績(jī)效預(yù)算：示范性高職院校建設(shè)的政策導(dǎo)向

陳曉梅 康建軍

摘要:隨著示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃的推進(jìn),建設(shè)資金使用所體現(xiàn)出的效益性愈來(lái)愈明顯,輻射作用越來(lái)越強(qiáng)。這就要求項(xiàng)目院校以示范性建設(shè)為契機(jī),加強(qiáng)制度創(chuàng)新和內(nèi)涵建設(shè),建立起以績(jī)效管理為核心的預(yù)算管理新體系,資金使用上全面引入績(jī)效預(yù)算的理念,采取“項(xiàng)目管理、績(jī)效考評(píng)”的方法,逐步實(shí)現(xiàn)從投入管理向績(jī)效管理的轉(zhuǎn)變,樹(shù)立管理和改革的示范。

關(guān)鍵詞:績(jī)效預(yù)算;示范性高職院校;績(jī)效管理

在“十一五”期間實(shí)施示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃,是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》精神,提高高等職業(yè)教育的內(nèi)涵建設(shè)和發(fā)展質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措。示范性高職院校建設(shè),意在通過(guò)示范校的引領(lǐng)和示范作用,提高現(xiàn)有教育資源的優(yōu)化配置,更好地發(fā)揮高職教育的社會(huì)服務(wù)功能。示范性高職院校建設(shè)的資金投入結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了地方投入為主,中央財(cái)政引導(dǎo),多方共建共享;資金使用上采取“項(xiàng)目管理、績(jī)效考評(píng)”的方法,全面引入績(jī)效預(yù)算的理念,確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效。

示范性高職院校實(shí)行績(jī)效預(yù)算的必要性

隨著示范性高職院校內(nèi)涵建設(shè)的不斷深入,作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的高職教育,越來(lái)越強(qiáng)調(diào)以效益為中心的投入產(chǎn)出新理念。實(shí)踐表明,傳統(tǒng)的預(yù)算管理體系已不適應(yīng)示范性高職院校建設(shè)發(fā)展的要求。

(一)高職院校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)十幾年的改革和發(fā)展,大多數(shù)示范性高職院校已經(jīng)認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性,在便于統(tǒng)一調(diào)度、合理使用、保證重點(diǎn)和留有后備的原則下,對(duì)公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行部門(mén)包干、人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行工作量包干等方法,提高了資金的使用效率。但是,預(yù)算管理中仍然存在很多管理和實(shí)務(wù)上的盲區(qū),缺乏完善的預(yù)算管理體系。主要表現(xiàn)在:現(xiàn)有的預(yù)算方案由財(cái)務(wù)部門(mén)來(lái)組織監(jiān)控,沒(méi)有形成由“決策機(jī)構(gòu)——執(zhí)行部門(mén)——監(jiān)督機(jī)構(gòu)”組成的權(quán)威組織保障體系。編制預(yù)算時(shí)沒(méi)有根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)對(duì)學(xué)院的經(jīng)濟(jì)資源分配做出科學(xué)安排,只顧短期利益忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,只顧局部利益忽視全局利益。即使有所謂的戰(zhàn)略目標(biāo),也沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)、嚴(yán)密的論證,制定各部門(mén)的目標(biāo)時(shí)隨意性更大,整個(gè)預(yù)算對(duì)學(xué)院戰(zhàn)略規(guī)劃的支持度不夠。編制方法基本上參考以前年度的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況,實(shí)行“基數(shù)+增長(zhǎng)”的增量預(yù)算法。在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中,受到各種主客觀因素的影響,甚至?xí)霈F(xiàn)對(duì)預(yù)算管理制度有章不循、隨意更改的現(xiàn)象,使預(yù)算形同虛設(shè)。對(duì)預(yù)算結(jié)果只作執(zhí)行情況分析,缺乏支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,更沒(méi)有明確的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和考評(píng)制度,部門(mén)的積極性和參與度不高。

