中國(guó)—東盟區(qū)域金融監(jiān)管合作法律制度：困境與出路

韋鳳巧

摘要:中國(guó)—東盟區(qū)域金融合作逐步初顯成效,但金融危機(jī)隱患依舊存在,為維護(hù)區(qū)域金融安全,需加強(qiáng)金融監(jiān)管合作。各國(guó)監(jiān)管制度落后、金融救助機(jī)制先天不足、合作制度化建設(shè)落后、信息披露不足制約了監(jiān)管合作深化發(fā)展。因此,要通過(guò)開展多層次合作、完善金融救助機(jī)制、健全對(duì)話機(jī)制,完善信息披露制度,促進(jìn)金融監(jiān)管合作進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞:中國(guó);東盟;金融監(jiān)管;合作;法律制度

中圖分類號(hào):F114.49;D99文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)20-0180-03

中國(guó)與東盟間的貨物貿(mào)易日益密切,目前,中國(guó)和東盟已互為第四大貿(mào)易伙伴①。貿(mào)易的發(fā)展推動(dòng)了金融合作,金融合作是貿(mào)易合作得以順利進(jìn)行的保證。中國(guó)—東盟金融合作已取得了一定進(jìn)展,主要集中體現(xiàn)在金融監(jiān)督和金融救助方面,但這些制度也存在許多缺陷。中國(guó)和東盟已簽署《中國(guó)東盟服務(wù)協(xié)議》,區(qū)域內(nèi)金融市場(chǎng)將更加開放,進(jìn)一步加強(qiáng)和完善各國(guó)間金融監(jiān)管合作,既是我國(guó)從該協(xié)議中獲取金融服務(wù)貿(mào)易自由化預(yù)期利益的必要條件,也是進(jìn)一步推動(dòng)此種自由化的保障。

一、問(wèn)題的提出:中國(guó)東盟金融監(jiān)管合作之非常必要

目前,中國(guó)—東盟金融合作初顯成效。主要集中體現(xiàn)在金融監(jiān)督和金融救助兩方面。首先,“10+3”地區(qū)金融監(jiān)督機(jī)制——“東盟監(jiān)督機(jī)制”建立。東盟監(jiān)督機(jī)制最初是根據(jù)1998年?yáng)|盟各國(guó)財(cái)長(zhǎng)簽訂的《理解條約》建立起來(lái),其宗旨為:協(xié)助東盟成員發(fā)現(xiàn)潛在的危機(jī)并做出相應(yīng)反應(yīng);評(píng)估東盟成員國(guó)可能導(dǎo)致金融動(dòng)蕩和危機(jī)的各種弱點(diǎn);對(duì)薄弱部門進(jìn)行審查,改善東盟成員國(guó)的“同行監(jiān)督”環(huán)境;監(jiān)督成員國(guó)金融部門的能力建設(shè)、信息共享。這一機(jī)制的確立對(duì)中國(guó)和東盟金融合作起了重要的推動(dòng)作用,若干“10+3”國(guó)家開始自愿、雙邊地交換短期資本流動(dòng)數(shù)據(jù)。2000年5月,東盟“10+3”監(jiān)督進(jìn)程第一次同行會(huì)議召開,與會(huì)者一致同意加強(qiáng)政策對(duì)話和區(qū)域合作,包括對(duì)資本流動(dòng)監(jiān)管、建立自助和支持機(jī)制、促進(jìn)國(guó)際金融改革。這意味著原來(lái)僅適用于東盟成員國(guó)之間的東盟監(jiān)督機(jī)制在“10+3”框架內(nèi)得到了認(rèn)可和發(fā)展,開始適用于“10+3”范圍內(nèi)。隨后這一機(jī)制得到不斷地加強(qiáng)和擴(kuò)展。2001年5月舉行的“10+3”財(cái)長(zhǎng)會(huì)議上進(jìn)一步肯定了建立東亞“10+3”早期預(yù)警系統(tǒng)方向,通過(guò)對(duì)宏觀與微觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分析建立早期預(yù)警模型。這一系統(tǒng)有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)該地區(qū)國(guó)家金融的脆弱性,防范未來(lái)金融危機(jī)。

