資源型城市可持續(xù)發(fā)展機(jī)制分析

石秀華　吳漢軍

摘要：20世紀(jì)末，許多資源型城市面臨資源枯竭和從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行體制轉(zhuǎn)換的雙重困難。要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，資源型城市需要建立和實(shí)施三個(gè)機(jī)制：資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、衰退產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制和新興產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。本文概括了這三個(gè)機(jī)制的內(nèi)涵，簡(jiǎn)要分析了這三個(gè)機(jī)制的關(guān)鍵內(nèi)容和亟需改革的制度和措施。

關(guān)鍵詞：資源型城市；可持續(xù)發(fā)展：三個(gè)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F299.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-0544{2009)08-0035-04

世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)(WCED)在《我們共同的未來(lái)》的報(bào)告中界定，可持續(xù)發(fā)展是“既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿(mǎn)足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。宋鍵院士1996年指出，可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵應(yīng)包含四個(gè)方面：(1)發(fā)展的內(nèi)涵既包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也包括社會(huì)的發(fā)展；(2)自然資源的永續(xù)利用是保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；(3)自然生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)生存和社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；(4)控制人口增長(zhǎng)與消除貧困，是可持續(xù)發(fā)展應(yīng)包含的重要內(nèi)容。

資源型城市是指伴隨資源開(kāi)發(fā)而興起的城市，或者在其發(fā)展過(guò)程中，由于資源開(kāi)發(fā)促使其再度繁榮的城市。資源型城市的概念可以從質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面來(lái)界定。質(zhì)的方面看該城市礦業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響及所占的地位；量的方面看礦業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占當(dāng)?shù)毓I(yè)總產(chǎn)值的比重，或者從礦業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口比例的角度出發(fā)來(lái)定義資源型城市。資源型城市20世紀(jì)90年代以來(lái)，普遍面臨資源儲(chǔ)量減少甚至枯竭、開(kāi)采成本提高；經(jīng)濟(jì)效益降低，企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難；環(huán)境破壞嚴(yán)重、生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)等問(wèn)題，綜合起來(lái)被稱(chēng)為資源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、生態(tài)危機(jī)的“三危困境”。資源型城市要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，王吉生等專(zhuān)家認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)資源型城市可持續(xù)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)生態(tài)、可持續(xù)社會(huì)三方面的和諧統(tǒng)一，也就是說(shuō)，資源型城市不僅要追求經(jīng)濟(jì)效益，而且要實(shí)現(xiàn)生態(tài)和諧與社會(huì)公平，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

從發(fā)展機(jī)制方面，資源型城市可持續(xù)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)三個(gè)機(jī)制：資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、衰退產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制和新興產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，下文分別對(duì)這三個(gè)機(jī)制進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

一、資源開(kāi)發(fā)與補(bǔ)償機(jī)制

所謂資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，是指為了節(jié)約資源、實(shí)現(xiàn)資源型城市在資源開(kāi)采的不同階段(依資源開(kāi)發(fā)程度可分為成長(zhǎng)期、鼎盛期和衰退期)，通過(guò)收取資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償資金，建立一整套補(bǔ)償措施和扶持辦法，支持礦產(chǎn)資源勘探與合理開(kāi)發(fā)，保護(hù)和恢復(fù)被破壞的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源枯竭型城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。新中國(guó)成立相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)實(shí)行的是無(wú)償開(kāi)采制度。建立資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，就是要確立自然資源有價(jià)的觀(guān)點(diǎn)，對(duì)過(guò)去自然資源被無(wú)償取走的城市和地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，其中包括自然資源補(bǔ)償費(fèi)用、生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)用等。資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制是“三個(gè)機(jī)制(指資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、衰退產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制和新興產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制)”的基礎(chǔ)，也是資源枯竭型城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，當(dāng)下最急迫的是改革資源稅費(fèi)制度、提高資源稅費(fèi)征收比例，調(diào)整資源稅征稅依據(jù)，使資源價(jià)格真正體現(xiàn)其價(jià)值，并建立礦地復(fù)墾制度，補(bǔ)償由于資源開(kāi)采而對(duì)環(huán)境造成的各種不利影響。

