高職院校構(gòu)建預算績效管理體系的路徑探索

周陽

摘 要：高職院校作為財政資金使用部門，在國家越來越重視教育經(jīng)費使用效益的情況下，如何推進預算績效管理，提升財政資金使用效益，實現(xiàn)財政資金有效利用變得尤為緊迫和必要。本文從現(xiàn)階段全面實施預算績效管理環(huán)境出發(fā)，對高職院校在過去預算管理模式中存在的問題進行分析，闡述高職院校實施預算績效管理的必要性以及進一步探索全面實施預算績效管理的有效路徑。

關(guān)鍵詞：高職院校;預算;績效管理

一、 高職院校實施預算績效管理的背景和意義

2014年，全國人大頒布了新《預算法》，標志著我國正式開始推進深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度。在新《預算法》中“績效”一詞前后出現(xiàn)六次，這是預算績效管理要求首次在國家法律的戰(zhàn)略層面上被提出。2016年，財政部在中央各部門內(nèi)開始全面推行預算績效管理，要求中央部門所有一級、二級項目都必須編報績效目標，首次提實現(xiàn)中央項目支出績效目標管理全覆蓋。2017年，十九大報告提出“全面實施績效管理”，將國家對績效管理的認識和要求提到了一個新的高度。2018年，國務院《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱“《意見》”）中提到，“力爭用3？年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化”，《意見》的出臺為全面實施預算績效管理指明了方向，對提升預算績效管理水平具有重要的推動作用。綜合上述，根據(jù)近年來國家對于推進預算績效管理的相關(guān)部署，可見國家對預算績效管理的重視程度之高，全面推行預算績效管理已經(jīng)勢在必行。

高職院校特別是地方公辦高職院校，其日常教學和發(fā)展建設(shè)所需經(jīng)費主要來源于財政撥款，是政府部門預算的執(zhí)行主體，因此也是政府預算績效管理所覆蓋的對象。根據(jù)國家公布統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國在高等教育發(fā)展方面的投入逐年遞增，如2018年高等教育投入達到1.2萬億元，占比超過全國教育總經(jīng)費的四分之一，同比增長8.15%。其中，普通高職高專教育的經(jīng)費總投入為2，150億元，約占到高教經(jīng)費總投入的五分之一，同比增長6.16%。財政對教育投入的逐年遞增使得國家對教育經(jīng)費資金的使用及管理提出了更嚴格的要求。在國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提綱中提到，在確保財政教育投入的持續(xù)穩(wěn)定增長的同時，應建立預算績效管理機制，對投入資金的使用情況開展績效評價，并加強績效評價結(jié)果的應用，進一步提高教育經(jīng)費的使用效益。

二、 高職院校預算管理存在的主要問題

由于各高職院校開展預算績效管理時間較晚，在傳統(tǒng)預算觀念根深蒂固的影響下，財政資金預算仍存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的現(xiàn)象。同時，國家關(guān)于全面實施預算績效管理的相關(guān)指導文件也是近年來才開始逐漸完善，部分高職院校開展預算績效管理過程中基本屬于摸索階段，因此在實踐中也發(fā)現(xiàn)存在不少問題。

1.預算編制基礎(chǔ)薄弱，預算編制業(yè)務合理性不足

合理的預算編制是預算能否有效執(zhí)行的重要基礎(chǔ)和保障，也是預算編制工作的難點。國家歷來重視預算編制的科學合理性，各項政策法規(guī)對預算編制業(yè)務合理性均有明確要求，將業(yè)務需求與資金安排合理匹配，做好預算編制工作，對于保障高職院校事業(yè)發(fā)展具有重要意義。但目前，預算與業(yè)務分離，預算編制合理性不足仍是高職院校預算編制工作中的常見問題，主要體現(xiàn)在以下方面。

一是業(yè)務部門對于預算編制要求掌握不夠，編制方法不夠?qū)I(yè)。多年來，各業(yè)務部門在預算編制上主要都是采取“上年基數(shù)+增長”的方法，在以往的基數(shù)上追加一定的比例就上報財務部門，未能對現(xiàn)有業(yè)務的合理性進行重新審視，且缺乏成分效益分析說明。預算編制方法不合理，對于預算編制數(shù)據(jù)的合理性、可靠性影響較大。