(二)示范性高職院建設(shè)管理辦法的政策導(dǎo)向

《教育部財(cái)政部關(guān)于實(shí)施國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見(jiàn)》指出:通過(guò)實(shí)施示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃,使示范院校在辦學(xué)實(shí)力、教學(xué)質(zhì)量、管理水平、辦學(xué)效益和輻射能力等方面有較大提高,特別是在深化教育教學(xué)改革、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、建設(shè)高水平專兼結(jié)合的專業(yè)教學(xué)團(tuán)隊(duì)、提高社會(huì)服務(wù)能力和創(chuàng)建辦學(xué)特色等方面取得明顯進(jìn)展。要想成為引領(lǐng)者,就必須要把有限的資源用在刀刃上,提高資金的使用效率和效果,提升教育教學(xué)水平。為此,《教育部財(cái)政部關(guān)于國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃管理暫行辦法的通知》對(duì)資金管理做出了明確要求:項(xiàng)目院校應(yīng)根據(jù)各單位的建設(shè)計(jì)劃和任務(wù)書(shū),統(tǒng)籌安排使用不同渠道下達(dá)或籌集的專項(xiàng)資金,科學(xué)、合理編制建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算及年度預(yù)算,對(duì)項(xiàng)目建設(shè)日常工作進(jìn)行管理和監(jiān)督,建立資金管理責(zé)任制。教育部、財(cái)政部將組織專家或委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目院校的建設(shè)目標(biāo)完成情況和成效、重點(diǎn)專業(yè)建設(shè)與人才培養(yǎng)模式改革成效、高等職業(yè)教育改革發(fā)展及其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度、示范與輻射成效、專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行情況和使用效果、資金管理情況與存在問(wèn)題等進(jìn)行檢查與驗(yàn)收。檢查或考核的結(jié)果,作為調(diào)整年度項(xiàng)目預(yù)算安排的重要依據(jù)。實(shí)際上就是全面引入績(jī)效管理的理念:即將資金使用效果與預(yù)算資金的安排掛鉤,并以資金使用效果為依據(jù),統(tǒng)籌安排預(yù)算資金,在財(cái)力資源配置上實(shí)施“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”和“依產(chǎn)定投”,提高預(yù)算主體的資金運(yùn)作效率和效果。以上制度安排,表明國(guó)家對(duì)推進(jìn)示范性高職院校實(shí)行績(jī)效預(yù)算的政策支持。

示范性高職院校建設(shè)資金考核體系構(gòu)建成效與啟發(fā)

示范性高職院校建設(shè)堅(jiān)持導(dǎo)向性、協(xié)調(diào)性、效益性、創(chuàng)新性的原則,建設(shè)公共管理平臺(tái),健全組織機(jī)構(gòu),建立部際聯(lián)合監(jiān)督檢查、地方監(jiān)管和項(xiàng)目院校自我監(jiān)測(cè)的三級(jí)監(jiān)控考核體系,對(duì)項(xiàng)目院校建設(shè)計(jì)劃的實(shí)施實(shí)行事前充分論證、事中監(jiān)控管理指導(dǎo)、事后效益監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的全過(guò)程監(jiān)控和考核。由于建設(shè)目標(biāo)明確、項(xiàng)目化預(yù)算論證充分科學(xué)、事中監(jiān)控嚴(yán)密、績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效報(bào)告措施有力,使首批28所示范建設(shè)院校經(jīng)過(guò)一年的建設(shè),在專業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式改革、教師隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)和院校整體形象上都取得了明顯成效。示范院校建設(shè)資金使用中所體現(xiàn)出的效益性愈來(lái)愈明顯,輻射作用也越來(lái)越強(qiáng)。圖l、圖2、圖3、圖4是2006年度立項(xiàng)的首批國(guó)家示范院校2007年中期進(jìn)展建設(shè)績(jī)效情況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),反映了示范院?！靶Ｆ蠛献?、工學(xué)結(jié)合”的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,內(nèi)涵建設(shè)進(jìn)一步深化,成效進(jìn)一步顯現(xiàn)。

示范院校建設(shè)成效給我們帶來(lái)很大的啟發(fā),要提高高職院校自身的辦學(xué)質(zhì)量和社會(huì)影響力,就必須全面考慮“用錢(qián)效益”,實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理,提高學(xué)校資源配置效率。在實(shí)施過(guò)程中,建立健全權(quán)威的預(yù)算組織體系是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的重要保障;建立以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的論證體系是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的靈魂;建立支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵。

示范性高職院校實(shí)行績(jī)效預(yù)算的保障措施

示范性高職院校應(yīng)以示范性建設(shè)為契機(jī),建立起以績(jī)效管理為核心的預(yù)算管理新體系,逐步實(shí)現(xiàn)從投入管理向績(jī)效管理的轉(zhuǎn)變。

(一)促進(jìn)預(yù)算管理制度化建設(shè)