我國(guó)現(xiàn)行的資源稅費(fèi)制度一直不夠完善，1982年以前實(shí)行的是無(wú)償開(kāi)采制度。1982年1月，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》，1984年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)資源稅條例》，1986年10月1日《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》開(kāi)始實(shí)施，規(guī)定“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開(kāi)采。開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”，正式開(kāi)始了資源有償開(kāi)采的歷史。但是與國(guó)際成熟做法相比，一是征收資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率、稅率都過(guò)低(例如，我國(guó)的資源補(bǔ)償費(fèi)相當(dāng)于國(guó)外的權(quán)利金。國(guó)外權(quán)利金費(fèi)率一般為2％-8％，我國(guó)資源補(bǔ)償費(fèi)僅為1％)，征收總額有限，被截留、挪用的現(xiàn)象比較普遍，并且其主要用途是用于基礎(chǔ)性、公益性的地質(zhì)勘查，對(duì)資源型城市或地區(qū)的補(bǔ)償過(guò)少，環(huán)境保護(hù)也不盡如人意，沒(méi)有真正起到資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償作用；二是征收依據(jù)不夠科學(xué)。以資源稅征收為例，資源稅的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)分為納稅人開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品銷(xiāo)售的，以銷(xiāo)售量為課稅依據(jù)；納稅人開(kāi)采或生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品自用的，以自用數(shù)量為依據(jù)，而且對(duì)所有礦山企業(yè)普遍征收而不管其是否贏利，這就使得部分企業(yè)無(wú)法承受，同時(shí)也不鼓勵(lì)礦山企業(yè)珍惜資源科學(xué)計(jì)劃開(kāi)采。

要對(duì)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行改革首先要增強(qiáng)資源稅費(fèi)制度的可操作性，提高資源稅率、資源補(bǔ)償費(fèi)率，加大征收力度。在分配上，重新調(diào)整資源補(bǔ)償費(fèi)在中央和地方之間的分配關(guān)系，加大地方的留成比例。在使用上，中央留成部分可以繼續(xù)用于基礎(chǔ)性、公益性的地質(zhì)勘查，而地方留成部分，則應(yīng)主要補(bǔ)償資源型城市或地區(qū)，用于環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施更新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域。

具體來(lái)說(shuō)，資源稅費(fèi)改革應(yīng)該著重在以下幾個(gè)方面取得突破：擴(kuò)大征收范圍、調(diào)整征收依據(jù)和加強(qiáng)征收力度。從征收品種看，擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，增加應(yīng)稅資源品稅目，目前只對(duì)礦產(chǎn)品和鹽征稅，應(yīng)稅范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大到所有必須加以保護(hù)性開(kāi)發(fā)和利用的自然資源。適度提高資源稅費(fèi)單位征收數(shù)額，以增加地方政府收入。調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。同時(shí)，在征收過(guò)程中加大力度，對(duì)拖欠資源稅費(fèi)行為加重處罰，保證資源稅費(fèi)及時(shí)、足額入庫(kù)。調(diào)整征收依據(jù)，提高負(fù)擔(dān)水平，改變資源稅計(jì)稅依據(jù)，將現(xiàn)行的以銷(xiāo)售數(shù)量和自用數(shù)量為依據(jù)的計(jì)稅辦法，調(diào)整為以產(chǎn)品產(chǎn)量和資源探明儲(chǔ)量為依據(jù)計(jì)稅，確保資源稅稅收負(fù)擔(dān)公平合理。同時(shí)，增加激勵(lì)性措施，對(duì)于自然資源的有效保護(hù)和節(jié)約利用應(yīng)當(dāng)采取激勵(lì)的措施，如對(duì)利用替代資源和綜合利用自然資源生產(chǎn)產(chǎn)品的企業(yè)給予減稅或免稅激勵(lì)。使現(xiàn)行稅收中的激勵(lì)措施更明確和完善。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)兩個(gè)突出特點(diǎn)，即高速度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和以投入資源為主的粗放型增長(zhǎng)。換個(gè)角度說(shuō)。高速度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是靠資源投入來(lái)支撐的，是以自然資源的急劇消耗和環(huán)境的嚴(yán)重退化為代價(jià)的，這導(dǎo)致了我國(guó)相當(dāng)一部分礦產(chǎn)資源的耗減速度大大超過(guò)探明儲(chǔ)量的增長(zhǎng)速度，資源開(kāi)發(fā)利用的空心化已相當(dāng)嚴(yán)重。同時(shí)，資源開(kāi)采的采富棄貧、采主棄副等掠奪性開(kāi)采，對(duì)共生礦和伴生礦棄而不顧，資源的開(kāi)采、選礦、冶煉和利用的過(guò)程中回收率較低等等現(xiàn)象也很?chē)?yán)重?，F(xiàn)行的資源稅費(fèi)制度的改革將有利于資源的開(kāi)發(fā)與綜合利用。

