當(dāng)前地方稅改革存在的問題及完善對(duì)策

周　莉　張　超

◆ 中圖分類號(hào)：F810.422 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：我國(guó)分稅制運(yùn)行以來，在財(cái)力逐步向中央集中的同時(shí)，地方稅在地方財(cái)政收入、全部稅收收入及地方可用財(cái)力中比重不高且總體呈下降態(tài)勢(shì)，這使得地方政府對(duì)中央補(bǔ)助依賴程度較高，不利于穩(wěn)定中央與地方的財(cái)政關(guān)系。本文從地方政府的視角出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)在劃分財(cái)權(quán)財(cái)力的基礎(chǔ)上，從合理劃分稅權(quán)、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行下一步地方稅改革。

關(guān)鍵詞：地方稅 劃分稅權(quán) 優(yōu)化結(jié)構(gòu)拓展稅源

地方稅是地方財(cái)政收入的主要來源。建國(guó)以來，我國(guó)的財(cái)政體制先后經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、分類分成、財(cái)政包干和分稅制四個(gè)階段，在前三個(gè)階段，都不存在真正意義的地方稅體系。1994年的分稅制改革，初步建立了地方稅收體系及制度，并歷經(jīng)所得稅分享、農(nóng)村稅費(fèi)改革、出口退稅等一系列的政策調(diào)整而日趨完善?，F(xiàn)行地方稅體系覆蓋流轉(zhuǎn)稅、所得稅、行為稅和財(cái)產(chǎn)稅類的稅種，涉及三大產(chǎn)業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域，征收遍布城鄉(xiāng)各個(gè)角落。運(yùn)行多年來，對(duì)促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，調(diào)動(dòng)地方各級(jí)部門的積極性，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

地方稅收入規(guī)模及其衡量

本文所研究的地方稅是指在現(xiàn)行體制下，屬于地方財(cái)政收入的稅收收入，包括由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的工商稅收、農(nóng)業(yè)稅及國(guó)稅返還部分。由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府事權(quán)范圍和財(cái)政體制等因素的差異，因此，地方稅收入規(guī)模也區(qū)別明顯。但普遍認(rèn)可的用以衡量一國(guó)地方稅收入規(guī)模的主要有四個(gè)指標(biāo)，即地方稅收入占GDP的比重，占全國(guó)稅收總額的比重，占地方財(cái)政收入的比重，占地方財(cái)政支出的比重。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，1994-2007年我國(guó)地方稅收入規(guī)模及其相關(guān)比重見表1。

1995-2007年，地方稅收從2833億元增長(zhǎng)到19252億元，增長(zhǎng)6.8倍，年均增長(zhǎng)15.88%。從地方稅收入占全國(guó)稅收總額的比重來看，1995-2007年，從47.42%下降到38.93%，平均44.36%，總體呈下降趨勢(shì)，地方政府在政府支配的全部收入中所占比重不足一半，且逐年降低。

從地方稅收入占地方財(cái)政收入的比重來看，1995-2007年，從94.88%下降到81.67%，低于全國(guó)稅收收入占財(cái)政收入的比重，而且在平均數(shù)之下還掩蓋著巨大的個(gè)體差異。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)多是農(nóng)業(yè)大省，工業(yè)中資源開采及加工占較大比重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，地方稅的稅源有限，比例可能更低，如新疆1994-2007年該比重不足80%，個(gè)別年份甚至在75%以下，由于地方稅的財(cái)政功能弱化，地方政府會(huì)努力尋求非稅收入，一些地方的非稅收收入比重甚至超過20%以上。

地方稅收入占地方財(cái)政支出的比重反映地方稅對(duì)地方可用財(cái)力的保障程度，1995-2007年，我國(guó)該比重從58.67%下降到50.22%，平均53.43%。對(duì)于這個(gè)比重多大合適，目前國(guó)際上還沒有一個(gè)一致認(rèn)可的界定，我國(guó)有相當(dāng)多學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)我國(guó)實(shí)際，要保證中央宏觀調(diào)控能力，該比重一般應(yīng)不低于50%左右為佳。地方稅的保障程度低，就意味著地方政府將越來越依賴中央補(bǔ)助（轉(zhuǎn)移支付），在制度不規(guī)范的條件下，中央與地方的財(cái)政關(guān)系將變得不穩(wěn)定，帶有博弈的性質(zhì)。

地方稅收入占GDP的比重反映的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的“財(cái)富蛋糕”中，地方政府可支配部分，1995-2007年，我國(guó)該比重從4.66%上升到7.72%，呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，13年間僅上升3.06個(gè)百分點(diǎn)，而同期我國(guó)全口徑稅收收入占GDP比重從10.52%上升到19.82%，顯然新增財(cái)富中的較大份額被中央政府占有。從該比重的橫向比較來看，實(shí)行分稅制的國(guó)家基本都維持在7%以上。