其次是建立危機(jī)救助機(jī)制的設(shè)立。這一機(jī)制由兩大支柱組成,即貨幣互換機(jī)制和亞洲債券市場(chǎng)。第一,貨幣互換機(jī)制。2000年5月,在第二次“10+3”財(cái)長(zhǎng)會(huì)議上達(dá)成了《清邁倡議》。該倡議主要涉及擴(kuò)大東盟的貨幣互換協(xié)議,即將東盟內(nèi)部原有的貨幣互換機(jī)制擴(kuò)展到中、日、韓三國(guó),在“10+3”之間逐步建立雙邊貨幣互換網(wǎng)絡(luò),以便在有關(guān)國(guó)家出現(xiàn)短期資金困難時(shí)進(jìn)行援助。2006年5月,“10+3”財(cái)長(zhǎng)會(huì)議明確提出要將清邁倡議多邊化或啟動(dòng)“后清邁倡議”合作框架作為進(jìn)一步努力的方向。到2008年,與會(huì)財(cái)長(zhǎng)同意,至少出資800億美元來(lái)落實(shí)《清邁倡議》框架下的多邊機(jī)制,其中,中日韓3國(guó)分擔(dān)80%,余下20%由東盟國(guó)家負(fù)擔(dān)[1]。清邁貨幣互換機(jī)制是區(qū)域性金融結(jié)構(gòu)中“最后貸款人”雛形,對(duì)防御區(qū)域金融危機(jī)有著重大意義。第二,亞洲債券市場(chǎng)。2003年6月,東亞及太平洋地區(qū)中央銀行行長(zhǎng)會(huì)議組織與國(guó)際清算銀行合作成立亞洲債券基金。到目前為止,亞洲債券市場(chǎng)已發(fā)行兩期債券。亞洲債券市場(chǎng)糾正該地區(qū)過(guò)于依賴銀行體系這種不合理的融資格局,降低了亞洲各經(jīng)濟(jì)體對(duì)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家短期資金的依賴程度。

尤其要指出的是,中國(guó)—東盟區(qū)域內(nèi)金融危機(jī)隱患依舊存在,維護(hù)區(qū)域金融安全不容忽視:(一)中國(guó)—東盟金融業(yè)的脆弱性依然很突出。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì),曾經(jīng)是東亞金融危機(jī)罪魁禍?zhǔn)椎膶?duì)沖基金如今實(shí)力大為增長(zhǎng),2006年全球?qū)_基金管理的資產(chǎn)達(dá)14 000億美元,是2000年的3倍多。各國(guó)銀行不良資產(chǎn)是金融危機(jī)的又一隱患。2004年底,越南金融機(jī)構(gòu)不良貸款同比增長(zhǎng)9.4%,印度尼西亞、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、菲律賓等國(guó)家的銀行分別為50%、43%、18%和16%,遠(yuǎn)未達(dá)到國(guó)際要求的3%～5%安全標(biāo)準(zhǔn)[2]。中國(guó)銀行也存在同樣問(wèn)題,截至2007年第四季度末其不良貸款率為6.17%[3]。由此可見,當(dāng)年引發(fā)金融危機(jī)的因素并沒(méi)有完全消除。(二)國(guó)家金融貨幣體系缺陷已暴露。近期美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī),暴露出以美元為本位的金融貨幣體系存在缺乏監(jiān)管、流動(dòng)性過(guò)剩問(wèn)題。在世界金融貨幣體系改革一時(shí)難以推進(jìn)的情況下,區(qū)域性的金融合作更具有重要現(xiàn)實(shí)意義。這種區(qū)域性金融互助,能幫助相關(guān)國(guó)家減少對(duì)國(guó)際貨幣基金組織的依賴,一旦出現(xiàn)危機(jī)苗頭,救助將更迅速更有效。同時(shí),這種機(jī)制的建立,對(duì)市場(chǎng)信心來(lái)說(shuō),也是一種托底。因此,各國(guó)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)區(qū)域金融合作非常之必要。

