環(huán)境稅開征時機及國際借鑒研究

謝思遠

摘要:環(huán)境稅是發(fā)達國家實現(xiàn)環(huán)境保護和資源合理利用的主要調節(jié)手段。當前我國正處于一個特殊的歷史時期,環(huán)境問題突出且與經(jīng)濟發(fā)展問題并存。本文就我國環(huán)境稅開征時機選擇進行了探討,并結合發(fā)達國家環(huán)境稅實施的成功經(jīng)驗,對我國現(xiàn)階段開征環(huán)境稅提出了政策建議。

關鍵詞:環(huán)境稅;時機;國際借鑒

中圖分類號:F812.42文獻標識碼:Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309(x).2010.06.017文章編號:1672-3309(2010)06-0048-03

環(huán)境問題已經(jīng)成為我國乃至世界關注的焦點。改革開放以來,伴隨舉世矚目的成就,我國的環(huán)境問題愈發(fā)突出,大有上升為制約國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾的態(tài)勢。為此,2007年3月5日十屆全國人大五次會議上,溫家寶總理在政府工作報告中提出:“要注重發(fā)揮市場機制的作用,充分運用價格、財稅等手段來促進節(jié)能環(huán)保工作。”同年6月,國家發(fā)改委會同有關部門制定了《節(jié)能減排綜合性工作方案》,明確提出“研究開征環(huán)境稅”。2009年5月25日,國務院批轉發(fā)改委《關于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作意見的通知》第九條提出:“加快理順環(huán)境稅費制度,研究開征環(huán)境稅。”目前,全國人大常委會預工委和財政部正在研究環(huán)境稅立法工作,這一新進展意味著我國開征環(huán)境稅的步伐再次加快。

一、我國開征環(huán)境稅面臨的問題

理論上,環(huán)境稅是糾正市場失靈的一種工具,用以消除負外部效應,從而減少社會經(jīng)濟效率的損失。因此環(huán)境稅有其存在的理論基礎。在實際中,當前我國的環(huán)境問題比較嚴重,而涉及該方面的政策制度卻相應缺失,與其他國家相比存在著較大的差距。具體表現(xiàn)為:第一,我國財稅政策沒有體現(xiàn)環(huán)境保護的要求;第二,我國環(huán)境稅征收范圍較窄,現(xiàn)行稅制中缺少以保護環(huán)境為目的,針對污染環(huán)境的行為或產(chǎn)品課稅的專門稅種;第三,現(xiàn)有涉及環(huán)境類稅種的稅負較輕;第四,沒有形成行之有效的稅負轉移、稅收返還、差別稅率等機制?？傊?無論在理論上還是實踐上,環(huán)境稅在我國都有其存在的必要性,并且國家相關機構也已將其列入研究范圍。然而,環(huán)境稅的開征看似大勢所趨,但其引發(fā)的爭議同樣愈演愈烈,這些爭議主要集中在以下方面:

(一)當前開征環(huán)境稅不利于宏觀調控的順利進行

在宏觀層面,開征新稅種與目前刺激經(jīng)濟復蘇的積極財政政策相悖。從經(jīng)濟學理論來說,稅收作為一種宏觀調控手段,在經(jīng)濟過熱時增稅,在經(jīng)濟蕭條時減稅。目前,受金融危機影響,我國依然實行積極財政政策,“拉動內(nèi)需”是政策執(zhí)行的根本方向。但環(huán)境稅會使相關消費品尤其是一些基礎原料的價格上漲,這些產(chǎn)品價格的上漲對汽車、高檔電器等居民未來消費升級換代的大宗消費品的消費具有明顯的抑制作用,降低消費者的實際購買力,抑制消費需求的增長。同時,環(huán)境稅的開征將影響我國出口的穩(wěn)定增長,將絕大多數(shù)出口產(chǎn)品納入課征范圍,會使產(chǎn)品價格大幅度上漲,這無疑會削弱出口企業(yè)競爭力,弱化外貿(mào)對國民經(jīng)濟的貢獻率。

