當(dāng)前村民公共參與存在的問題及對(duì)策思考

鐘廣宏

摘要：當(dāng)前村民公共參與在主體參與意識(shí)、參與層次和參與方式等方面存在的問題，正在很大程度上制約著村民自治的深入發(fā)展。要解決這些問題，首先必須增強(qiáng)村民主體意識(shí)，提升村民公共參與的精神支撐：其次必須健全村務(wù)公開制度，為村民公共參與提供必要的前提條件；最后必須加強(qiáng)村民公共參與的制度化建設(shè)，發(fā)揮制度化參與的正激勵(lì)效果。

關(guān)鍵詞：村民公共參與；村民自治；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D621.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004－0544(2009)08－0164－03

一、村民公共參與的內(nèi)涵

現(xiàn)代公民社會(huì)的治理是公共權(quán)力主體與客體的雙向互動(dòng)過程，它不僅表現(xiàn)為公共權(quán)力對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，而且是公眾參與公共事務(wù)，影響公共權(quán)力運(yùn)作的過程。“公共參與是公眾通過自己的政治行為影響和改變政治過程的活動(dòng)，同時(shí)也是一種由合法性制度賦予和規(guī)范的權(quán)利”。村民自治背景下的村民公共參與，是指村民在村民自治運(yùn)作過程中參與村莊公共生活，影響村莊公共權(quán)力運(yùn)作的行為。其本質(zhì)是村民行使國家法律賦予自身的公民政治權(quán)利的政治行為。對(duì)于村民公共參與的涵義，可以從其主體、客體和方式等三個(gè)方面進(jìn)行界定。

(一)村民公共參與的主體

這里是指村民公共參與的物質(zhì)承擔(dān)者。一般意義上的政治參與主體是普通公民，這已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。村民公共參與作為一種特殊的政治參與，其主體也應(yīng)該是普通村民，即與那些直接掌握村莊公共權(quán)力的“特殊村民—一村干部，相對(duì)的社會(huì)學(xué)意義上的村民。但根據(jù)不同村民與村莊公共權(quán)力距離的遠(yuǎn)近，以及他們?cè)诖迩f公共生活中的地位和作用的差異，又可以將普通村民劃分為村莊實(shí)力階層和一般的普通村民。對(duì)于村莊實(shí)力階層，不同學(xué)者對(duì)之有不同稱謂，如“村莊精英”、“村莊能人”、“頭面人物”等等。但筆者認(rèn)為其基本內(nèi)涵是一致的，即都是指那些掌握較多政治資源，或經(jīng)濟(jì)資源，或文化資源等，人數(shù)雖然不多卻在村莊公共生活中有較大影響的村民；一般的普通村民，則是指那些在村莊中無權(quán)無勢(shì)卻占村莊人口大多數(shù)的村民。作為個(gè)體，在與占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的村干部或掌握有利資源的村莊實(shí)力階層等其他群體的博弈中，他們經(jīng)常處于劣勢(shì)地位，顯得無可奈何，甚至逆來順受；但作為群體，在與其他群體成員的博弈中，他們有時(shí)又會(huì)顯示出巨大的力量。

(二)村民公共參與的客體

這里是指村民公共參與的指向?qū)ο?。在村民自治過程中，村民公共參與的客體主要是村莊公共權(quán)力的運(yùn)作過程。具體說來，村民參與村莊公共生活，主要是試圖影響和推動(dòng)村莊公共權(quán)力組織及其干部的產(chǎn)生，以及與本村村民利益直接相關(guān)的村莊公共事務(wù)的決策和管理活動(dòng)等?！岸l(xiāng)鎮(zhèn)政府及其上的各級(jí)政府的公共權(quán)力運(yùn)作過程。并不屬于本文所要探討的村民公共參與的客體。

(三)村民公共參與的方式

這里是指村民公共參與的行為態(tài)勢(shì)，主要與參與者自身的行為表現(xiàn)相關(guān)。村民在參與村莊公共生活的過程中有各種各樣的行為表現(xiàn)，但基本上可以分為兩大類：一是制度化方式，也可稱作有序常態(tài)方式，是指村民通過制度化的渠道，合法和平地影響公共權(quán)力運(yùn)作的方式。如村民投票選舉村委會(huì)組成人員，或參加村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論和決定村務(wù)問題，或接觸村干部反映問題等；二是非制度化方式，也可稱作無序非常態(tài)方式，是指村民通過非制度化的渠道，有時(shí)甚至使用暴力，采取非法手段影響公共權(quán)力運(yùn)作的方式。如賄賂村干部、收買村民代表、抵制計(jì)劃生育任務(wù)、聚眾鬧事等。

