中國高校網(wǎng)絡(luò)教育辦學(xué)模式的政府監(jiān)管

張樹軍　侯云麗

〔摘 要〕高等學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教育作為一種新興的教育方式，與傳統(tǒng)教育存在著較大區(qū)別，客觀上要求采用與傳統(tǒng)教育方式不同的監(jiān)管機制，本文在對網(wǎng)絡(luò)教育的興起背景、運行模式及狀況進行分析的基礎(chǔ)上，探討了中國網(wǎng)絡(luò)高等教育政府監(jiān)管的現(xiàn)狀、存在的問題及對策，旨在為制定更符合高等學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教育運行規(guī)律與特點的更具針對性的政策措施提供依據(jù)。

〔關(guān)鍵詞〕高等學(xué)校;網(wǎng)絡(luò)教育;政府監(jiān)管;準入限制;質(zhì)量控制

中圖分類號：G642.4文獻標識碼：A文

章編號：1008-4096(2009)03-0076-04

一、中國高等學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展的背景與歷程

1.中國發(fā)展網(wǎng)絡(luò)教育的背景

從1999年中國首次開始高等學(xué)?，F(xiàn)代遠程教育試點之后，迄今全國已有68所高等學(xué)校開展了現(xiàn)代遠程教育試點工作。作為現(xiàn)代遠程教育中最先進的形式，網(wǎng)絡(luò)教育以其資源豐富、不受時空限制等優(yōu)勢，正成為緩解國內(nèi)教育資源短缺、經(jīng)費不足等現(xiàn)狀的有效手段，并將逐步形成一個具有旺盛需求和巨大潛力的產(chǎn)業(yè)。網(wǎng)絡(luò)教育試點近10年以來，經(jīng)過了發(fā)展初期快速的規(guī)模擴張階段，目前已進入了講求教學(xué)質(zhì)量的階段。

中國網(wǎng)絡(luò)教育的發(fā)展依賴于如下歷史背景：（1）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，使網(wǎng)絡(luò)教育所依賴的技術(shù)問題得以解決；（2）繼續(xù)教育需求的不斷擴張為網(wǎng)絡(luò)教育的發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場條件；（3）建設(shè)學(xué)習(xí)型社會和終生學(xué)習(xí)概念的提出為網(wǎng)絡(luò)教育的發(fā)展提供了廣闊的市場空間；（4）高等教育產(chǎn)業(yè)化辦法模式嘗試的需要。

2.中國高等學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展的歷程

網(wǎng)絡(luò)教育是現(xiàn)代遠程教育的一種高級形式。遠程教育是指將課程傳送到校園外的一處或多處學(xué)員的教育，現(xiàn)代遠程教育則是指通過音頻、視頻（直播或錄像）及包括實時和非實時在內(nèi)的計算機技術(shù)把課程傳送到校園外的教育，它是隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展而產(chǎn)生的一種新型教育形式，是構(gòu)筑知識經(jīng)濟時代人們終身學(xué)習(xí)體系的主要手段。從20世紀早期開始，世界范圍內(nèi)遠程教育的發(fā)展經(jīng)歷了四代，于20世紀90年代開始步入了現(xiàn)代遠程教育時代，并進而走向了網(wǎng)絡(luò)教育這一遠程教育的高級形式。

遠程教育在中國的發(fā)展則經(jīng)歷了三代：第一代是函授教育，這一方式為中國培養(yǎng)了很多人才；第二代是80年代興起的廣播電視教育，這一階段中國的遠程教育方式和中央廣播電視大學(xué)在世界上享有盛名；第三代則興起于90年代，隨著衛(wèi)星通信技術(shù)、信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，中國產(chǎn)生了以衛(wèi)星和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代遠程教育。