中國(guó)東盟金融監(jiān)管合作具可行性,是金融監(jiān)管合作得以順利進(jìn)行的重要前提條件。根據(jù)國(guó)際關(guān)系中的建構(gòu)主義理論,國(guó)家身份中的集體身份對(duì)于國(guó)際金融合作能否達(dá)成至關(guān)重要,集體身份形成取決于四個(gè)主體變量:相互依存、共同命運(yùn)、同質(zhì)性和自我約束[4]。中國(guó)和東盟目前已經(jīng)具備這四個(gè)條件。在相互依存上,1997年亞洲金融危機(jī)讓中國(guó)和東盟深刻地認(rèn)識(shí)到:在危機(jī)面前,共同面臨的是一損俱損、一榮俱榮的利益困境;在共同命運(yùn)上,金融政策的溢出效應(yīng)以及金融危機(jī)的傳染性,使得各國(guó)的金融市場(chǎng)緊密地聯(lián)系在一起;在同質(zhì)性上,東盟金融市場(chǎng)尚未成熟,有的國(guó)家金融市場(chǎng)甚至剛剛建立起來(lái)。中國(guó)金融體系也有著明顯的過(guò)渡性,具體表現(xiàn)在:市場(chǎng)的不完善和機(jī)構(gòu)之間缺乏競(jìng)爭(zhēng);在自我約束下,中國(guó)和東盟國(guó)家之間自愿讓步,簽訂約束本國(guó)某些金融行為的各種協(xié)議和諒解備忘錄,以尋求國(guó)際合作。因此,中國(guó)東盟金融合作是可行的。

二、中國(guó)—東盟金融監(jiān)管合作之不足

中國(guó)東盟金融監(jiān)管合作取得一定成效,但還存在諸多不足,這其中既有各國(guó)國(guó)內(nèi)的因素,也有國(guó)際監(jiān)管合作中的因素,這些弊端制約了監(jiān)管合作的發(fā)展,導(dǎo)致合作進(jìn)程緩慢。

(一)各國(guó)金融監(jiān)管制度落后。東盟大部分國(guó)家金融機(jī)構(gòu)仍背負(fù)著大量的不良貸款,市場(chǎng)體系不完善,金融市場(chǎng)法治建設(shè)尚未形成,更多地依賴行政監(jiān)管。而行政管理制度混亂且?guī)в须S意性,政策過(guò)程缺乏透明度和連續(xù)性,因而導(dǎo)致了監(jiān)管效率低下,監(jiān)管的獨(dú)立性無(wú)法保證。此外,各種監(jiān)管基礎(chǔ)、人員素質(zhì)和技術(shù)手段都還很落后,無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜多變的金融市場(chǎng)的需求。中國(guó)的監(jiān)管制度也不盡完善,具體表現(xiàn)在:地區(qū)分割嚴(yán)重、金融監(jiān)管資源配置扭曲、金融法制不健全等?？傊?相對(duì)于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的金融體系而言,中國(guó)和東盟各國(guó)的金融體系要脆弱得多,法律制度不十分健全,對(duì)國(guó)際金融交易的監(jiān)管缺乏經(jīng)驗(yàn),傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以對(duì)其實(shí)施及時(shí)有效監(jiān)管。同時(shí),東盟各國(guó)監(jiān)管之寬嚴(yán)程度不一,適用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則亦不盡一致,一方面會(huì)加大協(xié)調(diào)的難度,增加合作成本;另一方面也會(huì)減弱各國(guó)監(jiān)管合作的積極性。這也是監(jiān)管合作進(jìn)程緩慢的原因之一。