二、衰退產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制

資源枯竭型城市的衰退產(chǎn)業(yè)主要是資源開(kāi)采和初加工產(chǎn)業(yè)，以及與之配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。隨著資源日漸枯竭，資源型城市和資源型企業(yè)的相關(guān)問(wèn)題集中爆發(fā)。根據(jù)國(guó)土資源部的資料，截至2002年底，中國(guó)已有2／3的國(guó)有大中型礦山正在或即將面臨資源枯竭問(wèn)題，400多座礦山因資源枯竭瀕臨關(guān)閉。相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力明顯過(guò)剩，開(kāi)工嚴(yán)重不足；產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率很低，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)明顯，

甚至出現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)虧損現(xiàn)象；下崗職工人數(shù)多，再就業(yè)壓力大，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難；生態(tài)環(huán)境惡化，采空區(qū)塌陷嚴(yán)重，復(fù)墾任務(wù)艱巨。此外，資源型企業(yè)面臨資源枯竭困境的時(shí)候，還伴隨從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，資源型產(chǎn)業(yè)的退出面臨資源枯竭和體制轉(zhuǎn)換的雙重困難。

所謂資源枯竭型城市的衰退產(chǎn)業(yè)退出扶持政策。就是指通過(guò)財(cái)稅扶持、資金和項(xiàng)目支持等政策引導(dǎo)方式，進(jìn)行直接或間接援助，消除沉淀成本，促進(jìn)資源開(kāi)采和初加工產(chǎn)業(yè)以及與之配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè)逐步退出。使得資源枯竭型城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，促進(jìn)生產(chǎn)要素順利地從資源產(chǎn)業(yè)向非資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。緩解衰退產(chǎn)業(yè)退出過(guò)程中出現(xiàn)的工人失業(yè)、收入降低、社會(huì)動(dòng)蕩等各種矛盾。從產(chǎn)業(yè)層面上看，資源枯竭型城市衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制就是援助資源開(kāi)采和初加工及配套產(chǎn)業(yè)退出；從企業(yè)層面上看，資源枯竭型城市衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制實(shí)質(zhì)上就是援助資源枯竭型國(guó)有企業(yè)退出；從資金層面看，資源枯竭型城市衰退產(chǎn)業(yè)退出所需的資金數(shù)量巨大，既有資源枯竭企業(yè)往往存在的沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)。也有安置大量失業(yè)下崗工人及大批離退休職工，傷、殘職工和職業(yè)病患者所需的費(fèi)用：從政策層面看，雖然2000年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》及其他一系列的文件和政策，但由于資源枯竭型企業(yè)長(zhǎng)期分屬于不同的行業(yè)部門(mén)管理的現(xiàn)實(shí)，企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清，退出時(shí)政策主體混亂，利益協(xié)調(diào)困難。

