刑事立案監(jiān)督的制度缺陷及完善

鄒　春　穆凱鋒

摘 要： 刑事立案監(jiān)督制度之法律規(guī)定幾經(jīng)變革，雖然其框架建立起來了，但其制度本身依然存在著許多不完善，致使監(jiān)督的及時性、有效性不能充分發(fā)揮，對于刑事立案監(jiān)督制度的改進，可以通過檢察審查會制度，賦予其相關(guān)職權(quán)，在制度重構(gòu)的基礎上對立案監(jiān)督制度加以完善。

關(guān)鍵詞：刑事立案監(jiān)督；制度缺陷；檢察審查會

中圖分類號：D926.34 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2009）01－0121－04

一、 刑事立案監(jiān)督制度現(xiàn)行的法律依據(jù)及價值定位

(一)法律依據(jù)及概念

目前，我國刑事立案監(jiān)督的法律依據(jù)主要是《刑事訴訟法》第八十七條:人民檢察院認為公安機關(guān)對應當立案偵查的案件而不立案偵查的,或者被害人認為公安機關(guān)對應當立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應當要求公安機關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關(guān)不立案理由不能成立的,應當通知公安機關(guān)立案,公安機關(guān)接到通知后應當立案。

從理論法學角度來看,所謂刑事立案監(jiān)督是指檢察機關(guān)依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定對刑事立案主體的刑事立案活動是否合法進行的刑事訴訟法律監(jiān)督。它既是法律賦予檢察機關(guān)的一項重要職能，又是刑事訴訟法規(guī)定的一種特別的司法救濟程序。

（二）價值定位

刑事立案監(jiān)督制度作為法律監(jiān)督不可或缺的一部分，其價值在于達到我國《刑事訴訟法》所規(guī)定的懲罰犯罪、保障人權(quán)的目的，并追求維護公平正義的法理目標。

1.懲罰犯罪。懲罰犯罪是刑事訴訟法的目的之一。通過適當?shù)男塘P來懲罰犯罪，一方面可以對潛在的犯罪起到威懾和遏制的作用；另一方面也是對受害人被侵犯的權(quán)利的一種救濟。對刑事立案主體進行的立案監(jiān)督制約了司法機關(guān)的非法行為，確保立案主體在進行刑事立案的過程中不放縱犯罪，通過對立案主體進行監(jiān)督使懲罰犯罪的刑訴目的得以真正實現(xiàn)，從而保障司法公正。

2.保障人權(quán)。保障人權(quán)是現(xiàn)代社會法治社會的標志，是必須恪守的準則。法律監(jiān)督的要義不在于監(jiān)督民眾是否守法而是監(jiān)督執(zhí)法者是否依法。監(jiān)督執(zhí)法者是否依法，其根本目的之一還在于避免執(zhí)法者利用權(quán)力侵犯公民的基本人權(quán)。對于刑事立案監(jiān)督來說，保障人權(quán)，就是通過糾正刑事立案主體在刑事立案活動中的違法行為，防止刑事立案主體以國家名義侵犯公民的人權(quán)；另一方面，使得實施犯罪行為的人受到刑事追究以救濟受侵犯的人權(quán)。檢察機關(guān)行使刑事立案監(jiān)督權(quán)以保障人權(quán)的目的主要通過防止公權(quán)對公民個人的侵犯來實現(xiàn)。［1］

3.維護公平正義。法律監(jiān)督的價值和全部內(nèi)容就在于維護法的公平正義。法律監(jiān)督就是要維護法的正確實施和統(tǒng)一。刑事立案監(jiān)督是法律監(jiān)督不可分割的一部分，維護公平正義也是其首要的任務。對于刑事立案監(jiān)督來說，維護公平正義，就是監(jiān)督刑事立案主體依法該立案的就立案，不該立案的就不能立案。

二、刑事立案監(jiān)督的制度缺陷

1.監(jiān)督對象過于狹窄。我國的刑事訴訟法中規(guī)定人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)（包括國家安全機關(guān)）都具有對于刑事案件的立案權(quán)，都是刑事案件的立案機關(guān)（1979年刑事訴訟法第六十一條、1996年刑事訴訟法第八十六條）。但根據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》第八十七條的規(guī)定，刑事立案監(jiān)督的對象僅局限于公安機關(guān)。這導致了司法實踐中檢察機關(guān)對這些部門特別是人民法院和檢察院自身的刑事立案活動的法律監(jiān)督無法可依，人民法院和人民檢察院的刑事立案活動中的錯誤行為和違法現(xiàn)象得不到及時糾正，當事人的正當權(quán)利得不到有效保障，維護司法公正的立法意圖不能完全實現(xiàn)。