二、村民公共參與存在的問題

在村民自治的背景下，《村委會(huì)組織法》為村民公共參與提供了基本的制度保障，特別是隨著民主選舉的大力推進(jìn)，村民參與村莊公共事務(wù)的民主權(quán)利在一定程度上得以實(shí)現(xiàn)。據(jù)民政部的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，全國農(nóng)村普遍完成了6至7屆村委會(huì)選舉，平均參選率保持在80％左右。85％的農(nóng)村建立了實(shí)施民主決策的村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，90％以上的農(nóng)村建立了保障民主監(jiān)督的村民組織。從表面上看，我國村民自治發(fā)展良好，村民公共參與運(yùn)作正常。但是，從村民自治應(yīng)該蘊(yùn)含的“民主”因素和“自主”因素的維度來看，當(dāng)前的村民公共參與還存在諸多問題，與村民自治的本質(zhì)要求還有較大的差距。

(一)村民公共參與意識(shí)不強(qiáng)

村民參與村莊公共政治生活，是法律賦予村民的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是村民自治的本質(zhì)性規(guī)定。它意味著村民有權(quán)利對(duì)自己所在的村落場域中的公共權(quán)力的運(yùn)作施加影響，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益或公共利益。但是，當(dāng)前很多村民的公共參與意識(shí)薄弱，無法意識(shí)到自身的參與行為對(duì)政治過程的影響作用。很少使用或干脆放棄法律賦予自身的這一參與權(quán)利。能夠有意識(shí)自覺地去行使這一權(quán)利，參與村莊公共政治生活的，只是少數(shù)的村莊實(shí)力階層。廣大村民受傳統(tǒng)的思維方式和行為定勢(shì)的影響，習(xí)慣于聽從干部的指揮，借助傳統(tǒng)的習(xí)俗和方式來解決各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，缺乏自主參與意識(shí)和權(quán)利意識(shí)對(duì)參與公共事務(wù)形成冷漠或疏離狀態(tài)。當(dāng)前農(nóng)村最能體現(xiàn)村民參與意識(shí)的就是村委會(huì)選舉，對(duì)于法律賦予村民的選舉權(quán)，村民行使它時(shí)過于簡單，突出表現(xiàn)是盲從性、私利性、狹義性；有的甚至產(chǎn)生逃避傾向，缺乏制度化參與意識(shí)和心理不能或不愿通過合法途徑參與公共生活這種現(xiàn)象在民主決策和民主監(jiān)督中同樣存在。從2002年至2007年，筆者在廣東地區(qū)多個(gè)不同類型村莊的連續(xù)追蹤調(diào)查情況表明，一般而言，越是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，土地出讓價(jià)值較高或村辦企業(yè)等集體資源較多的村莊，村民自主自覺的參與意識(shí)就越是強(qiáng)烈一些；相反，越是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，缺乏有價(jià)值的集體資源的村莊，村民自主自覺的參與意識(shí)就越是淡薄，甚至出現(xiàn)普遍的政治冷漠現(xiàn)象。因此，從總體上看，村民的公共參與意識(shí)仍處在萌發(fā)階段，即使有參與，也主要是利益誘致性參與，而非政治權(quán)利意識(shí)真正覺醒。大多數(shù)村莊一般的普通村民公共參與意識(shí)不強(qiáng)，村莊政治舞臺(tái)的主角只是村干部和少數(shù)的村莊實(shí)力階層。

