我國(guó)環(huán)境稅法律制度構(gòu)建的困境和出路

【摘 要】環(huán)境稅是國(guó)家以經(jīng)濟(jì)刺激為基礎(chǔ)的環(huán)境管制的手段之一。一方面可以增加政府的財(cái)政收入，為社會(huì)公共事業(yè)提供資金儲(chǔ)備；另一方面又可以鼓勵(lì)企業(yè)革新生產(chǎn)技術(shù)，減少環(huán)境的污染和破壞，甚至還能夠引導(dǎo)人們?nèi)粘ＯM(fèi)行為和生活方式，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)環(huán)境稅法律制度的建設(shè)起步晚而且發(fā)展緩慢，到目前為止仍然很不完善，存在的重重困難讓它的發(fā)展舉步維艱，由此帶來(lái)的環(huán)境功能并不突出，原本的作用也未得以充分發(fā)揮。本文旨在對(duì)我國(guó)目前的環(huán)境稅法律制度存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，加之國(guó)外踐行此制度的有益經(jīng)驗(yàn)，以期能夠?qū)ξ覈?guó)環(huán)境稅法律制度的改革和完善有所啟發(fā)。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境稅；法律制度；困境；改革

我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，環(huán)境問(wèn)題也日漸突出，各個(gè)領(lǐng)域的污染物排放居高不下，生態(tài)脆弱。除了依靠傳統(tǒng)的行政手段進(jìn)行管制之外，環(huán)境稅的征收也成為了為環(huán)?；I集資金的方法之一，并且西方發(fā)達(dá)國(guó)家在踐行環(huán)境稅法律制度時(shí)取得了良好的效果?？梢?jiàn)，開(kāi)征環(huán)境稅勢(shì)在必行。2005年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，初步提出了“環(huán)境稅”的概念和雛形。2008年3月，“獨(dú)立型環(huán)境稅征收方案”被提出，引發(fā)了相關(guān)部門(mén)對(duì)我國(guó)開(kāi)征環(huán)境稅的必要性和可行性的大討論。2009年新年伊始，“燃油稅”改革方案的實(shí)施更是引起了公眾的廣泛關(guān)注。2011年3月，“十二五”規(guī)劃中進(jìn)一步明確了我國(guó)在此期間要努力構(gòu)建環(huán)境稅法律制度的目標(biāo)，并且提出了要進(jìn)一步推進(jìn)改革資源稅，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。2014年5月，《中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》指出，我國(guó)將采取經(jīng)濟(jì)手段治理霧霾，并且適時(shí)開(kāi)征環(huán)境稅。種種行動(dòng)表明了建立和完善我國(guó)的環(huán)境稅法律制度已經(jīng)成為了我國(guó)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。本文通過(guò)分析我國(guó)環(huán)境稅法律制度正在面臨的困境和問(wèn)題、外國(guó)環(huán)境稅法律制度之經(jīng)驗(yàn)，對(duì)構(gòu)建和完善我國(guó)環(huán)境稅法律制度做一提示和探析。

一、我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境稅法律制度及其困境

1994年，我國(guó)稅制改革以來(lái)，目前開(kāi)證的與環(huán)境有關(guān)的稅種主要有資源稅、消費(fèi)稅、耕地占用稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車(chē)船使用稅等等。如資源稅，它是為了保護(hù)和促進(jìn)自然資源的合理開(kāi)發(fā)和使用，調(diào)節(jié)自然資源極差收入，而對(duì)規(guī)定的自然資源征收的一種稅，目前它的征收范圍僅限于礦產(chǎn)資源和鹽。消費(fèi)稅，目的在于調(diào)節(jié)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)人們的消費(fèi)方向，轉(zhuǎn)變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)的粗放型消費(fèi)方式，與環(huán)境密切相關(guān)的稅目主要有汽油、柴油、機(jī)動(dòng)車(chē)、木質(zhì)一次性筷子等等。除此之外，我國(guó)利用稅收手段進(jìn)行環(huán)境的管理和維護(hù)還體現(xiàn)在如下方面：比如某企業(yè)利用廢棄、廢水、廢渣等進(jìn)行二次生產(chǎn)或回收改造，就可以享受一定比例的減稅或者免稅數(shù)額。這樣的稅收優(yōu)惠政策同樣能夠激勵(lì)企業(yè)在生產(chǎn)活動(dòng)中注重環(huán)境保護(hù)，進(jìn)行清潔生產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)的環(huán)境目標(biāo)，使可持續(xù)發(fā)展穩(wěn)步進(jìn)行。