2.監(jiān)督的內(nèi)容過于片面?，F(xiàn)行《刑事訴訟法》只規(guī)定了對公安機關(guān)應當立案偵查而不立案的消極立案行為進行監(jiān)督（其中應當包括了有案不立、不破不立、破而不立、以罰代立、立而不究等多種情況），而對于“不應當立案而立案”的積極立案行為在法律上并沒有明文規(guī)定。從立案監(jiān)督內(nèi)容的性質(zhì)看，應當立案偵查而不立案的，實質(zhì)上是放縱犯罪的問題；不應當立案偵查而立案的，實質(zhì)上是枉法追訴。這兩種表現(xiàn)都是立案活動中的違法行為，但由于刑事訴訟法第八十七條規(guī)定人民檢察院對于公安機關(guān)應當立案而不立案偵查的行為實施監(jiān)督，刑事訴訟法僅僅規(guī)定檢察機關(guān)可以通知公安機關(guān)立案，而對公安機關(guān)不應當立案偵查而立案的，在法律上并沒有規(guī)定要實施監(jiān)督并可以通知公安機關(guān)撤案。［2］“刑事訴訟規(guī)則”第三百八十七條也只規(guī)定： “對于公安機關(guān)不應當立案而立案偵查的，人民檢察院應當向公安機關(guān)提出糾正違法意見。”但是這顯然是一個軟規(guī)定，這種“監(jiān)督” 終究只能是“提出糾正違法意見”，公安機關(guān)也往往認為刑訴法中無相應規(guī)定而不認為其有約束力。

3.監(jiān)督手段不完善。一個完整的立案監(jiān)督權(quán)應當包含對立案活動的知情權(quán)（或知曉權(quán)）、涉嫌違法不立案的質(zhì)詢權(quán)和對違法不立案的糾正權(quán)三個基本部分 (對違法不應立案而立案的情況同樣適用)，現(xiàn)行刑事訴訟法對立案監(jiān)督只規(guī)定了質(zhì)詢權(quán)和糾正權(quán)兩項內(nèi)容，即“發(fā)出要求說明不立案理由通知書”（質(zhì)詢權(quán)，《刑事訴訟法》第八十七條）和“認為不立案理由不能成立的通知偵查機關(guān)立案”（糾正權(quán)，法條依據(jù)同前），而對檢察機關(guān)對公安機關(guān)立案情況的知情權(quán)卻沒有規(guī)定。

監(jiān)督與被監(jiān)督始終是一對矛盾，監(jiān)督者工作的成效是以被監(jiān)督者工作的疏漏為基礎的，所以在法無明文規(guī)定監(jiān)督者享有知情權(quán)的情形下，被監(jiān)督者不可能自愿通報本身存在的問題。由于這些立法上的紕漏，造成司法實踐中檢察機關(guān)存在“無米之炊”、信息渠道嚴重不暢、力不從心的局面，使立案監(jiān)督工作局限于等待受害人申訴、人民群眾控告、上級部門交辦的被動范圍之內(nèi)，致使相當多案件未能進入檢察機關(guān)監(jiān)督的視線，檢察機關(guān)缺乏了監(jiān)督主動性。立法上的這一缺陷，是檢察機關(guān)立案監(jiān)督的信息渠道嚴重不暢的根本因素。

4.沒有專門的刑事立案監(jiān)督機構(gòu)。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十二、三百七十三條之規(guī)定，檢察機關(guān)的刑事立案監(jiān)督職能分別由審查批捕（現(xiàn)改為偵查監(jiān)督）和控告申訴部門行使。這一體制雖有其合理的一面，但也有諸多不足。刑事立案監(jiān)督是獨立于偵查監(jiān)督、控審監(jiān)督之外的一種法律監(jiān)督形式，其性質(zhì)、對象、措施等與其他形式的法律監(jiān)督有根本的不同。將本該由一個專門部門行使的獨立職能人為地割裂開來，混淆了立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督和控申監(jiān)督的界限，降低了刑事立案監(jiān)督的法律地位，既不利于刑事立案監(jiān)督活動的開展，又分散了刑事偵查監(jiān)督和刑事控申監(jiān)督的力量。