(二)村民公共參與的層次較低

現(xiàn)行的村民自治制度從法律上規(guī)定了村民可以從四個(gè)方面參與村莊公共事務(wù)：其一，參與選舉。村民直接選舉村民委員會(huì)成員和村民小組長；其二，參與決策。村民可以通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議參與村務(wù)的決策活動(dòng)。其三。參與管理。村民可以通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議以及其他形式參與村莊事務(wù)的經(jīng)常性管理活動(dòng)；其四，參與監(jiān)督。村民對(duì)村委會(huì)成員及其他村干部的行為可以進(jìn)行監(jiān)督。村民自治簡而言之就是村民當(dāng)家作主，參與管理村莊公共事務(wù)。因此，直接民主是村民自治最本質(zhì)的特點(diǎn)。相應(yīng)地，直接性參與就應(yīng)該是村民公共參與最重要的特點(diǎn)。相對(duì)于參與選舉環(huán)節(jié)，村民參與決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)更具有直接性的意義。因?yàn)檫x舉解決的只是授權(quán)問題，即村民選擇由誰來代表自己行使自治組織權(quán)力的問題，具有間接性的特征。從

村民自治的實(shí)際運(yùn)行情況看，當(dāng)前的村民公共參與大多集中于參與選舉方面，即主要體現(xiàn)于選舉民主環(huán)節(jié)，從歷屆村委會(huì)選舉的平均參選率保持在80％左右便可略窺一斑。而在選舉后的決策、管理和監(jiān)督等經(jīng)常性民主環(huán)節(jié)，或由于制度供給的不足，或由于一些制度本身存在不完善之處，規(guī)定過于原則、抽象而缺乏具體的操作辦法，因此使法律賦予村民公共參與的很多民主權(quán)利無法落到實(shí)處。如從法理上講，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村民自治組織體系中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是村民參與決策、參與管理和參與監(jiān)督的載體。但在現(xiàn)實(shí)生活中因農(nóng)村社會(huì)成員利益分化日益明顯，農(nóng)村人口流動(dòng)性過大等因素的影響，村民會(huì)議很難達(dá)到法定的人數(shù)條件而順利召開：而村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)召集的制度安排，則使村民代表會(huì)議失去了自主性。因此，這兩大法定的村民公共參與的民意代表結(jié)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)生活中都很難發(fā)揮其決策和管理功能。同時(shí)，由于村務(wù)公開制度在村務(wù)公開的內(nèi)容、方式和時(shí)間等方面的規(guī)定不夠明確和具體，給各地村委會(huì)的操作留下了較大的彈性空間，因此很多地方的村務(wù)公開只是流于形式，根本無法保障村民的知情權(quán)。村務(wù)公開程度直接影響村民公共參與的積極性及其方式，制約著村民參與監(jiān)督的廣度和深度。由此可見，當(dāng)前的村民公共參與依然還是處于較低層次的選舉參與。

(三)村民的非制度化參與行為有上升趨勢(shì)

雖然從總體上看。當(dāng)前村民公共參與的頻度不是很高，但是，其中的非制度化參與行為卻有上升的趨勢(shì)。近年來農(nóng)民通過賄賂、暴力威脅等手段影響村干部決策，采取如集體請(qǐng)?jiān)?、游行、示威等集體行動(dòng)抵抗基層組織的事件逐漸增多。相關(guān)研究表明，農(nóng)民的非制度化參與有上升趨勢(shì)，尤其是農(nóng)民群體性事件有規(guī)模增大、數(shù)量增多的趨勢(shì)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度就是一種激勵(lì)結(jié)構(gòu)，它是社會(huì)運(yùn)作的一種方式。由于目前村民公共參與的制度框架并非十分健全和完善，農(nóng)民因制度化參與而遭到報(bào)復(fù)的事件時(shí)有發(fā)生，從而引發(fā)非制度化參與的現(xiàn)象，即產(chǎn)生了制度化參與的負(fù)激勵(lì)效果；而在另一方面，一些農(nóng)民卻因采用了一些諸如集體上訪、圍沖政府機(jī)關(guān)、圍堵交通等非制度化的參與方式制造“社會(huì)影響”，解決了一些實(shí)際問題，獲得了某些利益，即產(chǎn)生了非制度化參與的正激勵(lì)效果。正是目前存在著制度化參與的負(fù)激勵(lì)與非制度化參與的正激勵(lì)之間的偏差，在一定程度上促成了農(nóng)民對(duì)非制度化參與方式的選擇。正是因?yàn)橹贫然赖娜笔Щ虿蛔?，村民公共參與的制度化參與方式產(chǎn)生了負(fù)激勵(lì)效果，而非制度化參與方式卻產(chǎn)生了正激勵(lì)效果，從而促成了村民對(duì)非制度化參與方式的選擇，使當(dāng)前的村民的非制度化參與行為呈上升趨勢(shì)。但非制度化參與畢竟是政治參與中的一種無序非常態(tài)方式，它多采取非法的、非和平的方式進(jìn)行，與我們建設(shè)法治社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)要求背道而馳，嚴(yán)重的甚至?xí)＜吧鐣?huì)和政治的穩(wěn)定，因此對(duì)于這一問題，政府必須高度重視。