由此可見(jiàn)，環(huán)境稅的實(shí)施確實(shí)為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)做出了一臂之力，然而，不可否認(rèn)的是，我國(guó)環(huán)境稅法律制度由于起步晚、發(fā)展不充分，所以從整體來(lái)說(shuō)還很不完善，面臨重重困境。

1.資源稅在征稅條件、范圍等方面存在問(wèn)題

目前，我國(guó)資源稅的納稅人繳納稅款僅取決于礦產(chǎn)資源自身的開(kāi)采條件，對(duì)于資源開(kāi)采過(guò)后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響卻并不考慮，這樣從根本上來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并不能正確引導(dǎo)資源的可持續(xù)利用，可謂是“治標(biāo)不治本”，有本末倒置之嫌。同時(shí)，資源稅的征稅范圍僅限于礦產(chǎn)資源（原油，天然氣，煤炭、其它非金屬礦產(chǎn)資源、黑色和有色金屬礦）和鹽，范圍僅及于部分不可再生資源，而對(duì)于可再生資源的水資源、森林資源、動(dòng)植物資源等等卻都被排斥在了稅收調(diào)節(jié)的杠桿之外，致使這些重要的生物資源得不到合適的利用和管理。再者就是現(xiàn)征的稅額過(guò)低，并且征收標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰，不同地區(qū)之間也沒(méi)有體現(xiàn)出地區(qū)差異，納稅人便有了鉆空子的便利。

2.消費(fèi)稅的稅目不夠齊全并且環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)不夠突出

其實(shí)，我國(guó)消費(fèi)稅的稅目還是蠻多的，但是與環(huán)境相關(guān)的或者有環(huán)境影響的稅目主要集中在煙花鞭炮、成品油、機(jī)動(dòng)車(chē)、木質(zhì)一次性筷子等，而像電池、一次性飯盒、包裝袋、保鮮膜等這些日常生活中普遍使用的生產(chǎn)生活用品卻尚未被納入消費(fèi)稅的范疇。導(dǎo)致這些產(chǎn)品無(wú)節(jié)制的使用，對(duì)環(huán)境造成了無(wú)法挽回的傷害。另外，消費(fèi)稅征收的目的過(guò)多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，缺乏對(duì)環(huán)境目標(biāo)的直接引導(dǎo)。

3.各個(gè)領(lǐng)域的排污稅缺失

2003年7月，我國(guó)頒布實(shí)施的《排污稅征收使用管理?xiàng)l例》中一直是以“排污費(fèi)”為名義進(jìn)行征收的，因此，直至現(xiàn)在也沒(méi)有“排污稅”或者“污染稅”的說(shuō)法。雖然排污收費(fèi)并未被看作是排污稅的征收，但從根本上來(lái)說(shuō)，“污染者付費(fèi)”這項(xiàng)原則的確是排污稅的原始淵源之一。不可否認(rèn)，排污收費(fèi)制度作為企業(yè)排污的最后環(huán)節(jié)，對(duì)污染物的排放和管理起到了舉足輕重的作用，但是，這項(xiàng)制度仍存在不小問(wèn)題。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，現(xiàn)行排污收費(fèi)制度主要是針對(duì)企業(yè)超標(biāo)排放污染物征收的，而已達(dá)排污標(biāo)準(zhǔn)或者低于排污標(biāo)準(zhǔn)的，則無(wú)需征收排污費(fèi)。而事實(shí)卻是，即使達(dá)到或者低于排污標(biāo)準(zhǔn)而排放的污染物，也仍會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響，那么由此帶來(lái)的環(huán)境影響又由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)呢？再如，現(xiàn)有的排污費(fèi)征收的范圍大大小小計(jì)算之后也有百余類，但仍然有所缺漏，危險(xiǎn)廢物、生活垃圾等這樣的污染物并沒(méi)有相關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4.真正意義上的環(huán)境稅體系并未建立