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)教育成為現(xiàn)代遠程教育中最為高效和先進的方式，計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)被應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)教育的教學(xué)管理中。遠程學(xué)生(用戶)的咨詢、報名、交費、選課、查詢、學(xué)籍(歷)管理、作業(yè)與考試管理等環(huán)節(jié)都可以通過網(wǎng)絡(luò)遠程交互的方式完成。計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展可以使網(wǎng)絡(luò)教育最大程度的擺脫時間和空間的限制對遠程教育發(fā)展的阻礙，極大地提高了網(wǎng)絡(luò)教育的資源配置效率。

二、中國高校網(wǎng)絡(luò)教育的運行模式及運行狀況

網(wǎng)絡(luò)高等教育作為一種新興的辦學(xué)方式，在辦學(xué)理念、教學(xué)手段、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)實施、辦學(xué)條件及適用對象等方面都與傳統(tǒng)教育存在著較大區(qū)別，這在很大程度上決定了網(wǎng)絡(luò)教育在其運行機制上也與傳統(tǒng)教育存在著不同之處。

1.高校網(wǎng)絡(luò)教育的運行模式

按照教育部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)教育辦學(xué)的規(guī)定，有網(wǎng)絡(luò)教育辦學(xué)資質(zhì)的高等學(xué)校需成立專門的學(xué)院用于開展網(wǎng)絡(luò)教育，因此，當(dāng)前的68所獲批試點高校都相應(yīng)成立了網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院。網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院的教學(xué)管理具有相對獨立性，具有自身獨立的教學(xué)教務(wù)管理部門，同時在畢業(yè)和學(xué)位的管理受到高等學(xué)校的統(tǒng)一管理；同時，網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院還直接或間接的受到國家與省級教育行政部門的管理，在市場準入、學(xué)習(xí)中心的設(shè)立、招生與學(xué)生管理、教學(xué)考試等方面具有較為嚴格的考核規(guī)定。

網(wǎng)絡(luò)教育的實施是依托設(shè)立在各地的“校外學(xué)習(xí)中心（點）”（以下簡稱“學(xué)習(xí)中心”）來實現(xiàn)的，屬于兩級辦學(xué)體制。現(xiàn)代遠程教育校外學(xué)習(xí)中心是指經(jīng)教育部批準開展現(xiàn)代遠程教育試點的高等學(xué)校授權(quán)、經(jīng)省級教育行政部門批準設(shè)立的現(xiàn)代遠程教育服務(wù)機構(gòu)。通過學(xué)習(xí)中心的建設(shè)，可以促進教育資源重組和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，逐步形成社區(qū)學(xué)習(xí)中心，為終身學(xué)習(xí)提供服務(wù)，為構(gòu)建中國的終身學(xué)習(xí)體系奠定基礎(chǔ)。

學(xué)習(xí)中心是網(wǎng)絡(luò)教育產(chǎn)業(yè)鏈上不可缺少的組成部分，在業(yè)務(wù)上接受網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院的指導(dǎo)。在網(wǎng)絡(luò)教育市場上，學(xué)習(xí)中心實際上是代理商，為高等學(xué)校提供生源組織及教學(xué)支持服務(wù)，為學(xué)生提供學(xué)習(xí)支持服務(wù)。隨著中國網(wǎng)絡(luò)教育的不斷發(fā)展，能否為學(xué)生提供全方位的學(xué)習(xí)支持服務(wù)是決定網(wǎng)絡(luò)教育能否順利開展，教學(xué)質(zhì)量能否得到保證的關(guān)鍵。

2.網(wǎng)絡(luò)高等教育的運行狀況

網(wǎng)絡(luò)教育的特征決定了其是一項高投入、技術(shù)資本密集型的教育服務(wù)形式。而根據(jù)中國目前的高等教育管理體制及教育資源投入情況看，中國的高等學(xué)校還是以公立教育為主體，教育的投入主要來自于國家財政，因此單純依靠國家或是高等院校是難以滿足開展網(wǎng)絡(luò)教育所需的大量資金需求的；同時從現(xiàn)有絕大部分高等院校的計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)儲備情況來看，也難以充分滿足發(fā)展網(wǎng)絡(luò)教育所需的技術(shù)投入的。因此，若想迎合網(wǎng)絡(luò)教育廣闊的市場需求，就需要引入現(xiàn)有高等學(xué)校以外的資金與技術(shù)資源，校企合作對于大部分具有網(wǎng)絡(luò)教育辦學(xué)資格的高等學(xué)校而言就成為一種現(xiàn)實的選擇。