從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，資源枯竭型城市的衰退產(chǎn)業(yè)退出實(shí)踐就開(kāi)始了，資源枯竭型城市的衰退產(chǎn)業(yè)退出扶持政策實(shí)際上也悄悄開(kāi)始了。當(dāng)時(shí)主要采取的退出方式有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)、改制重組、遷移等，在這一過(guò)程中，涉及到關(guān)閉破產(chǎn)資金缺口、職工安置、社會(huì)職能剝離、社會(huì)保障、環(huán)境恢復(fù)、資產(chǎn)處置、集體企業(yè)等諸多問(wèn)題。第一，職工安置是資源枯竭型企業(yè)退出遇到的首要問(wèn)題。1994-2002年，全國(guó)共安置資源枯竭型國(guó)有企業(yè)職工約530萬(wàn)人，但其中約240萬(wàn)離退休職工和社會(huì)職能職工只是簡(jiǎn)單地移交給了企業(yè)所在地政府，還有約200萬(wàn)下崗職工再就業(yè)十分困難。國(guó)有企業(yè)組建股份制、合伙制等多種所有制形式完成改制后，將離退休、退養(yǎng)人員，提前退休、退養(yǎng)人員，集體企業(yè)在職職工移交資源枯竭型城市政府接收安置；對(duì)在崗全民固定工采取發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金和安置費(fèi)兩種形式解除勞動(dòng)關(guān)系；對(duì)集體混崗工比照全民固定工進(jìn)行安置；對(duì)下崗職工進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，對(duì)40／50等就業(yè)困難群體再就業(yè)給予更多的關(guān)懷：第二，將資源枯竭型國(guó)有企業(yè)的社會(huì)保障體系納入資源枯竭型城市的社會(huì)保障體系，建立并完善統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，加強(qiáng)對(duì)失業(yè)職工、特困職工、工傷工殘人員等弱勢(shì)群體的援助力度；第三，由于資源型企業(yè)組建歷史中的“企業(yè)辦社會(huì)”現(xiàn)象，在資源枯竭型國(guó)有企業(yè)退出時(shí)，為了保證居民的正常生活，其原來(lái)承擔(dān)的教育、醫(yī)療、公安、消防、水電熱供應(yīng)等多項(xiàng)社會(huì)職能，逐步向資源枯竭型城市政府移交。由于資源枯竭型城市財(cái)力有限，因此，為了保證這些社會(huì)職能在移交后還能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中央政府和省(自治區(qū)、直轄市)政府繼續(xù)給以一定年限的財(cái)政補(bǔ)貼，以減輕資源枯竭型城市的壓力。由于資源枯竭型國(guó)有企業(yè)原來(lái)承擔(dān)的多項(xiàng)社會(huì)職能。涉及大量的職工和資產(chǎn)，因此，資源枯竭型城市政府在接受時(shí)，多采取“先易后難、分期分批，先移交后算賬”的原則，將資金相對(duì)獨(dú)立、人員較為穩(wěn)定、產(chǎn)權(quán)比較清晰的單位。如學(xué)校、醫(yī)院、公安等單位成建制地移交給地方有關(guān)部門(mén)；對(duì)移交難度較大的供水、供電、供熱等單位，認(rèn)真核準(zhǔn)人員、資產(chǎn)、服務(wù)職能，成熟一個(gè)移交一個(gè)，保證社會(huì)職能在移交過(guò)程中和移交后都能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)；第四，生態(tài)環(huán)境治理。由于資源采掘業(yè)和初加工業(yè)的畸形發(fā)展。資源枯竭型城市生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，重大地質(zhì)災(zāi)害頻頻發(fā)生。從根源上看，資源枯竭型城市生態(tài)環(huán)境惡化主要是由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源枯竭型國(guó)有企業(yè)“重生產(chǎn)、輕環(huán)?！钡臍v史原因造成的，因此，按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，資源枯竭型國(guó)有企業(yè)就必須承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理與恢復(fù)責(zé)任。在資源枯竭型國(guó)有企業(yè)退出后，中央政府和各級(jí)地方政府必須承擔(dān)資源枯竭型國(guó)有企業(yè)環(huán)境治理與恢復(fù)的后續(xù)責(zé)任，這也是資源枯竭型城市衰退產(chǎn)業(yè)援助的重要領(lǐng)域。