二是預算資金測算較為隨意，預算與資產(chǎn)配置相脫節(jié)。由于業(yè)務部門在編制預算時大都只重視預算總數(shù)控制，輕支出結(jié)構(gòu)控制，一些部門在細化預算中，信息掌握不準確，導致預算科目編制不夠細化，預算項目描述過于籠統(tǒng)，不夠明確。這種現(xiàn)象在資產(chǎn)配置預算管理實際操作過程中尤為突出，在編制資產(chǎn)配置預算和資產(chǎn)配置計劃沒有同步進行，預算與資產(chǎn)配置相脫節(jié)，同時，由于缺少資產(chǎn)利用共享和共用機制，加之部分業(yè)務部門本身節(jié)約意識不強，部分業(yè)務部門只知道盡可能多地爭取科研經(jīng)費和基本建設(shè)經(jīng)費用來購置設(shè)備，主管部門對于各業(yè)務部門提交的資產(chǎn)購置申請也沒有嚴格的審批制度，致使資產(chǎn)預算編制流于形式和程序，極易造成設(shè)備閑置浪費。

三是預算編制依據(jù)不充分，整體合理性缺少論證。業(yè)務部門在編制預算時缺乏嚴密的分析論證，未能根據(jù)學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，細化分解任務，從單位宏觀層面把握預算合理性，同時，對于提交項目的具體開展方式和明細內(nèi)容也缺乏詳細論證，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查不清，難以保障預算編制的質(zhì)量。

2.預算執(zhí)行過程管理規(guī)范性有待進一步提升

預算執(zhí)行是對預算的具體實施，是整個預算管理工作中至關(guān)重要的一環(huán)，其過程管理是否到位直接影響預算執(zhí)行的效果。從高職院校具體預算管理實踐看，預算管理過程中不到位存在的主要問題體現(xiàn)在以下三個方面。

一是項目執(zhí)行過程缺乏制度規(guī)范和標準。部分項目立項后未能及時出臺項目實施的制度規(guī)范或操作指引，項目實施過程中缺乏管理依據(jù)，不利于標準化檢查和考核，過程管理無從下手。

二是項目執(zhí)行過程重資金執(zhí)行，輕績效監(jiān)控。傳統(tǒng)預算管理對于項目執(zhí)行過程，主要關(guān)注預算資金的執(zhí)行效率是否按照預算執(zhí)行計劃完成，以及資金使用是否合規(guī)，但是對于項目執(zhí)行過程中是否存在與既定目標存在偏差或者不能完成情況的關(guān)注力度不足，財政資金使用績效缺乏有效的監(jiān)控。

三是反饋信息應用不足，項目執(zhí)行偏差未能得到及時糾正。由于業(yè)務部門本身對于預算執(zhí)行過程中的績效監(jiān)控不夠重視，有時候即使按照要求開展相關(guān)監(jiān)控，也發(fā)現(xiàn)其中存在的偏差，但卻并未能對所發(fā)現(xiàn)問題進行深入分析研究，找出產(chǎn)生差異的根本原因，并據(jù)此采取補救措施。

3.預算執(zhí)行結(jié)果重視程度較低，預算績效評價機制不完善

我國高職院校目前的預算管理模式對預算執(zhí)行結(jié)果的重視程度較低，大多數(shù)高職院校內(nèi)的預算績效評價體系的建設(shè)才剛剛起步，對于如何建立起與資金分配緊密配合的預算績效評價指標尚不清楚。同時，由于高職院校主要作用是傳授知識，培養(yǎng)人才，開展科學研究等相關(guān)工作，這些工作的目標較難量化，比較模糊，導致建立預算評價指標的難度增加。目前我國大多數(shù)高職院校的預算績效評價指標主要集中在評價當年預算執(zhí)行情況，對于短期的財務指標關(guān)注較多，但缺少長期的、戰(zhàn)略性的效益類指標，如對教職工學歷水平、學生升學率以及科研創(chuàng)新水平等資金使用產(chǎn)生的效益指標挖掘、關(guān)注較少，未能準確全面地反映財政資金的使用效益。

三、 高職院校預算績效管理體系構(gòu)建思路

針對當前我國高職院校預算管理過程中存在的問題，要求高職院校應根據(jù)其戰(zhàn)略目標和任務，將過去“安排式或支出式預算”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱冃ьA算”，從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對資金支出效果的管理，將績效融入預算管理流程，以結(jié)果為導向，構(gòu)建高職院校預算績效管理體系，進一步提高財政資金配置效率，提升財政資金使用效益。此處，筆者針對高職院校預算管理中存在的主要問題，結(jié)合近年來我校在預算績效管理工作上的探索與實踐，對于如何構(gòu)建預算績效管理體系從實操層面提出以下建議。