我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境稅法律制度中規(guī)定的與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種主要集中在資源稅、消費(fèi)稅、耕地使用稅等這些領(lǐng)域，一方面它涉及的領(lǐng)域還并不完整，比如污染稅的缺失；另一方面現(xiàn)有的規(guī)定很分散，不成體系。這就大大影響了環(huán)境稅在環(huán)境保護(hù)中應(yīng)有作用的發(fā)揮，也不利于其設(shè)立初衷的實(shí)現(xiàn)。還有一個(gè)問(wèn)題就在于環(huán)境稅收方面的優(yōu)惠政策比較單一，主要應(yīng)用于有工業(yè)污染物的處理、廢物的改造和二次利用等等。而國(guó)際上慣行的再投資退稅、延期納稅等，在我國(guó)目前的優(yōu)惠政策中尚未有所體現(xiàn)。

二、國(guó)外典型環(huán)境稅法律制度的經(jīng)驗(yàn)選擇

面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境污染狀況，在治理環(huán)境的道路上，稅收制度不僅為我國(guó)所采用，當(dāng)今世界上大多數(shù)國(guó)家也都建立起了適合自己本國(guó)的環(huán)境稅法律制度。在“污染者付費(fèi)”這一大原則的指導(dǎo)下，對(duì)生產(chǎn)、生活中的各種對(duì)環(huán)境造成或可能造成影響的行為進(jìn)行收稅，以此來(lái)達(dá)到治理環(huán)境的污染和破壞，為環(huán)保事業(yè)籌集資金的目標(biāo)等。經(jīng)過(guò)不懈的努力和長(zhǎng)久的發(fā)展，當(dāng)前國(guó)外典型的環(huán)境稅法制度主要涉及以下方面。

1.污染稅

雖然我國(guó)在這方面還有所欠缺，但是在其他國(guó)家，污染稅可謂是環(huán)境稅制度中最為成熟的存在。它涵蓋范圍之廣、內(nèi)容之豐富，成為了大多數(shù)國(guó)家使用最為普遍和廣泛的環(huán)境稅種。在美國(guó)，有固體廢物污染稅，專門(mén)針對(duì)的是城市固體廢物的處理，這一舉措直接減少了家庭固廢的拋扔數(shù)量。除此之外，廢氣污染稅、廢水污染稅等等一系列與污染有關(guān)的稅種。

2.資源稅

國(guó)外使用“資源稅”的概念與我國(guó)大致相同，不同之處在于它的征收范圍則更加廣泛。目前使用最多的有開(kāi)采稅、水資源稅、林業(yè)稅等等。比如俄羅斯開(kāi)征的林業(yè)稅，荷蘭開(kāi)征的鈾稅、地下水稅，瑞典針對(duì)樹(shù)木砍伐開(kāi)征的樹(shù)木砍伐稅、地質(zhì)稅等等。

3.生態(tài)稅

在我國(guó)，“生態(tài)稅”的概念實(shí)則等同于“環(huán)境稅”，只是說(shuō)法不同而已。但是在國(guó)外，生態(tài)稅則專指為了保護(hù)生態(tài)安全、維持生態(tài)平衡，對(duì)破壞生態(tài)系統(tǒng)、威脅生態(tài)安全的行為而征收的一種環(huán)境稅。主要包括有二氧化碳稅、二氧化硫稅、臭氧損害物質(zhì)稅等等。

4.與環(huán)境稅相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策

這主要是指基于環(huán)境保護(hù)而制定的與環(huán)境稅收有關(guān)的優(yōu)惠政策，在消費(fèi)稅、所得稅中等體現(xiàn)的更為明顯。除了污染領(lǐng)域外，國(guó)外的優(yōu)惠政策還有延期納稅、再投資退稅等等，總的來(lái)說(shuō)類型還是很豐富的。