示范性高職院校應(yīng)在加強(qiáng)內(nèi)部管理的基礎(chǔ)上,深化自主辦學(xué)的法人意識(shí),切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理,制定以績(jī)效為導(dǎo)向的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。績(jī)效預(yù)算管理必須在一定的制度框架下運(yùn)行,圍繞績(jī)效預(yù)算管理制定預(yù)算可行性論證制度、預(yù)算管理操作規(guī)程、預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)制度和考核機(jī)制等。通過(guò)制定這些內(nèi)部預(yù)算管理辦法,建立高職院校預(yù)算管理委員會(huì),明確各部門(mén)在預(yù)算編制和執(zhí)行中的職責(zé)和權(quán)限;通過(guò)制定這些內(nèi)部預(yù)算管理辦法,硬化預(yù)算約束,加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度;通過(guò)制定這些內(nèi)部預(yù)算管理辦法,調(diào)動(dòng)管理者和教職工創(chuàng)造良好績(jī)效的積極性,增強(qiáng)預(yù)算工作的透明度和民主性。營(yíng)造績(jī)效預(yù)算在示范性高職院校預(yù)算管理中實(shí)施的制度環(huán)境,是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的制度保障,也是對(duì)管理活動(dòng)的規(guī)范。

(二)建立順暢的信息溝通系統(tǒng)

示范性高職院校預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程也是學(xué)院與部門(mén)之間、部門(mén)內(nèi)部上下級(jí)之間信息溝通和關(guān)系協(xié)調(diào)的過(guò)程。所以,要提高財(cái)務(wù)信息化水平,建立一套以財(cái)務(wù)部門(mén)為中心,上通學(xué)院決策層、下聯(lián)各部門(mén)的層層暢通的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)。財(cái)務(wù)部門(mén)在學(xué)院整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督和管理的作用,嚴(yán)格控制無(wú)預(yù)算和超預(yù)算的現(xiàn)象,同時(shí)利用財(cái)務(wù)系統(tǒng)查詢平臺(tái)及時(shí)將預(yù)算執(zhí)行情況傳遞給學(xué)院的決策者和各部門(mén)。各部門(mén)應(yīng)積極配合,根據(jù)財(cái)務(wù)部門(mén)提供的情況,及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),分析偏差及原因,提出改進(jìn)措施,并及時(shí)反饋相關(guān)信息。審計(jì)部門(mén)定期、不定期地對(duì)學(xué)院預(yù)算收支項(xiàng)目、預(yù)決算報(bào)告、財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況進(jìn)行分析,對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)督。這樣,上下互動(dòng),及時(shí)溝通,使示范性高職院校信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)高效運(yùn)行,從而更好地做好預(yù)算管理工作,為領(lǐng)導(dǎo)決策奠定基礎(chǔ)。

(三)建立“追蹤問(wèn)效”的責(zé)任機(jī)制

示范性高職院?？筛鶕?jù)自身的實(shí)際情況,在分析學(xué)院戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上,逐步建立和完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系,運(yùn)用平衡計(jì)分卡等戰(zhàn)略管理工具對(duì)學(xué)院資金使用的效率、效果和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與經(jīng)費(fèi)投入方向、資金支持重點(diǎn)、責(zé)任人的業(yè)績(jī)考核掛鉤,真正建立“追蹤問(wèn)效”的責(zé)任機(jī)制。示范性高職院校通過(guò)考核與獎(jiǎng)懲相結(jié)合,可以避免支出隨意性,維護(hù)高校預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性,充分調(diào)動(dòng)學(xué)院內(nèi)部各部門(mén)和教職工的積極性,確保預(yù)算管理落到實(shí)處。示范性高職院校通過(guò)考核與獎(jiǎng)懲相結(jié)合,轉(zhuǎn)變資源配置機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)——投入——產(chǎn)出——效果——新目標(biāo)”持續(xù)改進(jìn)的閉環(huán)式績(jī)效管理的良性循環(huán),實(shí)現(xiàn)學(xué)院資源的合理有效使用,全面提升高職院校的管理水平。

總之,示范性高職院校應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)制度創(chuàng)新和內(nèi)涵建設(shè),樹(shù)立管理的示范、改革的示范。因此,全面引入績(jī)效預(yù)算的理念,構(gòu)建完善的預(yù)算管理體系,是示范性高職院校建設(shè)的重要課題。

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作者簡(jiǎn)介:

陳曉梅,女,江蘇啟東人,南京交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)務(wù)處會(huì)計(jì)師,研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理。

康建軍,男,江蘇如東人,南京交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院汽車(chē)工程系經(jīng)濟(jì)師,研究方向?yàn)榻逃芾怼?/p>