從地方政府視角看地方稅的局限性

1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革通過劃分中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系，有效促進(jìn)了“兩個(gè)比重”的提高，增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，初步構(gòu)建了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架，并依據(jù)“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的方針，通過漸進(jìn)式改革擴(kuò)大中央財(cái)政收入的增量，使得中央財(cái)政收入所占比重從1993年的22%提高到2007年的55.7%，實(shí)現(xiàn)了其預(yù)期改革目標(biāo)。

分稅制后，財(cái)力逐步向中央集中，事權(quán)向下分散，地方財(cái)政收入所占比重相應(yīng)下降，隨著全口徑財(cái)政收入的增長(zhǎng)以及占GDP比重的上升，財(cái)政收入的增量部分較多的歸中央所有，地方財(cái)政收入所占比重增長(zhǎng)較為緩慢，地方稅收入對(duì)地方財(cái)力的支撐能力降低，對(duì)中央的轉(zhuǎn)移支付的依賴程度上升，影響到地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及穩(wěn)定性，這種變化不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，也擾亂了地方正常的經(jīng)濟(jì)秩序。同時(shí)地方稅的規(guī)模小，維持不了政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為了緩解支出的壓力，地方政府不得不尋求稅收以外的收費(fèi)和基金獲取非稅收入，也更熱衷于制度外的游說和疏通關(guān)系，謀求制度外收入的動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，這種帶有博弈性質(zhì)的中央與地方財(cái)政關(guān)系，不利于規(guī)范公共財(cái)政制度。

分稅制改革通過劃分地方稅種，組建地方稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，初步奠定了我國(guó)以間接稅（營(yíng)業(yè)稅、城建稅、資源稅等）和直接稅（如地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等）并重的地方稅收體系基礎(chǔ)，具有發(fā)展中國(guó)家地方稅制的顯著特點(diǎn)。但這次改革只是一個(gè)雛形，稅種具有明顯的地方性和過渡性。中央稅系的主體稅種一步到位，地方稅系卻未能按照分稅制的事權(quán)要求劃分財(cái)力，只是將原來便于地方管理的小稅種以及營(yíng)業(yè)稅中的部分行業(yè)（稅目）劃給了地方。在稅制體系建設(shè)方面，國(guó)家主要強(qiáng)調(diào)中央稅體系的完善，而忽視了地方稅體系的建設(shè)，地方稅體系建設(shè)明顯滯后于中央稅體系，影響國(guó)家稅收體系的完善和總體功能的發(fā)揮。

從地方政府視角看地方稅的完善

當(dāng)前我國(guó)面臨的國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化，新一輪財(cái)稅改革的思路已明確，就是要在保持分稅制財(cái)政體制基本穩(wěn)定的前提下，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，地方稅及其制度建設(shè)將成為新一輪財(cái)稅改革的重點(diǎn)，建立健全規(guī)范、完善、相對(duì)獨(dú)立的地方稅體系的實(shí)質(zhì)是要在中央與地方之間適度的“分權(quán)”與“分利”（利益），是正確處理中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的重要前提，也是進(jìn)一步深化和完善稅制改革、建設(shè)適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義公共財(cái)政的當(dāng)務(wù)之急。

（一）以事權(quán)劃分財(cái)權(quán)財(cái)力，實(shí)現(xiàn)按稅種劃分收入

首先，按公共財(cái)政體系的要求界定各級(jí)政府的職能范圍，以憲法或財(cái)政基本法的形式明確規(guī)定中央與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，并以事權(quán)的大小相匹配確定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力，這是完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。事權(quán)的劃分應(yīng)依據(jù)“比較優(yōu)勢(shì)”原則，凡是地方政府具有比較優(yōu)勢(shì)的事權(quán)項(xiàng)目，原則上劃歸地方，否則應(yīng)劃歸中央。在合理劃分中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)按稅種劃分收入，這是完善的地方稅的基礎(chǔ)。

（二）合理劃分稅權(quán)，賦予地方適度的稅收立法權(quán)

稅權(quán)的核心是稅收立法權(quán)，還包括征收管理權(quán)、政策調(diào)整權(quán)。國(guó)際上，通常有三種稅收管理模式：即中央集權(quán)型（如法國(guó)、英國(guó)等）、地方分權(quán)型（如美國(guó)、德國(guó)等）和中央地方兼顧型（如日本、澳大利亞等）。在我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，需要?jiǎng)?chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境，但也看到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地區(qū)之間財(cái)政能力和財(cái)源亦有很大差別，因此賦予地方適度的稅權(quán)是必要的，即稅權(quán)在中央與地方之間“適度集中，相對(duì)分散”，它有利于促進(jìn)地方因地制宜采取某些稅收政策和措施，挖掘稅收潛力，改善財(cái)政狀況。因此，選擇“中央與地方兼顧型”的模式，一方面有助于加強(qiáng)中央對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控力度，充分調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，因地制宜地發(fā)揮地方的自身優(yōu)勢(shì)，另一方面地方稅稅源分散、收入隱蔽、難于征管，適度下放征管權(quán)也有利于降低征稅成本。