三、新興產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制

所謂新興產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，就是政府通過(guò)財(cái)稅、金融、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)政策等手段，扶持資源枯竭型城市非資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以徹底擺脫對(duì)原來(lái)資源的依賴(lài)，促進(jìn)資源枯竭型城市向綜合性城市的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

資源枯竭型城市要解決嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題，只能依靠產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，減少區(qū)域經(jīng)濟(jì)對(duì)礦產(chǎn)資源的依賴(lài)性。國(guó)外許多小規(guī)模的資源型城鎮(zhèn)，一旦面臨礦竭城衰的現(xiàn)實(shí)，往往采取閉礦棄城、人走城衰的方式。但國(guó)內(nèi)絕大部分資源枯竭型城市面積較大，人口眾多，它們的興衰在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩方面都有巨大的外部性，只能長(zhǎng)期不懈地通過(guò)利用內(nèi)、外部的資源、資本、技術(shù)和人才實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，獲得城市經(jīng)濟(jì)的復(fù)興和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

在資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中產(chǎn)業(yè)定位是核心問(wèn)題，即確定發(fā)展何種主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅斯托認(rèn)為，整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率在一定意義上是某些關(guān)鍵部門(mén)的迅速增長(zhǎng)所產(chǎn)生的直接或間接的效果。一個(gè)區(qū)域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)即是在該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有廣闊的市場(chǎng)前景、較強(qiáng)的創(chuàng)新能力和擴(kuò)散效應(yīng)，對(duì)其他產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)具有較大的拉動(dòng)作用，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起導(dǎo)向性作用的產(chǎn)業(yè)。資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型就是重新確定、發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的過(guò)程。一般認(rèn)為資源枯竭型城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)可以從接續(xù)產(chǎn)業(yè)或者替代產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)生，也可兩者一起混合發(fā)展。下表對(duì)接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)進(jìn)行比較。

1發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)是指在原來(lái)的資源產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，向前或向后延伸，形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)。發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)是專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的體現(xiàn)，能夠獲得范圍經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)，也由于是在原有的資源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的發(fā)展，因而實(shí)施的難度較小，缺點(diǎn)是仍沒(méi)有擺脫對(duì)資源的依賴(lài)。替代產(chǎn)業(yè)是指與原資源產(chǎn)業(yè)不屬于同一類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)，通常也不大可能是新的資源產(chǎn)業(yè)。發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)有利于優(yōu)化資源枯竭城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，徹底擺脫對(duì)資源的依賴(lài)，但對(duì)技術(shù)、管理和人才有較高的要求，也受到需求、區(qū)位、市場(chǎng)環(huán)境等諸多條件的制約，實(shí)施的難度較大。

2由資源依賴(lài)型產(chǎn)業(yè)到多元化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。根據(jù)資源枯竭型城市定位的轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)是否依賴(lài)于礦產(chǎn)資源。以及生產(chǎn)要素密集的類(lèi)型兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以將資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型定位歸納為六種模式，這六種模式涵蓋了資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的所有可能的產(chǎn)業(yè)方向：土地資源替代型、勞動(dòng)替代型、資本接續(xù)型、資本替代型、技術(shù)接續(xù)型、技術(shù)替代型。在以上六種轉(zhuǎn)型的定位模式選擇中，根據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一般主要考慮以下要素：產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)性、需求收入彈性、生產(chǎn)率上升率、比較優(yōu)勢(shì)等，這些要素對(duì)于資源枯竭型城市選擇新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)具有重要的參考價(jià)值。不過(guò)，由于資源枯竭型城市在就業(yè)、