在微觀層面,環(huán)境稅會增加企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本,不利于當前經(jīng)濟形勢下的企業(yè)發(fā)展。首先,盡管環(huán)境稅通過改變價格來改變企業(yè)生產(chǎn)的長期成本,使企業(yè)選擇低污染的方式生產(chǎn),有利于企業(yè)本身乃至行業(yè)的長期發(fā)展。但目前經(jīng)濟危機并未完全過去,開征環(huán)境稅會使一些設備落后企業(yè)的生產(chǎn)成本增加,導致這些企業(yè)市場競爭力下降,甚至可能出現(xiàn)企業(yè)倒閉和行業(yè)衰退。這類企業(yè)通常是一些傳統(tǒng)行業(yè),往往帶有資源能源消耗強度大、污染負荷高的特征,其中還有相當一部分是中小企業(yè),本身利潤率較低,在經(jīng)濟危機下就更顯脆弱。其次,開征環(huán)境稅還會調整生產(chǎn)成本。因為理性的生產(chǎn)者都會追求利潤最大化,選擇適合自己的生產(chǎn)設備。而環(huán)境稅一旦開征,一些污染大或耗能高的設備(如污染物排放量大的舊汽車、低效率鍋爐等)會變得不經(jīng)濟,企業(yè)就不得不調整既定的生產(chǎn)模式,進行額外的固定資產(chǎn)投資,這些都需要時間和資金。在當前的經(jīng)濟形勢下,這對企業(yè)是一種不小的負擔,對于產(chǎn)業(yè)結構不合理、污染型企業(yè)較多的中西部欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)而言,這種負擔尤為嚴重。此外,環(huán)境稅可能無法得到群眾的廣泛支持。例如,環(huán)境稅對于經(jīng)濟危機下的許多中小企業(yè)無疑是雪上加霜,而中小企業(yè)是吸收就業(yè)的主力,環(huán)境稅會進一步激化當前的就業(yè)矛盾。大多數(shù)低收入群體日常購買的商品通常環(huán)保性較差,若增加這部分商品的生產(chǎn)成本,則會增加低收入群體的生活負擔。

(二)環(huán)境稅設置不當可能會造成更大的社會效率損失

開征環(huán)境稅,一方面是籌集資金用于環(huán)境治理,另一方面是通過稅收手段調節(jié)納稅人行為,消除負外部效應,樹立起環(huán)保意識。但是,利用環(huán)境稅來消除負外部效應,理論上是理想的,然而在實踐上是否可行是不確定的。因為稅法顯然不可能面面俱到,為每個納稅人設置不同的征收方案來消除所有的外部性,只可以粗略地將納稅人劃分為不同的群體來設置征收細則。那么,這樣必然會過度糾正一些經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為,卻伴隨著另一些經(jīng)濟主體的負外部效應同時存在。此二種情況均會導致社會效率損失,無法達到帕累托最優(yōu)。同時,盡管開征環(huán)境稅是用來消除負外部效應,但納稅人與征稅機構的信息不對稱又會產(chǎn)生新的效率損失。例如,向產(chǎn)生污染的生產(chǎn)者征稅,稅務機關必須了解生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)運行過程,核實耗費環(huán)境資源的具體數(shù)量,以此作為計稅依據(jù)。而稅務機構通常難以具備生產(chǎn)方面的專業(yè)知識,從而使生產(chǎn)者具有信息優(yōu)勢。要消除信息不對稱,就需要較高的實施成本,從而使征稅效率降低。另外,稅收實質是通過價格間接調控經(jīng)濟主體的行為,因此影響均衡價格的一切因素同樣會影響到稅收的調控效果。若某產(chǎn)品供給彈性較大而需求彈性較小,那么對其可能產(chǎn)生污染的生產(chǎn)過程征稅就很難促使生產(chǎn)者改變其行為,同時大部分稅負會被轉嫁到需求方。因此,通過實行環(huán)境稅來實現(xiàn)環(huán)境目標存在一定的不確定性?？傊?盡管開征環(huán)境稅的目的是消除負外部效應,減少社會效率損失,但其本身同樣不可避免地帶來新的效率損失。若環(huán)境稅設置不當,很可能是得不償失。

