機(jī)構(gòu)用作保證其實(shí)施社會控制的工具。

通過以上論述可知,國家是唯一可以行使對市場反向運(yùn)動和進(jìn)行社會控制的主體,國家能力是作為國家將自身意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力,因此成為平衡市場-國家-社會三維結(jié)構(gòu)不可替代的因素。

三、轉(zhuǎn)型期加強(qiáng)國家能力建設(shè)的途徑

雖然國家能力是平衡市場-國家-社會三者關(guān)系的中心,但是轉(zhuǎn)型期普遍性的國家治理能力下降、國家自主性不足卻是不爭的事實(shí)。福山認(rèn)為,國家能力構(gòu)建“就是強(qiáng)化現(xiàn)有的國家制度的同時(shí)新建一批國家政府制度”,[12]包括創(chuàng)建憲政民主的政治架構(gòu)、建立以理性—法律的科層規(guī)范為核心的國家機(jī)器;重構(gòu)國家與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系,建立制度化的市場經(jīng)濟(jì)體制;改變國家控制社會的方式,建立公民社會的制度保障等。[18]

進(jìn)步時(shí)代的美國增強(qiáng)國家能力的實(shí)踐率先從政治領(lǐng)域展開,于1883年通過了《彭德爾頓文官法》, 20世紀(jì)初還借鑒工商企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn),將功績制引入文官管理系統(tǒng),并相應(yīng)設(shè)置了獨(dú)立的文官管理機(jī)構(gòu)。該項(xiàng)制度的建立使“政黨分贓制”失去了存在的基礎(chǔ)。文官制度的建立使行政官員的選拔有了一個(gè)相對公平、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),政府的政治和行政功能得以區(qū)分。這項(xiàng)改革使被俘獲的政府?dāng)[脫了與壟斷企業(yè)的“糾纏”,增強(qiáng)了國家自主性。從制度變遷的角度來看,文官制度的建立改變了原先立法權(quán)高居首位的歷史,權(quán)力重心開始向領(lǐng)導(dǎo)有力、反應(yīng)迅速的行政部門進(jìn)行傾斜,制定政策的權(quán)力向總統(tǒng)和分工復(fù)雜的官僚機(jī)構(gòu)手中集中。從時(shí)間上來看,美國三大反壟斷法《謝爾曼反托拉斯法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會條例》和《克萊頓法》的頒布和反托拉斯局、公司局的設(shè)立均是在《彭德爾頓文官法》出臺之后頒布的。因此,美國進(jìn)步時(shí)代的改革可以為考察增強(qiáng)國家能力的途徑提供歷史的經(jīng)驗(yàn)。

(一)防止政府俘獲是轉(zhuǎn)型國家提高國家能力的前提

轉(zhuǎn)型期國家能力下降的首要原因是政府受到壟斷利益集團(tuán)的俘獲,政府俘獲是政府機(jī)構(gòu)的整體腐敗,人們通常認(rèn)為腐敗只是國家機(jī)構(gòu)軟弱無力的一個(gè)癥狀,但是通過認(rèn)識政府俘獲原理,可以發(fā)現(xiàn)有強(qiáng)大的勢力在以極大的興趣維持這些軟弱的機(jī)構(gòu)。對于任何試圖改善制度性框架的改革,那些擁有政治影響力的俘獲者企業(yè)必然將全力反對,這提醒了轉(zhuǎn)型國家中致力于改革的政治家們需充分認(rèn)識到政府俘獲對市場、國家自主性的破壞。[19]進(jìn)步時(shí)代美國政府建立的文官管理制度即是為了治理整體的政治腐敗,從制度上將政府機(jī)構(gòu)從壟斷企業(yè)對其的鉗制中獨(dú)立出來,用科層制、專業(yè)化的職業(yè)文官和文官管理委員會增強(qiáng)國家貫徹執(zhí)行法律的能力和自主性,進(jìn)而反思國家的產(chǎn)業(yè)政策,了解現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策到底為哪些群體帶來了利益,并對那些帶有明顯保護(hù)壟斷傾向的經(jīng)濟(jì)規(guī)制進(jìn)行重新審查,制定維護(hù)市場公平交易的反向性保護(hù)政策。福山在定義國家能力時(shí)特別強(qiáng)調(diào)國家的“干凈的、透明的執(zhí)法能力”證明轉(zhuǎn)型國家提高國家能力的前提就是政府自身的廉潔,這樣才能發(fā)揮政府在理論上作為“公共利益的實(shí)現(xiàn)者”和“社會公正的維護(hù)者”的角色。在民主政治的框架內(nèi)和國家“中立”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張,提高國家對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的干預(yù)程度。

(二)增加制度供給是轉(zhuǎn)型國家提高國家能力的保障

國家在轉(zhuǎn)型期的時(shí)候極易出現(xiàn)制度真空的情況,舊的規(guī)范已被打破,而新的規(guī)范尚未建立,此時(shí)國家的制度供給能力就變得非常重要。國家的制度供給是回應(yīng)轉(zhuǎn)型期市場失靈和社會失范對政權(quán)提出的制度需求,為規(guī)范市場行為和社會成員行為而進(jìn)行的制度安排。諾思(North)從“制度—認(rèn)知”的范式對制度變遷的需求問題進(jìn)行了探討。鑒于個(gè)人主體認(rèn)知的局限性以及無法避免的“搭便車”行為,諾思把國家納入到制度供給的范式中,把國家看作是制度供給的“第一行動集團(tuán)”,認(rèn)為國家出于自身的利益追求,會通過為社會提供“服務(wù)-保護(hù)”以及借助手中的行政力量來促進(jìn)部分或根本的制度創(chuàng)新。