(二)金融救助機(jī)制先天不足?！肚暹~倡議》是迄今為止中國(guó)和東盟金融監(jiān)管合作所取得的最為重要的制度成果之一。但其仍然存在諸多不足:首先,《清邁倡議》框架下的絕大部分貨幣互換協(xié)議均為雙邊協(xié)議,為了獲得流動(dòng)性支援,各國(guó)必須分別進(jìn)行雙邊談判,若援助國(guó)以各種理由拒絕提供援助,協(xié)議就形同一紙空文。此外,一系列的談判也無(wú)法保證援助的及時(shí)性。其次,盡管至2008年5月,互換規(guī)模已達(dá)到800億美元,但與巨額的國(guó)際游資相比,仍是杯水車薪。更何況真正能夠立即動(dòng)用的只有協(xié)議金額的20%,根本無(wú)法應(yīng)對(duì)金融危機(jī),其象征意義大于實(shí)際意義[5]。最后,成員國(guó)對(duì)《清邁倡議》的支持懷有不同的意圖,東盟主要是為了從中日獲得資金;韓國(guó)是為了與東盟某些國(guó)家建立雙向互換安排,盡管對(duì)東盟而言韓國(guó)最終將是一個(gè)純粹出資國(guó);日本則希望建立和強(qiáng)化日元在本地區(qū)的地位;中國(guó)則出于維護(hù)地區(qū)金融安全的目的。成員國(guó)不同的動(dòng)機(jī)增加進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)的難度。

(三)合作制度化建設(shè)落后。中國(guó)與東盟安排了許多合作渠道和機(jī)制,諸如亞太經(jīng)合組織、“10+3”框架、東亞及太平洋中央銀行行長(zhǎng)會(huì)議、亞洲合作對(duì)話、博鰲亞洲論壇等組織和機(jī)構(gòu)。這種機(jī)制有三個(gè)特點(diǎn):一是反對(duì)讓渡一部分主權(quán)、建立一種正式的制度;二是強(qiáng)調(diào)互不干涉內(nèi)政;三是尋求達(dá)成共識(shí),將有分歧的問(wèn)題擱置起來(lái)?！皷|盟方式”機(jī)制注重國(guó)家主權(quán)的特點(diǎn)恰恰滿足了對(duì)主權(quán)極其敏感、正處于主權(quán)擴(kuò)張時(shí)期的東盟國(guó)家需要。但其缺陷也是顯而易見:首先,這種松散的“東盟方式”機(jī)制使得東盟通過(guò)的任何協(xié)議都不具有法律約束力。各個(gè)國(guó)家可以根據(jù)自己利益各取所需,而無(wú)需擔(dān)心遭受任何懲罰。其次,這種“東盟方式”也減弱了中國(guó)與東盟各國(guó)協(xié)調(diào)一致的能力,影響了各國(guó)之間金融合作進(jìn)程①。2008年12月15日,《東盟憲章》生效,它是東盟成立以來(lái)第一份對(duì)所有成員國(guó)具有普遍法律約束力的文件。這一文件的簽署是東盟在機(jī)制化和法制化建設(shè)上的重要舉措。但這份憲章仍然強(qiáng)調(diào)不干涉主權(quán),因此,在涉及主權(quán)的監(jiān)管合作領(lǐng)域依然任重而道遠(yuǎn)。