三、完善村民公共參與的對(duì)策措施

當(dāng)前的村民公共參與在主體參與意識(shí)、參與層次和參與方式等方面存在的諸多問題，正在很大程度上制約著村民自治的深入發(fā)展。針對(duì)存在的問題?？梢圆扇∫韵聨讉€(gè)方面的對(duì)策措施。

(一)增強(qiáng)村民主體意識(shí)，提升村民公共參與的精神支撐

首先，要繼續(xù)大力發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)，提升農(nóng)民的市場主體意識(shí)進(jìn)而提高農(nóng)民的政治參與意識(shí)。市場經(jīng)濟(jì)是民主政治啟動(dòng)和發(fā)展的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場主體是依據(jù)平等地位，遵循公平、等價(jià)交換原則進(jìn)行競爭的。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上的平等，能夠激發(fā)人們民主意識(shí)的產(chǎn)生。市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了社會(huì)主體意識(shí)的覺醒和發(fā)展，有助于加強(qiáng)人們對(duì)于自下而上的民主參與形式的認(rèn)同。其次，國家要加大資金支農(nóng)力度，以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，在農(nóng)村大力加強(qiáng)文化教育，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)。從根本上來說，人們只有具備較高的文化素質(zhì)，才有可能形成較高的政治素質(zhì)，進(jìn)而產(chǎn)生較強(qiáng)的政治參與意識(shí)。再次，要通過各種渠道，采取多種形式。加大力度對(duì)農(nóng)民進(jìn)行法治宣傳、民主理論知識(shí)教育和公民教育。通過教育，逐費(fèi)增強(qiáng)農(nóng)民的主體意識(shí)形成公民權(quán)利觀念。形成與社會(huì)政治發(fā)展相適應(yīng)的公民參與精神。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村實(shí)際，認(rèn)真分析導(dǎo)致農(nóng)民政治冷漠、盲目參與的具體原因?qū)ΠY下藥，喚醒政治冷漠者的參與熱情，糾正盲目參與者的錯(cuò)誤意識(shí)，使農(nóng)民具有明確的、正確的政治參與意識(shí)引導(dǎo)他們積極的、理性地參與到政治生活中來。最后，各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)要積極支持以農(nóng)民為主體的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)實(shí)踐，加強(qiáng)自身建設(shè)，樹立良好形象，以取得廣大農(nóng)民的認(rèn)同。只有具備了較強(qiáng)合法性的政府，才能激發(fā)起更多民眾的公共參與熱情和主動(dòng)性，從而產(chǎn)生更強(qiáng)的參與意識(shí)。