自中國開始進行網(wǎng)絡(luò)高等教育試點之后，為爭得先機，各試點學(xué)校紛紛成立獨立運營的網(wǎng)絡(luò)教育實施機構(gòu)，并注入巨資開始開發(fā)并搶占市場。早在 1999年5月，中國人民大學(xué)就以無形資產(chǎn)參股方式，與萬通國際集團公司共同發(fā)起成立了東方興業(yè)網(wǎng)絡(luò)教育服務(wù)公司，首期投資達2 000多萬元；清華大學(xué)啟動網(wǎng)絡(luò)教育投入約1 200萬元，浙江大學(xué)投入2 139萬元；為建立“北大在線”，北大也籌資5.6億元，將教育資源放到網(wǎng)絡(luò)上。

在高校之外，各種渠道的社會資本也早已蓄勢待發(fā)，在中國開始實施網(wǎng)絡(luò)高等教育之后便紛紛開始行動，捕獲此行業(yè)內(nèi)各種商機，同包括網(wǎng)絡(luò)學(xué)院、網(wǎng)校、教育網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)教育服務(wù)企業(yè)等在內(nèi)的各種實體與機構(gòu)進行各種形式的合作。不僅國內(nèi)資本向網(wǎng)絡(luò)教育匯集，國際資本注入的力度也在迅速加大。正如某些國外專家所預(yù)測的，中國加入WTO后，教育產(chǎn)業(yè)會進一步地開放，將允許更多外資投入，調(diào)動各方力量來辦教育，并形成中國發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)的一次浪潮。

三、政府對高等學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教育的監(jiān)管措施

近年來，國家在教育領(lǐng)域?qū)嵤┝艘幌盗懈母锎胧﹣泶龠M其發(fā)展，尤其是在非傳統(tǒng)高等教育領(lǐng)域采取了積極的扶持措施，以快速提高全民教育水平。其中包括出臺了一系列相關(guān)政策法規(guī)來指導(dǎo)教育產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，如《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》以及《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》，政策上的鼓勵給投資者進入這一市場提供了極高熱情。除上述法律上的舉措外，國家在發(fā)展網(wǎng)絡(luò)教育方面提供了更為寬松的政策環(huán)境，其中包括給予試點高校較大的辦學(xué)自主權(quán)，允許其進行自主辦學(xué)，這一政策成為吸引投資者投資于網(wǎng)絡(luò)教育的重要因素之一。

但是，盡管教育行政主管部門給網(wǎng)絡(luò)教育的發(fā)展提供了較為廣闊的政策空間，但在若干重要領(lǐng)域還進行著十分嚴格的監(jiān)管，網(wǎng)絡(luò)學(xué)院在擁有辦學(xué)自主權(quán)的同時，必須是“戴著鐐銬舞蹈”，越軌就要承擔(dān)自己的責(zé)任。

1.準入限制

網(wǎng)絡(luò)高等教育的準入限制表現(xiàn)為兩個方面：

一是國家教育行政主管部門對高等學(xué)校興辦網(wǎng)絡(luò)教育采取嚴格的審批制度，未經(jīng)審批許可不允許興辦網(wǎng)絡(luò)高等教育?！督逃筷P(guān)于加強高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院管理提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》明確規(guī)定：“未經(jīng)教育部批準，各級各類高等學(xué)校不能自行舉辦網(wǎng)絡(luò)學(xué)歷教育。經(jīng)教育部批準的試點普通高校， 網(wǎng)絡(luò)學(xué)歷教育工作必須歸口到一個專門從事遠程教育的學(xué)院進行，其他院系不能以網(wǎng)絡(luò)學(xué)歷教育的名義和方式自行招生辦學(xué)?！?/p>