(四)信息披露不足。與國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管相比,國(guó)際金融監(jiān)管缺乏一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu),實(shí)施監(jiān)管的依據(jù)主要是成員國(guó)披露的各種數(shù)據(jù)和信息,進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,并有針對(duì)性地預(yù)防金融危機(jī),所披露信息的及時(shí)性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性至關(guān)重要。中國(guó)和東盟之間到目前為止尚未建立起有效的信息披露機(jī)制,而東盟內(nèi)部本身的信息披露制度也不盡如人意。雖在1997年金融危機(jī)后,東盟建立了一套涉及“信息交流”的程序,這套程序表面上讓人們看到東盟內(nèi)部之間披露信息的意向,但其實(shí)施效果并不明顯。原因是多方面的:首先,東盟各國(guó)經(jīng)常把經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)當(dāng)作一種策略工具而不是一種公共產(chǎn)品,因而不大愿意提供有關(guān)經(jīng)濟(jì)和金融狀況的資料,即使披露多半也是無(wú)法反映真實(shí)的金融情況。其次,東盟成員國(guó)之間在金融發(fā)展規(guī)模、水平和階段上存在巨大的不對(duì)稱,嚴(yán)格不干涉內(nèi)政原則使得有效地實(shí)施地區(qū)監(jiān)督機(jī)制極為困難。最后,這一程序協(xié)議沒(méi)有任何法律約束力,難以有效地實(shí)施地區(qū)監(jiān)督機(jī)制。金融信息缺乏透明度,將不可避免地制約監(jiān)管合作進(jìn)程和削弱各國(guó)在監(jiān)管合作方面的信任基礎(chǔ)。

綜上所述,中國(guó)和東盟金融監(jiān)管合作中既取得了初步的成果,但也存在嚴(yán)重的缺陷。根據(jù)金融合作的路徑理論:金融合作一般要經(jīng)歷監(jiān)管合作——貨幣合作——法律協(xié)調(diào)三個(gè)階段。就此而言,中國(guó)與東盟目前的合作形式僅處于初級(jí)階段。出于現(xiàn)實(shí)的需要,中國(guó)和東盟各國(guó)都需要增強(qiáng)合作意愿,推動(dòng)金融合作往縱深方向發(fā)展。

三、中國(guó)東盟金融監(jiān)管深化合作的對(duì)策

(一)開展多層次合作。在東盟,各國(guó)的金融市場(chǎng)、監(jiān)管水平參差不齊,既有金融市場(chǎng)較為發(fā)達(dá),監(jiān)管制度較為完善的菲律賓、泰國(guó)、馬來(lái)西亞、文萊等國(guó),又有金融市場(chǎng)相對(duì)落后、監(jiān)管制度剛剛起步的國(guó)家,如越南、老撾、柬埔寨、緬甸等。金融業(yè)的不發(fā)達(dá)阻礙了金融監(jiān)管的發(fā)展。中國(guó)情況也大抵如此,如中國(guó)東西部發(fā)展不平衡,一國(guó)國(guó)內(nèi)不同地區(qū)迥異的發(fā)展水平給監(jiān)管制度統(tǒng)一實(shí)施帶來(lái)了難度。因此,區(qū)域內(nèi)成員國(guó)監(jiān)管水平的多層次性使得這個(gè)區(qū)域的金融監(jiān)管合作也應(yīng)考慮多個(gè)層次的合作,以滿足處在不同發(fā)展階段國(guó)家參與金融合作的需求?？梢钥紤]制定一個(gè)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn),允許各國(guó)在最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,根據(jù)本國(guó)國(guó)情開展多層次的監(jiān)管合作。

(二)完善金融救助機(jī)制?！肚暹~倡議》之不足如上所述,目前最為有效、現(xiàn)實(shí)的做法是將其多邊化,增加互換貨幣的金額,放寬使用條件,并使其運(yùn)用更加便捷。多邊化的模式有兩種,一種是“一對(duì)多”,即一個(gè)國(guó)家同時(shí)與多個(gè)國(guó)家簽訂貨幣互換協(xié)議,另一種是“多對(duì)多”,即多個(gè)國(guó)家同時(shí)與多個(gè)國(guó)家簽訂貨幣互換協(xié)議。就目前情況而言,可以先采用“一對(duì)多”的模式,待條件成熟再實(shí)施“多對(duì)多”的模式。這樣不僅能夠緩解雙邊互換下貸款國(guó)的資金壓力,也有助于提供一攬子援助,防止金融動(dòng)蕩的“傳染”。此外,增加互換貨幣的金額,對(duì)金融合作進(jìn)行量的擴(kuò)充既不會(huì)明顯影響各國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán),又能增強(qiáng)相互間的信任感,可為今后的深層次合作奠定基礎(chǔ)。