可持續(xù)發(fā)展等方面的一些特殊性，資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)定位對(duì)能否新增大量就業(yè)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展等方面有更多的要求。無(wú)論哪種轉(zhuǎn)型模式都不是原來(lái)的資源采掘業(yè)的規(guī)模上的簡(jiǎn)單擴(kuò)大，而是勞動(dòng)對(duì)象、勞動(dòng)工具，甚至是勞動(dòng)者的改變，因而都存在一定的難度。相比較而言，雖然技術(shù)替代型的現(xiàn)代化程度高，產(chǎn)業(yè)前景好，但是它對(duì)資源枯竭型城市的技術(shù)、人才、管理、資金等方面的要求也是最高的，轉(zhuǎn)型難度最大。土地資源替代型的難度較小，其他幾種類(lèi)型居中。

資源枯竭型城市在選擇轉(zhuǎn)型定位時(shí)，需遵循六大原則：比較優(yōu)勢(shì)原則、需求增長(zhǎng)原則、產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)原則、擴(kuò)大就業(yè)原則、科技創(chuàng)新原則和持續(xù)發(fā)展原則。在這六大原則指導(dǎo)下，根據(jù)城市具有的轉(zhuǎn)型條件進(jìn)行綜合權(quán)衡。在實(shí)踐中，可以選擇其中一種類(lèi)型，也可以選擇多個(gè)類(lèi)型，形成多元化發(fā)展模式。對(duì)于那些雖然對(duì)資源開(kāi)發(fā)依賴(lài)很強(qiáng)，但也具有一定的其他產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的單一資源枯竭型城市?？梢詫⑿滦彤a(chǎn)業(yè)培育和原有產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)展延伸并舉，采用多元復(fù)合的轉(zhuǎn)型模式。這些城市由于發(fā)展歷史較長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)綜合化發(fā)展趨勢(shì)較為明顯，從而有可能在其現(xiàn)有的多種產(chǎn)業(yè)中找出具有發(fā)展?jié)摿Φ闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行扶持培育。同時(shí)積極利用資源型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新延長(zhǎng)資源型產(chǎn)業(yè)的生命周期。通過(guò)這種多元復(fù)合的方式，可以最大限度地降低由于資源枯竭帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)衰退和社會(huì)危機(jī)。同時(shí)，應(yīng)該注意的是，資源枯竭型城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇應(yīng)該由市場(chǎng)和政府共同決定。而不是單方面由政府制定各種規(guī)劃，自上而下選定某些產(chǎn)業(yè)作為轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這樣做的結(jié)果往往是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，事與愿違，效果不如人意。

發(fā)展、壯大不依賴(lài)于自然資源的替代產(chǎn)業(yè)是資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵和根本之路，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)和重點(diǎn)。資源枯竭型城市發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)的主要優(yōu)點(diǎn)是可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化，構(gòu)建新增長(zhǎng)點(diǎn)；調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)，緩解就業(yè)壓力；緩解轉(zhuǎn)型動(dòng)蕩，保持社會(huì)穩(wěn)定；保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。資源枯竭型城市發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)的主要困難是基礎(chǔ)較差、缺乏資金和相應(yīng)技術(shù)、人才匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施落后；企業(yè)市場(chǎng)觀(guān)念落后、把握市場(chǎng)機(jī)會(huì)和營(yíng)銷(xiāo)能力弱、主導(dǎo)替代產(chǎn)業(yè)弱小和資金人才匱乏。因此。替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制的重點(diǎn)是集中在開(kāi)拓非資源產(chǎn)品市場(chǎng)空間、培育和發(fā)展主導(dǎo)替代產(chǎn)業(yè)以及采取優(yōu)惠的財(cái)稅、金融和投資政策。引進(jìn)和培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)型企業(yè)家，培訓(xùn)勞動(dòng)者等方面，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。對(duì)于資源型城市來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供良好的投資和生產(chǎn)環(huán)境，為企業(yè)保駕護(hù)航。

資源枯竭型城市要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建立和實(shí)施資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、衰退產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制和新興產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制是必須的。這就需要中央政府和省市地方政府協(xié)同運(yùn)作，需要財(cái)政、稅收、金融、投資、土地、環(huán)境等政策的共同作用，尤其是財(cái)政和稅收政策的有效使用。

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責(zé)任編輯李萍