中國高等學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教育的發(fā)展目前還在試點階段，自2002年教育部批準了68個高校準予試點后，尚未增批新的高校。教育部在對高校網(wǎng)絡(luò)教育試點進行調(diào)整后，需要保持一段時間的平穩(wěn)發(fā)展，然后才會繼續(xù)擴大網(wǎng)絡(luò)教育試點高校的數(shù)量，但也會控制數(shù)量。申請試點高校一般需要具備以下幾個方面的條件： （1）具有較強的綜合實力；（2）能夠歸口管理；（3）指導(dǎo)思想正確，實施方案可行；（4）軟硬件條件符合要求；（5）經(jīng)費充足，高水平的師資隊伍；（6）該高校的社會需求旺盛。

二是各省級教育行政主管部門對各高校的網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院在本省設(shè)立學(xué)習(xí)中心實行嚴格的審批制度，未經(jīng)審批不允許在本省進行招生。因此，對于具有舉辦網(wǎng)絡(luò)教育資格的高校來說，其學(xué)習(xí)中心等辦學(xué)網(wǎng)點的設(shè)置受到了一定程度的限制。全國各省份學(xué)習(xí)中心準入制度實施的嚴格程度有著較大的差異，部分省份和地區(qū)的市場進入避壘較高，且存在著一定程度的地方保護色彩，給各高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院的學(xué)習(xí)中心跨區(qū)域設(shè)置帶來了較高的成本。

2.質(zhì)量控制

教育部高教司官員曾在2003年全國遠程教育工作會議上指出，教育部將采取四項質(zhì)量管理措施來規(guī)范網(wǎng)絡(luò)學(xué)院的發(fā)展： 一是規(guī)范校外學(xué)習(xí)點；二是實行全國統(tǒng)考；三是建立網(wǎng)院質(zhì)量評估體系；四是引入摘牌制度。

為進一步加強網(wǎng)絡(luò)教育的規(guī)范管理，提高網(wǎng)絡(luò)教育的社會聲譽，確保網(wǎng)絡(luò)教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量，教育部試點高校2004年3月1日以后入學(xué)的網(wǎng)絡(luò)教育本科層次學(xué)生的部分公共課（數(shù)學(xué)、外語、計算機基礎(chǔ)和語文）實行全國統(tǒng)考，統(tǒng)考合格才可以畢業(yè)。

網(wǎng)絡(luò)教育的監(jiān)管部門同時對現(xiàn)有試點高校的辦學(xué)質(zhì)量進行定期的評估。評估采用質(zhì)量認證的方式。質(zhì)量認證注重過程的控制以及持續(xù)的改進，注重管理體系的文件化、程序化、規(guī)范化，注重目標與措施、條件的符合性。同時借鑒了評估方法關(guān)于目標管理、專家現(xiàn)場考察、強制性的基本規(guī)范等思想和方法，將二者有機結(jié)合。評估指標體系包括13項一級指標、24項二級指標和60個觀測點。

3.對學(xué)歷教育辦學(xué)層次及辦學(xué)自主權(quán)的監(jiān)管

從對學(xué)歷教育辦學(xué)層次的監(jiān)管上看，只允許興辦非全日制學(xué)歷教育而不允許舉辦全日制教育，只允許興辦本科及以下層次的教育，不準興辦研究生學(xué)歷教育。

從對辦學(xué)自主權(quán)的監(jiān)管來看，根據(jù)教育行政主管部門要求，在實施校企合作機制中，高校應(yīng)保證獨立的辦學(xué)自主權(quán)，嚴格把住招生入學(xué)、考試及畢業(yè)各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2000年教育部《關(guān)于支持若干所高校建設(shè)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院開展現(xiàn)代遠程教育試點工作的幾點意見》對高等學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教育的辦學(xué)自主權(quán)做出了規(guī)定，明確了網(wǎng)絡(luò)教育無論采取何種實施形式，其辦學(xué)自主權(quán)都應(yīng)歸屬于高等學(xué)校。