(二)健全村務(wù)公開制度，為村民公共參與提供必要的前提條件

知情權(quán)是村民民主權(quán)利中的基本權(quán)利。村民的知情權(quán)得不到保障，其它權(quán)利也不可能得到保障。因此，必須健全村務(wù)公開制度，保障村民的知情權(quán)，為村民公共參與中選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供必要的前提條件。村務(wù)公開是指村民委員會(huì)按照規(guī)定的形式、時(shí)間和基本程序，將村民普遍關(guān)心、涉及村民切身利益的重大事項(xiàng)向村民公布，并接受村民監(jiān)督的民主管理制度。村務(wù)公開是農(nóng)民參與治理村政的基石，貫穿于村民自治的整個(gè)過程之中。村務(wù)公開必須堅(jiān)持全面、真實(shí)、及時(shí)、規(guī)范的原則，實(shí)行事前、事中、事后全過程公開。首先，要嚴(yán)格規(guī)定村務(wù)公開內(nèi)容。凡是村里的重大事項(xiàng)和群眾普遍關(guān)心的問題，都應(yīng)向村民公開，重點(diǎn)是財(cái)務(wù)公開。從各地實(shí)踐的情況看，村務(wù)公開的內(nèi)容大體分為以下三個(gè)方面：一是政務(wù)公開。主要涉及黨的方針政策、國家的法律法規(guī)和政策規(guī)定，以及村里制定的規(guī)章制度。二是事務(wù)公開。主要涉及村內(nèi)日常事務(wù)的管理，如生產(chǎn)資料的分配、計(jì)劃生育指標(biāo)的分配、宅基地分配等等。三是財(cái)務(wù)公開。主要涉及村提留款的使用、村干部享受誤工補(bǔ)貼費(fèi)用、從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用情況、村辦公益事業(yè)村民負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的使用，以及救災(zāi)款物的發(fā)放情況等等。其次。村務(wù)公開方式要多樣化。可以通過會(huì)議、公開欄、宣傳單(告知單)、廣播、有線電視、民主聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)等便于村民知曉的方式。將村民關(guān)注事宜廣而告之，使村民可以從多種渠道了解村務(wù)情況。最后，要把定期和不定期公開村務(wù)有機(jī)結(jié)合起來。要在村規(guī)民約中明確規(guī)定每月的村務(wù)公開日，定期公開村務(wù)；同時(shí)，經(jīng)本村十分之一以上村民或者五分之一以上村民代表聯(lián)名要求公開的村務(wù)，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開。

(三)加強(qiáng)村民公共參與的制度化渠道建設(shè)，發(fā)揮制度化參與的正激勵(lì)效果

如前所述，村民公共參與的制度化方式主要包括參與村委會(huì)選舉、通過村民會(huì)議和村民代表會(huì)議參與村務(wù)決策、管理和監(jiān)督、與村干部接觸等，因此必須加強(qiáng)這些制度化渠道的建設(shè)，才能更好地發(fā)揮制度化參與的正激勵(lì)效果。減少非制度化參與行為的產(chǎn)生。從當(dāng)前民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等經(jīng)常性民主發(fā)展相對(duì)滯后的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，首先，要加強(qiáng)村民會(huì)議制度的程序化建設(shè)。雖然很多學(xué)者的研究表明，從實(shí)踐上看，凡事都要召開村民會(huì)議來決定是不現(xiàn)實(shí)的，但是，從法理上說，只有村民會(huì)議才能真正體現(xiàn)民主所需要的“公意”，賦予以直接民主為根本特征的村民自治合法性。完全忽視村民會(huì)議的功能，必然會(huì)導(dǎo)致村民自治陷入實(shí)踐和理論的雙重困境。因此，在現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，村民會(huì)議不可能經(jīng)常召開，但必須召開，其時(shí)間和議程必須以村規(guī)民約的形式相對(duì)固定下來。村民會(huì)議召開的時(shí)間一般以每年秋收后農(nóng)閑時(shí)節(jié)為宜，議程必須包括：村主任代表村委會(huì)進(jìn)行述職，接受村民的質(zhì)詢和評(píng)議；審議村委會(huì)提交的下一年度的工作計(jì)劃；討論和表決涉及全體村民利益的重要事項(xiàng)等。其次，要重點(diǎn)加強(qiáng)村民代表會(huì)議制度的建設(shè)。從形式上看，村民代表會(huì)議制度具有代議制的性質(zhì)，這與以直接民主為靈魂的村民自治似乎相悖。但是，因?yàn)榇迕翊砭驮谌罕娭g，與群眾共同生活、密切聯(lián)系，代表與群眾其實(shí)是同一的，所以村民代表會(huì)議制度還是能夠在很大程度上體現(xiàn)直接民主的精髓。并且在實(shí)踐中具有較強(qiáng)的可操作性。因此，有必要進(jìn)一步創(chuàng)新村民代表會(huì)議制度，修改《村組法》中有關(guān)“村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)召集”的規(guī)定，使村民代表會(huì)議能夠在村民會(huì)議閉幕期間行使村民會(huì)議所賦予的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。真正為村民提供一個(gè)有效的制度參與平臺(tái)。當(dāng)前，將村民代表會(huì)議由虛變實(shí)、由臨時(shí)性機(jī)構(gòu)變成常設(shè)機(jī)構(gòu)，讓村民通過村民代表會(huì)議行使村務(wù)決策、管理權(quán)以及對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督權(quán)。是村民公共參與制度化建設(shè)的一種較為可行的做法。

責(zé)任編輯楊小民