國(guó)外環(huán)境稅法律制度發(fā)展速度之快、效果之良好，足以見(jiàn)得它是環(huán)境保護(hù)過(guò)程中舉足輕重的一環(huán)。其中也不乏可為我國(guó)所借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)，比如明確各個(gè)稅種之間的界限；擴(kuò)大資源稅的征稅范圍；完善現(xiàn)骨干優(yōu)惠政策等。

三、我國(guó)環(huán)境稅法律制度重構(gòu)的出路選擇

分析了這么多我國(guó)環(huán)境稅法律制度的現(xiàn)今困境和國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，歸根結(jié)底還是為重構(gòu)我國(guó)環(huán)境稅法律制度做努力。我們現(xiàn)在有以下出路和對(duì)策可供參考：

1.改革資源稅，建立完善的資源稅法律體系

對(duì)于資源稅的改革，首先就是要擴(kuò)大資源稅的征稅范圍?，F(xiàn)今世界上大多數(shù)國(guó)家的資源稅征稅范圍都不僅局限于礦產(chǎn)資源和鹽，而是還包括了除此之外的水、森林、漁業(yè)、海洋、濕地等等自然資源，這樣有利于對(duì)資源進(jìn)行系統(tǒng)的開(kāi)采使用、管理分配。逐步在公眾中形成起“資源有價(jià)”的理念，這樣也避免了資源的浪費(fèi)和一定程度上因過(guò)度開(kāi)采使用而導(dǎo)致的環(huán)境破壞。其次，在征收資源稅的時(shí)候要更加突出“環(huán)境保護(hù)”的目標(biāo)。我國(guó)目前的資源稅征收過(guò)多強(qiáng)調(diào)的是調(diào)節(jié)極差收入，不可否認(rèn)，這確實(shí)是資源稅開(kāi)征的初衷，但絕不是唯一初衷。目前的有關(guān)資源稅的規(guī)定只是要求納稅人對(duì)資源的開(kāi)采條件進(jìn)行稅額繳納，而沒(méi)有考慮開(kāi)采之后對(duì)環(huán)境造成或可能造成的影響，實(shí)則不利于環(huán)境保護(hù)。最后，在征收稅額的多少設(shè)定當(dāng)面，對(duì)于不可再生資源或者珍貴稀有的資源，一定要設(shè)定比普通資源要高的稅率，要求納稅人繳納更多的稅款。做到有輕有重，輕重分明。

2.改革消費(fèi)稅，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)

針對(duì)消費(fèi)稅的征稅目標(biāo)的問(wèn)題，在這里也需要進(jìn)行調(diào)整，即轉(zhuǎn)變單純的“調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)”為“倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，文明消費(fèi)”，最好能將二者有機(jī)聯(lián)系，結(jié)合在一起。這樣，通過(guò)稅收的杠桿來(lái)轉(zhuǎn)變企業(yè)的生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)。在征稅范圍方面，要將難降解的一次性物品或者易對(duì)環(huán)境極大污染的生活垃圾納入消費(fèi)稅的征稅范圍之內(nèi)，比如一次性筷子，塑料袋等等。目前，我國(guó)改革力度較大的當(dāng)屬燃油稅的改革，也確實(shí)取得了良好的成效，其實(shí)，應(yīng)該更注重“看得見(jiàn)的手”和“看不見(jiàn)的手”二者的配合。