5.立案監(jiān)督缺乏執(zhí)行力度。從理論上講，監(jiān)督的重要特點是高度的權(quán)威性和強制性，缺乏強制力保障的監(jiān)督只能是徒有虛名。我國刑事訴訟法只規(guī)定了對于應當立案而不立案的行為，檢察機關(guān)“應當要求公安機關(guān)說明不立案的理由”，理由不成立應“通知公安機關(guān)立案”。但這客觀上形成了檢察機關(guān)發(fā)出立案通知書后的事后監(jiān)督無法可依。對于公安機關(guān)拒不說明理由和拒不執(zhí)行人民檢察院立案通知的行為如何處理，法律并沒有規(guī)定相應的制裁措施。立法上對此回避的態(tài)度使得公安機關(guān)有了對抗立案監(jiān)督的一塊“擋箭牌”，阻礙了立案監(jiān)督制度的有效運行。［3］

三、完善我國刑事立案監(jiān)督制度的幾點建議

鄧小平有一句名言：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！保?］解決立案監(jiān)督問題，關(guān)鍵在于要從法律制度上加以完備。具體說來，筆者認為有以下幾點：

1.關(guān)于刑事立案監(jiān)督的對象。我們認為，對檢察機關(guān)自身的監(jiān)督，是不言而喻的。因為任何一個機關(guān)、單位、團體都存在一個監(jiān)督的問題，這是基于自身存在而享受的管理自身的權(quán)力。所以，刑事立案監(jiān)督的對象包括檢察機關(guān)自身，并不需要法律的明文規(guī)定，關(guān)鍵是如何開展自身的刑事立案監(jiān)督，這是一個在司法實踐中應該思考的問題。

能否對人民法院的刑事立案進行監(jiān)督，則應從不同的層面上來認識。從理論上講，刑事立案監(jiān)督是檢察機關(guān)對刑事立案主體的立案行為是否合法實施的法律監(jiān)督。在我國刑事訴訟法制度中，刑事立案主體包括了人民法院在內(nèi)。人民法院也就自然是刑事立案監(jiān)督的對象。但是，從實定法角度講，一個機關(guān)代表國家行使權(quán)力時，必須有法律的明文規(guī)定。現(xiàn)代法治社會，權(quán)力的存在、運用都是以法為限。就目前來講，檢察機關(guān)開展對人民法院的刑事立案監(jiān)督欠缺合法性要件，是于法無據(jù)的。筆者認為，現(xiàn)階段應將對公安機關(guān)與檢察機關(guān)自偵部門的立案活動，作為刑事立案監(jiān)督的重點。而對于法院的立案監(jiān)督，則應從法院自身來解決。

2.關(guān)于刑事立案監(jiān)督的內(nèi)容。應當以立法的形式明確規(guī)定對于“不應當立案而立案”的積極立案行為的立案監(jiān)督。

之所以應該將不立案而立案的情形也包括進去，理由有三：首先，從理論上講，刑事立案監(jiān)督是對刑事立案活動的全面監(jiān)督，則積極立案行為和消極立案行為共同成為監(jiān)督的對象是其題中之義。如果不對積極立案行為實施監(jiān)督，其中的違法行為得不到及時糾正，立案的合法性就失去了保障，這樣的立案監(jiān)督制度本身就是片面的、不完全的。［5］其次，從刑事訴訟法的目的上講，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的價值即在于保障人權(quán)和懲罰犯罪，二者不能偏廢。檢察機關(guān)既要對公安機關(guān)的消極立案行為進行監(jiān)督，使得實施犯罪行為的人受到刑事追究，也要通過對公安機關(guān)的積極立案行為進行監(jiān)督，使得沒有實施犯罪行為的人不受刑事追究，以實現(xiàn)保障人權(quán)的目的。第三，從某種意義上來說，公安機關(guān)不負責任的積極立案行為中的違法現(xiàn)象比消極立案行為更具有更大的社會危害性，更容易導致法的威信喪失。