(三)健全對(duì)話機(jī)制。金融合作的理論和實(shí)踐表明:合作只有在正式的制度約束下才能發(fā)揮其應(yīng)有的功效,非正式性的協(xié)商機(jī)制往往會(huì)形成逆效合作,不僅不會(huì)有效地預(yù)防和克服金融危機(jī),還可能增大金融危機(jī)發(fā)生和傳播的幾率,導(dǎo)致適得其反的效果。此外,金融合作的制度化能夠強(qiáng)有力地影響私人部門的預(yù)期,有助于獲取私人部門對(duì)合作進(jìn)程的參與和支持,進(jìn)而形成金融合作的“自增強(qiáng)”效應(yīng)[6]。筆者認(rèn)為,應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行完善:首先,改變協(xié)商一致原則。可根據(jù)各國(guó)實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況,可依不同事項(xiàng),定出全體一致同意、2/3以上同意或半數(shù)以上同意等原則與程序,或采用如同有東盟人士提出的“建設(shè)性干預(yù)”或 “彈性介入”。其次,設(shè)立監(jiān)管合作的常設(shè)機(jī)構(gòu),作為日常信息共享和正常溝通的平臺(tái),以便及時(shí)、動(dòng)態(tài)地對(duì)各國(guó)金融進(jìn)行監(jiān)測(cè)和監(jiān)管。

(四)完善信息披露制度,增強(qiáng)所披露信息的真實(shí)性。短時(shí)間內(nèi)要求東盟各國(guó)執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際信息披露標(biāo)準(zhǔn)或統(tǒng)一的東盟區(qū)域標(biāo)準(zhǔn),各國(guó)都難以接受。但各國(guó)可嘗試一些對(duì)主權(quán)限制相對(duì)較小、較低層次的做法,譬如,首先,各國(guó)對(duì)進(jìn)入本國(guó)的該區(qū)域內(nèi)其他國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)信息披露要求做出強(qiáng)制性規(guī)定,以保證相關(guān)信息披露的實(shí)現(xiàn)及其真實(shí)性。其次,通過(guò)建立相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制,使各國(guó)認(rèn)識(shí)到信息披露之重要性,增強(qiáng)彼此之間的合作意愿,促使其逐漸披露經(jīng)濟(jì)金融方面的信息。最后,在條件成熟時(shí),在本區(qū)域內(nèi)形成最低的信息披露標(biāo)準(zhǔn),各國(guó)所披露信息都應(yīng)達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn),確保信息披露的統(tǒng)一性。

總之,國(guó)際金融合作是基于現(xiàn)實(shí)主義的、理性的考慮,國(guó)家利益是制定金融政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),是檢驗(yàn)國(guó)際金融合作可行與否的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)和東盟的金融監(jiān)管合作,無(wú)論是出于促進(jìn)本國(guó)金融發(fā)展需要,還是基于維護(hù)區(qū)域金融安全目的,各國(guó)都有著共同的利益。建立金融監(jiān)管合作法律機(jī)制是規(guī)制各國(guó)金融行為、協(xié)調(diào)各國(guó)間金融監(jiān)管最為有效的途徑。但這一機(jī)制能否建立取決于各國(guó)決策者的合作意愿。毫無(wú)疑問(wèn),政治因素在關(guān)鍵時(shí)刻會(huì)超越經(jīng)濟(jì)因素,甚至是決定性因素。長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)—東盟區(qū)域內(nèi)一直存在主權(quán)爭(zhēng)執(zhí)、種族沖突。這給雙方金融合作帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn),也是產(chǎn)生上述困境的根源,雙方要從根本上改變以鄰為壑的做法,強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、政策等各方面合作,為監(jiān)管合作建立堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和充分信任感。

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[責(zé)任編輯 張 凌]