3.改革排污收費(fèi)制度，為排污稅的征收做好鋪墊

要想立即在全國(guó)范圍內(nèi)推行排污稅還是很困難的，因此要從改革目前的排污費(fèi)制度開(kāi)始。首先，排污收費(fèi)目的不僅在于督促企業(yè)進(jìn)行污染物的優(yōu)化處理，更要在社會(huì)生產(chǎn)生活的方方面面體現(xiàn)，并且要與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)相掛鉤，這是排污收費(fèi)制度的目標(biāo)需要改進(jìn)的地方。其次，要進(jìn)一步明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第一步要做的就是提高收費(fèi)，以此來(lái)彌補(bǔ)污染治理成本，約束企業(yè)的生產(chǎn)行為；第二部步要根據(jù)各個(gè)地區(qū)、不同行業(yè)的實(shí)際情況，具體問(wèn)題具體分析，來(lái)作出更加科學(xué)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。再次，排污收費(fèi)中收的“費(fèi)”必須要納入各級(jí)財(cái)政的預(yù)算管理，形成環(huán)境治理的專項(xiàng)基金，專款專用，嚴(yán)禁出現(xiàn)挪用、貪污等行為，一旦發(fā)現(xiàn)，要開(kāi)展嚴(yán)厲打擊。最后，排污收費(fèi)制度的范圍要擴(kuò)大。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們生活水平的提高，更多的污染隱患也隨之而來(lái)。建議將汽車(chē)尾氣、城市生活垃圾、一次性用品等納入收費(fèi)范圍。

在逐步推進(jìn)污染收費(fèi)制度的改革過(guò)程中，適時(shí)地建立起污染稅制度。把“排污費(fèi)”徹底改變成為“排污稅”。稅種可以包括大氣污染稅、水污染稅、產(chǎn)品污染稅、噪音稅、垃圾稅等等。

4.改革環(huán)境稅收優(yōu)惠政策，完善我國(guó)環(huán)境稅法律體系

我國(guó)目前在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策很單一，而且適用的局限性很大，因此應(yīng)當(dāng)多元化優(yōu)惠政策，擴(kuò)大其適用范圍。比如，對(duì)于已經(jīng)革新了技術(shù)、進(jìn)行清潔生產(chǎn)的企業(yè)，給他們較低的稅率，鼓勵(lì)先進(jìn)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。反之，要取締諸如農(nóng)藥使用的低稅率做法等等。這樣有利于建立起合理、完善、系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)稅收優(yōu)惠政策。除此之外，通過(guò)資源稅、消費(fèi)稅、排污費(fèi)等等一系列稅收制度的改革，一個(gè)完善的環(huán)境稅法律體系指日可待。

四、結(jié)語(yǔ)

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行環(huán)境保護(hù)已經(jīng)逐漸成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的主要方式之一。作為經(jīng)濟(jì)手段重中之重的“環(huán)境稅”，也成為了從法學(xué)家到企業(yè)大眾的呼聲。我國(guó)環(huán)境稅法律制度也已初見(jiàn)雛形，并且為環(huán)境的治理和保護(hù)做出了不小貢獻(xiàn)。對(duì)于環(huán)境稅法律制度的重構(gòu)，我們既要借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，又要注意從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，既不能閉門(mén)造車(chē)，也不能全盤(pán)照抄。學(xué)會(huì)“揚(yáng)棄”，才能以最小的資本換取最大的收益。上文也為我國(guó)環(huán)境稅法律制度的重建提出了一些方法和建議，期待不久的將來(lái)它能夠迅速得以完善，為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 史玉成，郭武：《環(huán)境法的理念更新與制度重構(gòu)》，高等教育出版社2010年版，第171頁(yè).

[2] 王曉璐：《關(guān)于我國(guó)開(kāi)征環(huán)境稅研究》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期.

[3] 史玉成，郭武：《環(huán)境法的理念更新與制度重構(gòu)》，高等教育出版社2010年版，第173頁(yè).

[4] 李摯萍：《環(huán)境法的新發(fā)展——管制與民主制互動(dòng)》，人民法院出版社2006年版，第114頁(yè).

[5] 呂忠梅：《超越與保守——可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》，法律出版社2003年版，第330頁(yè).

[6] 史玉成，郭武：《環(huán)境法的理念更新與制度重構(gòu)》，高等教育出版社2010年版，第177頁(yè).

[7] 史玉成，郭武：《環(huán)境法的理念更新與制度重構(gòu)》，高等教育出版社2010年版，第179頁(yè).

作者簡(jiǎn)介：

趙夢(mèng)曉（1992—），女，漢族，籍貫：河南省南陽(yáng)市，碩士研究生，學(xué)生，就讀于武漢大學(xué)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。