具體來說，稅權(quán)可在中央和地方之間做如下分配：

共享稅及地方稅主體稅種，應(yīng)由全國(guó)人大或人大常委會(huì)立法，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施細(xì)則，全國(guó)統(tǒng)一執(zhí)行，如增值稅、營(yíng)業(yè)稅等。全國(guó)統(tǒng)一征收的地方稅種，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)立法，授權(quán)財(cái)政部制定實(shí)施細(xì)則，在一定范圍內(nèi)將征管權(quán)和部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方，地方政府只能在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)實(shí)施，不得超越，如個(gè)人所得稅、城建稅、資源稅等。在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一征收的、但對(duì)宏觀影響較小或地方特色顯著的稅種，由中央制定基本法，實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)、政策解釋權(quán)與征收管理權(quán)完全賦予地方，如車船稅、印花稅、房產(chǎn)稅等。非全國(guó)統(tǒng)一開征的地方稅種，稅權(quán)完全下放。另外，地方還可結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，決定單獨(dú)開征區(qū)域范圍內(nèi)的某些稅種，報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn)。

（三）合理設(shè)置稅種，優(yōu)化地方稅的稅制結(jié)構(gòu)

關(guān)鍵是解決地方稅的主體稅種問題。分稅制運(yùn)作比較規(guī)范的國(guó)家，各級(jí)政府都有自己的主體稅種作為本級(jí)政府收入的主要來源。我國(guó)目前的分稅制雖然劃歸地方的稅種不少，但規(guī)模不大，主體稅種不明確，因此，優(yōu)化地方稅制的結(jié)構(gòu)必須從以下幾點(diǎn)著手：

鞏固營(yíng)業(yè)稅的主體稅種地位，完善營(yíng)業(yè)稅的政策和立法，穩(wěn)定作為地方財(cái)政收入的營(yíng)業(yè)稅稅基，對(duì)增值稅擴(kuò)圍導(dǎo)致的營(yíng)業(yè)稅減少可以考慮提高增值稅地方分成比例或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付解決。

考慮把土地、財(cái)產(chǎn)稅收作為地方稅的主體稅種。在財(cái)產(chǎn)的保有、轉(zhuǎn)讓、收益環(huán)節(jié)合理設(shè)置財(cái)產(chǎn)稅種，通過合并、規(guī)范現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)稅種，建立起多環(huán)節(jié)征稅，作用互補(bǔ)，自成體系的財(cái)產(chǎn)稅體系。

完善現(xiàn)行地方稅收稅種的制度。改變城建稅附加稅地位，擴(kuò)大稅基，將作為獨(dú)立稅種征收，以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入為計(jì)稅依據(jù)；擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，改從量計(jì)征為從價(jià)與從量相結(jié)合的計(jì)征方式，促進(jìn)資源合理利用，這有助于促進(jìn)西部資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政優(yōu)勢(shì)；完善城鎮(zhèn)土地社會(huì)稅、車船稅制度，提高稅額，改進(jìn)計(jì)稅依據(jù)，并在時(shí)機(jī)適當(dāng)時(shí)開征社會(huì)保障稅或遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅。

（四）拓展地方稅稅源，加強(qiáng)稅收管理

經(jīng)濟(jì)是稅收的基礎(chǔ)，無論是中央稅還是地方稅都要以經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)為源泉。在分稅制下，不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)將帶來不同的稅收增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅決定了企業(yè)該繳納哪種稅，而且影響企業(yè)特定稅種的稅率高低。一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)之間交納的稅種不同，同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不僅稅種不同，同一稅種的稅率也會(huì)不同。

適應(yīng)分稅制體制改革的趨勢(shì)，調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極努力拓展稅源是地方稅收穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。具體地做法如下：

一是要發(fā)展以第三產(chǎn)業(yè)龍頭的產(chǎn)業(yè)新格局，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策導(dǎo)向和投資決策等各方面向第三產(chǎn)業(yè)傾斜。二是規(guī)范地方政府的收費(fèi)行為，收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)規(guī)模的日益膨脹，從本質(zhì)上說是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的非規(guī)范行為，對(duì)具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)在時(shí)機(jī)適當(dāng)時(shí)改為征稅，收入仍歸地方并由地方管理。

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作者簡(jiǎn)介：

周莉（1967—），女，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，副教授，研究領(lǐng)域：財(cái)稅理論。

張超（1983-），男，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院研究生，研究方向：財(cái)稅理論。