1.進一步提高預算編制業(yè)務準確性

預算編制合理性問題對高職院校預算執(zhí)行的快慢，財務管理水平高低，資金績效的大小和事業(yè)發(fā)展的需求有較大影響。近年來我校在預算編制過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗，制定了預算管理制度，設(shè)立了預算申報模板，規(guī)范了預算編制要求和標準，明確了預算編制流程。通過“分設(shè)預算模板、分級歸口審核、校領(lǐng)導統(tǒng)一決策”，在預算編制過程中，業(yè)務部門、財務預算人員、校領(lǐng)導層層把關(guān)把預算做實、做準、做細。具體做法如下。

（1）設(shè)立申報模板規(guī)范項目申報內(nèi)容。隨著國家對預算管理的要求越來越高，預算編制細化程度越來越深、難度越來越大，對編制預算的人員素質(zhì)要求越來越高。為了提高業(yè)務人員預算編制水平，降低預算編制門檻，學校根據(jù)不同業(yè)務的性質(zhì)、特點和管理要求，對預算編制的內(nèi)容、要求模式化，分別制定不同的申報模板，從而有效降低了預算編制難度，提高了業(yè)務人員編制預算的專業(yè)化水平，提高了預算編制的合理性。根據(jù)不同的業(yè)務，建立不同的預算申報模板。

（2）業(yè)務歸口部門審核資金需求的合理性。學校根據(jù)部門職能劃分，對預算申報進行業(yè)務歸口管理，職能部門各司其職，層層把關(guān)，進一步提高預算編制的業(yè)務合理性。

（3）學校管理者統(tǒng)籌把握事業(yè)發(fā)展需要。校領(lǐng)導在預算“一上”和“二上”前專門對年度預算進行研究審議，從學校中長期規(guī)劃出發(fā)，綜合審議預算項目是否符合事業(yè)發(fā)展需要，對于符合學校事業(yè)發(fā)展需要項目統(tǒng)籌資金加大支持力度，必要時追加預算安排;對于偏離目前事業(yè)發(fā)展需要的項目進行壓縮資金規(guī)模，必要時暫緩或取消預算安排。

通過各環(huán)節(jié)的層層把關(guān)和論證，確保預算編制做到以滿足事業(yè)發(fā)展需要為前提，以業(yè)務資金需求為導向，提升預算編制方法的專業(yè)化、資金測算的科學性，將業(yè)務需求與資金安排緊密聯(lián)系在一起，有效地解決了預算與業(yè)務“兩張皮”的問題，保證了預算編制的合理性，為提升資金的使用績效奠定了堅實基礎(chǔ)，助力推動學校各項事業(yè)發(fā)展。

2.以結(jié)果為導向，將績效融入預算管理流程

針對預算執(zhí)行過程中項目缺乏制度規(guī)范和標準，重資金執(zhí)行輕績效監(jiān)控和糾偏不及時等問題，我校通過不斷探索和實踐，提出了“立”“監(jiān)”“糾”“控”“罰”的全過程績效管理“五字法”。

（1）事前“立”，將績效過程管理標準化、制度化。針對不同項目一事一例制定管理實施細則，在“管理機構(gòu)與職責”“績效管理”“預（決）算管理”“項目資金使用及管理”“監(jiān)督檢查”等方面進行規(guī)范，明確規(guī)定項目實施各主體的主要職責、資金使用的范圍和標準以及預算績效監(jiān)管內(nèi)容等，規(guī)范了項目績效監(jiān)控的全過程管理。同時，在操作層面，明確項目的階段性工作任務、績效目標、績效考核方法和標準、未按規(guī)定完成的處罰等內(nèi)容，進一步細化責任，明確管理依據(jù)。