4.各省級教育行政部門對校外學(xué)習(xí)中心的審批與監(jiān)管

根據(jù)教育部有關(guān)規(guī)定，各省級教育行政部門負責(zé)對設(shè)在本地區(qū)內(nèi)的校外學(xué)習(xí)中心進行管理，包括審批、年報年檢和評估。未經(jīng)審批的學(xué)習(xí)中心不得招生。各省教育廳定期開展檢查評估，對檢查評估不合格的學(xué)習(xí)中心責(zé)令整改、暫停或取消遠程教育服務(wù)資格。對學(xué)習(xí)中心（點）的檢查評估結(jié)果也作為教育部對試點高校進行檢查評估的重要依據(jù)。教育部統(tǒng)一制定了校外學(xué)習(xí)中心評估指標體系，指標體系包括5項一級指標，13項二級指標和35個觀測點。

由此可見，網(wǎng)絡(luò)教育新政已經(jīng)形成。但眾所周知，中國的網(wǎng)絡(luò)教育處于剛剛起步階段，尤其是在推行校企合作方面更是缺乏有效的經(jīng)驗積累可以借鑒，因此，對網(wǎng)絡(luò)教育的政府監(jiān)管也是處于經(jīng)驗摸索階段。現(xiàn)有的政府監(jiān)管中暴露出的一些問題在一定程度上也影響了網(wǎng)絡(luò)教育的總體發(fā)展，各網(wǎng)院在進行制度與管理創(chuàng)新方面由于制度約束而謹小慎微，無法施展開手腳，對各網(wǎng)院的獨立辦學(xué)、大膽創(chuàng)新形成了一定的阻礙。

四、中國高校網(wǎng)絡(luò)教育政府監(jiān)管存在的問題與對策

1.政策的缺位

中國高校網(wǎng)絡(luò)教育政府監(jiān)管政策存在著缺位之處，具體而言，如國家對網(wǎng)絡(luò)教育產(chǎn)業(yè)化的態(tài)度是比較含糊的。國家一方面需要大量的社會投資來促進教育事業(yè)的發(fā)展，另一方面又囿于教育法和對教育質(zhì)量的擔(dān)心，試圖出臺一系列法規(guī)對贏利性辦學(xué)加以限制；網(wǎng)絡(luò)教育營運者希望多招生、多占領(lǐng)教育市場，實施規(guī)模化經(jīng)營；而教育部門因要對教育質(zhì)量、學(xué)生的道德觀培養(yǎng)負有責(zé)任，又希望有節(jié)制地、力所能及地發(fā)展。在網(wǎng)絡(luò)教育既能產(chǎn)業(yè)化，又不能完全產(chǎn)業(yè)化的矛盾之下，對于目前網(wǎng)絡(luò)教育領(lǐng)域的各種試驗，教育主管部門均保持沉默。相應(yīng)的鼓勵或限制政策的缺位導(dǎo)致現(xiàn)存的網(wǎng)絡(luò)教育實施主體難以放開手腳去做，只能不斷的去試探與揣摩政府的態(tài)度，這樣做的結(jié)果既可能導(dǎo)致校企雙方由于越了“禁區(qū)”交了過高的“學(xué)費”，也可能會由于得到政府的默許而獲得“先動優(yōu)勢”。