制度變遷有兩種方式,分別為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前一種指的是現(xiàn)行制度安排的更替或創(chuàng)新,或者新制度安排的創(chuàng)造,是由個(gè)人或群體響應(yīng)獲利機(jī)會時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。與此相反,強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律來引入和實(shí)行的。這兩種模式明確了分別以國家和社會為主體的制度供給和作用方式。但這只是一種理想的模式,因?yàn)榧幢闶窃诩兇獾恼T致性制度變遷中,自發(fā)的制度安排,特別是正式的制度安排變遷中,往往也需要用國家行動來促進(jìn)制度的變遷過程。[20]

因此,轉(zhuǎn)型期國家通過制度影響權(quán)力和資源的分配,使用強(qiáng)制性制度變遷作為主要的治理工具,用制度供給的形式將市場-國家-社會的三維結(jié)構(gòu)加以整合,設(shè)定其各自運(yùn)行的空間和相互之間的作用方式及爭端解決機(jī)制。同時(shí),國家作為擁有制度選擇、制度實(shí)施和制度裁決能力的強(qiáng)大暴力機(jī)構(gòu),應(yīng)該在三維結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位。當(dāng)然要求國家增加制度供給,暗含著一個(gè)假設(shè)就是,制度本身是在民主政治框架下,經(jīng)過公平的協(xié)商而產(chǎn)生的,制度安排回應(yīng)了因市場失靈和社會失范而引致的制度需求。進(jìn)步時(shí)代的美國聯(lián)邦政府主要通過頒布法律的形式遏制了壟斷企業(yè)“過度資本主義化”(over-capitalization)的發(fā)展趨勢,恢復(fù)了市場自由競爭的原則;針對政府行政管理機(jī)制的缺陷,改革了公務(wù)員的選拔和錄用制度,促進(jìn)了政府系統(tǒng)的廉潔;并針對消費(fèi)安全和生產(chǎn)安全進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制,在經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域采取了反向性保護(hù)運(yùn)動,維護(hù)了社會公平和正義的傳統(tǒng)價(jià)值。

國家通過持續(xù)地調(diào)適現(xiàn)行制度和頒布新制度,解決了轉(zhuǎn)型國家制度和社會規(guī)范供給不足的問題;專業(yè)化、科層制管理的文官系統(tǒng)瓦解了政府俘獲的制度缺陷,增強(qiáng)了國家(政府)的自主性。這兩方面的改進(jìn)是提高國家能力的必要條件,即國家在法律的框架下,借助政權(quán)的合法性,以制度供給為主要手段協(xié)調(diào)市場和社會的運(yùn)行;同時(shí)國家具備必要的自主性⑤本文認(rèn)為必要的自主性以不損害到市場自由競爭機(jī)制和社會公平、正義的基本價(jià)值為限度。以維護(hù)制度的權(quán)威,并保證法律、政策執(zhí)行的效率。

因此,轉(zhuǎn)型期國家能力的構(gòu)建是一個(gè)不斷尋求國家與社會、市場關(guān)系合理化的持續(xù)性歷史進(jìn)程,國家、市場和社會三者共同構(gòu)成了轉(zhuǎn)型期國家構(gòu)建策略的三個(gè)基本維度,國家要有必要的自主性和干預(yù)能力來決定采用什么樣的制度策略構(gòu)建國家基本制度結(jié)構(gòu),定位政府的角色和功能,加強(qiáng)國家執(zhí)行法律、政策的能力,以確保轉(zhuǎn)型期國家對市場和社會的控制能力。

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The Economic-Social Transformation and State Governance Reform in American Progressive Era

Teng Baiying
(School of Government,Peking University,Beijing 100871,China)

Progressive Era is tagged as the first economic-social transformation period in the United States owing to the quick industrialization and urbanization from the 1890s to the 1910s.Not only did the monopoly capitalists try to preserve their shares in the market,but they also coveted to dominate the political and social spheres.The state was captured by the monopoly capitalists,thus causing the government to have no necessary autonomy and state capacity to deal with governance crisis.In order torestore the governability and authority,the government should strengthen its position in the balance among trinity of "Market-State-Society(MSS)",and furthermore control the strain between market and society.Concerning the means to enhance state capacity,the state should first of all,assure a clean bureaucracy to avoid government’s being controlled by interest groups so as to guarantee the state’s autonomy.Secondly,the state should try to enhance its capacity to implement laws and policies by increasing institution supply to counteract the system vacuum within the country in transitional period.

American Progressive Era;economic-social transformation;state capacity

D034

A

1672-335X(2010)05-0122-07

責(zé)任編輯:周延云

2010-06-28

滕白瑩(1981- ),女,山東青島人,北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生,專業(yè)方向?yàn)楸容^政治學(xué)。