二、我國環(huán)境稅開征的時機選擇

目前是開征環(huán)境稅的一個較好時機。我國經(jīng)濟表面上是受金融危機的影響,但金融危機只是一個外因,造成我國目前經(jīng)濟形勢的內(nèi)因是長期以來形成的結構失衡問題。此次經(jīng)濟危機令我國長期以來不合理的經(jīng)濟結構問題暴露無遺,一些傳統(tǒng)的低技術含量、粗放式發(fā)展的企業(yè)在危機中十分脆弱。因此,盡管經(jīng)濟危機使國民經(jīng)濟蒙受了巨大的損失,但也指明了調整經(jīng)濟結構、促使產(chǎn)業(yè)結構升級是未來經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。要對國民經(jīng)濟進行結構性調整,就應該使用結構性的調控政策。就稅收政策而言,就是進行結構性減稅,即有增有減,對高新技術、節(jié)能環(huán)保等領域應當減輕稅負以支持其發(fā)展,而對于落后的夕陽產(chǎn)業(yè)適當增加稅負,加速淘汰,從而促使資源的合理流動,提高配置效率。因此,開征環(huán)境稅與結構性減稅的政策并行不悖。另外,有人擔心開征環(huán)境稅帶來的負面作用會抵消其積極作用。筆者認為,在環(huán)境稅開征之初會帶來負面影響,這的確是一個難以避免的問題。但這只是一個短期效應,若站在長期的科學發(fā)展角度上,開征環(huán)境稅顯然是利大于弊。目前環(huán)境問題造成的經(jīng)濟損失已經(jīng)達到一個驚人的地步,這不利于國民經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。開征環(huán)境稅,不僅可為環(huán)境治理籌集資金,更可從根本上引導經(jīng)濟行為,控制環(huán)境的進一步惡化。

總之,是否立即開征環(huán)境稅,這是眼前利益與長遠利益的博弈?，F(xiàn)在開征環(huán)境稅,潛在的效率損失是客觀存在的;但是,如果為了保證眼前利益,遲遲不作決斷,則在長期中潛在損失更加難以估量。因此,應將現(xiàn)在開征環(huán)境稅造成的效率損失看作是一種成本,既是為糾正以往不合理發(fā)展模式的一種支出,更是為將來獲得更大收益的一種投資。當然,這種成本越小越好,這取決于環(huán)境稅的具體設置情況。

三、環(huán)境稅的國際借鑒及其啟示

任何改革實質上就是利益的重新分配,來自既得利益集團的阻力不可避免。減少這種阻力,既有利于順利開征環(huán)境稅,也有利于減少環(huán)境稅開征后可能帶來的社會效率損失?？v觀許多改革成功的國家,基本上都采取了以下原則:

(一)漸進式改革原則

環(huán)境稅直接沖擊了一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)(如能源密集型工業(yè))的利益,這些行業(yè)由于競爭通常只能獲得社會的平均利潤率,環(huán)境稅必然會遭到他們強烈的反對。因此,很多國家實施了預告和漸進時序策略,給企業(yè)以調整時間。同時,適時出臺鼓勵使用節(jié)能環(huán)保生產(chǎn)設備相關政策,使企業(yè)“趨利避害”,自覺進行設備革新。此舉可有效降低調整成本對企業(yè)的影響,保存企業(yè)的競爭力。例如,丹麥1988年就預告了5年后對與能源相關的產(chǎn)品征收環(huán)境稅,以便為企業(yè)必要的生產(chǎn)調整留出時間。在保障企業(yè)競爭力方面,美國采取了邊界稅調節(jié)手段(BTAs),即對進口商品征收同等環(huán)境稅并對出口商品免除相應的環(huán)境稅,以避免因單方面征收環(huán)境稅削弱國內(nèi)企業(yè)的國際競爭力。漸進式改革是我國改革開放30年的寶貴經(jīng)驗,同樣適用于環(huán)境稅改革。當前我國市場經(jīng)濟機制尚未健全,產(chǎn)業(yè)結構還未升級,污染物排放和能源消費存在行業(yè)性高度集中的現(xiàn)象;另受經(jīng)濟危機影響,環(huán)境稅一定程度上肩負著加快產(chǎn)業(yè)結構調整、促進產(chǎn)業(yè)升級的使命。因此,設定一個過渡期或者適應期并同時出臺鼓勵、引導性質的政策十分必要。