2.政策的越位

而在某些領(lǐng)域，又存在著不合時宜的政策越位之處，如對于各高校在各地學(xué)習(xí)中心的設(shè)置須要當(dāng)?shù)厥〖壗逃姓鞴懿块T的審批，而不僅僅是備案，這一規(guī)定各省級教育行政主管部門執(zhí)行起來標準有很大差異，有的地區(qū)較寬松，而有的地位則十分嚴格。因此，從總體上看，政府并不存在一個統(tǒng)一的尺度，而這種政策規(guī)定的很明顯后果之一是導(dǎo)致部分地區(qū)的地方保護主義行為，為保護本地的高校而嚴格限制外地高校的進入；后果之二是導(dǎo)致設(shè)租與尋租行為，耗費了資源，也助長了不良的社會風(fēng)氣；最重要的，這種審批行為已經(jīng)不符合新頒布實施的《行政許可法》的要求，本身已經(jīng)屬于違法行為。

3.政策不確定性與風(fēng)險

政策的較為頻繁的調(diào)整，且在政策導(dǎo)向上有所變化造成網(wǎng)絡(luò)教育實施主體難以預(yù)料與應(yīng)對，更難以做出長期的發(fā)展規(guī)劃，造成政策引致的短期行為，高校和企業(yè)還必須承受政策調(diào)整引發(fā)的風(fēng)險。教育領(lǐng)域向來是政策高風(fēng)險地帶，盡管對于企業(yè)來說，投資教育與投資其他產(chǎn)業(yè)沒什么不同，都要求回報，但對投資參與網(wǎng)絡(luò)教育的企業(yè)及高校來說則必須要當(dāng)心擊鼓傳花式的管理： 鼓聲停，誰也不許再動。因此，網(wǎng)絡(luò)教育的實施主體最為關(guān)注的問題就是國家的政策法規(guī)能保持一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性問題，減少給其帶來的風(fēng)險。

五、結(jié) 論

在中國網(wǎng)絡(luò)教育大規(guī)模開展的近十年間，國家及省級教育行政主管部門對網(wǎng)絡(luò)教育的政策進行了較為嚴格的實施，對違反有關(guān)規(guī)定的一些學(xué)校進行了嚴肅的處理，如取消某些高校一定時期的在全國的招生權(quán)（紅黃牌制度），或是暫停在違規(guī)招生地區(qū)的招生權(quán)等。嚴格的政策監(jiān)管成為約束各網(wǎng)院辦學(xué)行為的有力工具，使各網(wǎng)院在進行業(yè)務(wù)拓展的過程中時刻以政策為準繩，較為有效的避免了低標準盲目擴張，保證了網(wǎng)絡(luò)教育整體的形象與水平。

網(wǎng)絡(luò)教育突破了時間、地點限制的優(yōu)勢是傳統(tǒng)教育方式無法比擬的，這滿足了很多特定人群的需要。網(wǎng)絡(luò)高等教育作為一種新興的教育方式，由于其在辦學(xué)理念、教學(xué)手段、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)實施、辦學(xué)條件及適用對象等方面都與傳統(tǒng)教育存在著較大區(qū)別，因此客觀上也要求采用與傳統(tǒng)教育方式不同的管理模式。這種要求對具有網(wǎng)絡(luò)高等教育辦學(xué)資格的高校而言，既是提供了實現(xiàn)管理機制創(chuàng)新的機遇，同時也是對既定思維方式與管理模式的挑戰(zhàn)。而且，從世界范圍來看，遠程教育的發(fā)展歷史也只有70年左右的時間，網(wǎng)絡(luò)教育的歷史就更為短暫，同時由于中國高等教育的運行機制與監(jiān)管模式與國外發(fā)達市場經(jīng)濟國家也存在著較大差異，因此，可資借鑒的國外網(wǎng)絡(luò)教育的經(jīng)驗教訓(xùn)還很缺乏，這在客觀上加大了中國高校網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展的難度。因此，需要政府在政策制定上要緊密結(jié)合網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展的特征，考慮其與傳統(tǒng)高等教育的差異，制定具有針對性的扶持、鼓勵與約束政策，避免采取政策的缺位、越位與不確定性，創(chuàng)造合理、穩(wěn)定的政策環(huán)境，使其優(yōu)勢得到更好的發(fā)揮和顯現(xiàn)。

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(責(zé)任編輯：蘭桂杰)