（2）日?！氨O(jiān)”，隨時監(jiān)控項目實施狀況，反饋問題，為項目糾偏提供動態(tài)信息，在財務和業(yè)務方面安排專人負責項目日常管理，實行對內(nèi)強化管理、對外強化監(jiān)督的管理模式：對內(nèi)，財務專責人負責校內(nèi)項目資金使用的日常管理，按任務、責任人等維度對項目資金使用進行動態(tài)分析管理，并及時將分析結(jié)果反饋給項目負責人;業(yè)務專責人負責校內(nèi)項目業(yè)務開展的日常管理，結(jié)合財務分析數(shù)據(jù)，及時了解執(zhí)行滯后的原因，并將相關(guān)原因反饋給項目負責人。對外，財務專責人負責預算資金的撥付，按規(guī)定收集、掌握項目資金的使用情況，及時了解資金使用慢的原因，并將原因和結(jié)果反饋給項目負責人;業(yè)務專責人負責項目任務實施和績效目標完成的督導，了解任務進展和績效完成情況，并將信息反饋給項目負責人。

（3）實時“糾”，對日常管理中反饋的問題及時進行糾正和解決。項目負責人取得財務、業(yè)務專責人日常工作反饋的問題，及時做出反應，針對內(nèi)部和外部兩個不同對象采取相應措施糾正和解決。內(nèi)部問題，發(fā)現(xiàn)一個解決一個，實時糾正。主要采取制止、要求補充完善，形成案例等方法予以糾正。例如出現(xiàn)違規(guī)情況時，項目負責人立即予以制止，并以案例形式在工作群里進行告知，如果業(yè)務操作、流程等方面存在缺陷則要求補充完善，同時也形成案例進行告知。外部問題，組建交流群，做好與項目各方的溝通。主要通過了解原因，提出建議的方式督促對方進行糾正。

（4）定期“控”，定期對整體性、系統(tǒng)性問題進行全面管控。針對整體、系統(tǒng)的問題不能用日常手段直接解決的，主要以組織會議、現(xiàn)場調(diào)研等方式進行督導解決。項目組定期組織項目推進會議，報告項目進展，對執(zhí)行不力的項目進行通報并限期整改，針對共性問題集體總結(jié)項目經(jīng)驗、研究解決方案。對于比較個性、特殊的問題，則采用到現(xiàn)場調(diào)研的方式協(xié)助解決。

（5）依規(guī)“罰”，階段預算下達時，運用人員調(diào)整、資金約束手段，對于項目執(zhí)行不力的情況采取措施。對于影響預算執(zhí)行和績效目標達成的重要情況和重點問題，在反復督導無果的情況下主要采用了人員變動，資金約束等措施。

3.完善預算績效評價機制，加強績效評價結(jié)果的反饋與運用

預算執(zhí)行完成后的績效評價是預算績效管理中的重要環(huán)節(jié)，對已完成項目及時開展績效評價，有利于總結(jié)項目實施經(jīng)驗及教訓，進一步完善財政資金管理制度，提高財政資金使用效益。高職院校實施績效評價要建立一套合理可行、符合自身管理要求的評價指標體系，指標設(shè)置應考慮定量與定性相結(jié)合的原則，兼顧經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性等方面，明確評價標準，并靈活運用科學合理的評價方法進行評價。

此外，對于績效評價結(jié)果應該加強反饋和應用，根據(jù)績效評價發(fā)現(xiàn)的問題，分析問題存在的主要原因，健全和完善相關(guān)管理制度，進一步提高管理水平。將績效評價結(jié)果與下一年度的預算編制工作掛鉤，進一步細化完善下一年度的績效目標，更合理地安排下一年度的預算資金。建立預算績效問責機制，按照“誰支出、誰負責”的原則，對資金使用低效或無效等情況，追究相關(guān)部門或個人的責任，督促及時落實整改，對績效顯著的部門給予獎勵。

四、結(jié)語

以目標為導向、預算為主線、績效為核心的預算績效管理體系可以從本質(zhì)上解決高職院校預算管理存在的大部分問題，緩解高職院校發(fā)展的經(jīng)費需求與有限教育資源供給之間的矛盾，進一步提高學校辦學效益，促進高職院校戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。但鑒于目前我國全面實施預算績效管理才剛起步，還需要在實踐中不斷探索，完善，才能更好地與高職院校日常管理相結(jié)合，使得預算績效管理在高職院校內(nèi)得到更好的推廣，最終實現(xiàn)預算績效管理的全覆蓋。

參考文獻

1.加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系――財政部有關(guān)負責人就貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》答記者問.預算管理與會計，2018（11）.

2.郭銳.高等職業(yè)院校建立全過程預算績效管理模式的探討.中國管理信息化，2018，21（14）.

（責任編輯：王文龍）