(二)稅收中性原則

稅收中性原則是指將環(huán)境稅的收入用于減少其他引起市場扭曲的稅收,而整個經(jīng)濟體的總稅收收入保持不變?？紤]稅收中性的原因是為了減少對某些特定地區(qū)和行業(yè)或脆弱人群的集中影響,幫助受影響行業(yè)和人群提高自我調整的能力,從而保障環(huán)境稅的順利開征。例如,歐盟為了克服碳稅分配的累退性,多采用分配中性的方式,其將碳稅收入抵付雇主為低收入來源的雇員交付的社會保障金,既增加了就業(yè)又減少了碳排放?？紤]到當前我國經(jīng)濟處于復蘇時期,就業(yè)壓力較大,收入分配引發(fā)的矛盾較為突出,而環(huán)境稅對生活必需品會不可避免地產(chǎn)生影響,因此務必堅持稅收中性原則,通過稅負轉移、稅收返還的方式,緩解環(huán)境稅開征初期可能產(chǎn)生的負面影響。

(三)區(qū)別對待原則

一方面,要對不同地區(qū)實行區(qū)別對待;另一方面,要對不同課稅對象區(qū)別對待。OECD成員國雖普遍開征環(huán)境稅,但各國的稅制設計不盡相同,甚至有很大差別。例如,能源稅在歐盟各國稅收中所占比例超過75%,但在各國內(nèi)部的稅負并不一致;而且在同一地區(qū),不同的課稅對象適用稅率也可能存在較大差異。例如,希臘汽油稅率為36%,柴油稅率為8%;愛爾蘭汽油和柴油的增值稅為21%和12.5%?？梢?環(huán)境稅稅制設計存在很大的地域性,不同國家會根據(jù)自身對收支平衡、國際政治壓力、基礎設施供給制度以及工業(yè)部門投入負擔等多方面考慮來設計出適合自己國家的環(huán)境稅。我國國土廣袤,不同行政區(qū)域的環(huán)境容量和最優(yōu)環(huán)境質量水平差異明顯,且各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一,環(huán)境稅設計務必體現(xiàn)因地制宜、區(qū)別對待的原則,各地方應有一定權限靈活應對各自地區(qū)的實際情況。同時,要防止地方權力過大、管理混亂的局面發(fā)生。因此,環(huán)境稅應在中央集中統(tǒng)籌管理的前提下,充分考慮稅種的征管權限,正確處理中央與地方在事權和財權之間的關系,保證環(huán)境稅征管分工明確、權責清晰。同時,應在充分調研的基礎上,協(xié)調好區(qū)域間稅率,限制污染產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的地區(qū)間轉移。此外,稅制設計時還應考慮到不同課稅對象以及產(chǎn)成品的需求彈性,對需求彈性較高的課稅對象適當增稅,對需求彈性較低的課稅對象適當減稅,并鼓勵低需求彈性課稅對象的相關替代產(chǎn)品或技術的研發(fā),提高環(huán)境稅的效用。

(四)其他方面

在稅收征管方面,稅務機關應該引入相關人才,尤其是熟悉生產(chǎn)專業(yè)知識的人才,以減少由信息不對稱造成的征管成本。在環(huán)境稅稅收收入使用方面,無論稅款是用于環(huán)境投資還是通過某種形式返還,都應當透明、公開,以提高公眾對政府的信任度和對環(huán)境稅的理解與接受程度,從而保障環(huán)境稅改革的順利推進。在立法方面,應該明晰中央與地方之間的職能分工,并結合我國的實際情況,對比國際環(huán)境稅績效評價機制,盡快將各稅種逐步立法實施或納入稅法。

(責任編輯:云馨)

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