3.關(guān)于刑事立案監(jiān)督的手段。目前刑事立案監(jiān)督的信息渠道不暢，確實嚴重阻礙了刑事立案監(jiān)督工作的開展。從立法完善的角度，法律應當明確規(guī)定檢察機關(guān)的知情權(quán)，明確規(guī)定公安機關(guān)應當向檢察機關(guān)移送有關(guān)刑事立案的文書材料，并應定期向公安機關(guān)通報立案監(jiān)督案件的偵查進展情況；檢察機關(guān)也有權(quán)向負責案件偵查的公安人員了解偵查進展的情況并調(diào)閱有關(guān)案件和材料。［6］

4.關(guān)于刑事立案監(jiān)督的專門機構(gòu)及效力問題。如果說上述問題可以通過相關(guān)立法逐一解決的話，那么對于刑事立案監(jiān)督的機構(gòu)及效力問題，則應當共同看待，通過設置新的專門機構(gòu)，并賦予該機構(gòu)一定的權(quán)力來加以解決立案監(jiān)督中所存在的一些問題。首先，筆者認為，刑事立案監(jiān)督工作應由專門機構(gòu)來行使，這個專門的刑事立案監(jiān)督機構(gòu)可以設在檢察機關(guān)內(nèi)部。刑事立案監(jiān)督有別于偵查監(jiān)督、控告申訴監(jiān)督，是一種獨立的法律監(jiān)督形式，同時，刑事立案監(jiān)督也是刑事訴訟監(jiān)督的開端，如果這一環(huán)節(jié)做的好，不至于放縱犯罪分子，可以較好地懲罰犯罪；也可以使沒有實施犯罪行為的人不受刑事追究，更好地保障人權(quán)。所以，設置專門的刑事立案監(jiān)督機構(gòu)是必須的。其次，對于立案監(jiān)督的效力問題，從有利于打擊犯罪、提高訴訟效率的角度和加強立案監(jiān)督的角度考慮，在現(xiàn)階段是可行的。同時，借鑒國外經(jīng)驗，直接行使立案監(jiān)督權(quán)，是世界上許多國家檢察機關(guān)所共同具有的法律手段。如德國檢察機關(guān)既有指揮偵查權(quán)，又有自行偵查權(quán)；在日本，雖然實踐中檢察機關(guān)一般只對偵查進行指揮和監(jiān)督，但是法律還規(guī)定檢察機關(guān)擁有單獨偵查犯罪的權(quán)力；在俄羅斯，檢察長有權(quán)提起刑事案件并依照法定程序委托調(diào)查人員或者偵查人員偵查案件，也可以親自受理案件，在必要時親自進行某些偵查行為。所以，有必要增加檢察機關(guān)對公安機關(guān)不立案案件可以直接立案偵查的規(guī)定。同時為了防止濫用此項職權(quán)，可以規(guī)定地市級檢察院行使此項權(quán)力時，要報省級或者最高人民檢察院批準。但是對于直接立案偵查案件的范圍可以不作限制。

5.“檢察審查會”的構(gòu)想。綜合以上幾點，筆者認為，可以借鑒日本刑事起訴制度中的“檢察審查會”制度來完善我國的刑事立案監(jiān)督。

日本的“檢察審查會”是第二次世界大戰(zhàn)后聯(lián)合占領軍占領日本時創(chuàng)立的，是美國小陪審團或大陪審團觀念同日本特點相結(jié)合的結(jié)果。這項機制的主要職能是對公訴人的不起訴決定進行審查，以確定不起訴決定是否恰當，即依靠公眾參與控制檢察官自由裁量權(quán)的濫用，故聯(lián)合力量最高司令部（SCAP）將其描述為“預防檢察官不起訴案件的安全裝置”。［7］在完善我國人民檢察院對于立案監(jiān)督對象、內(nèi)容和手段的前提下，參照日本的“檢察審查會”制度，再結(jié)合我國特色的陪審制度創(chuàng)設一種“檢察審查會”制度，不失為一種良好的制度設計。

首先，明確檢察審查會成員的產(chǎn)生和組成。檢察審查會的人員可由人民檢察院審查批捕（現(xiàn)改為偵查監(jiān)督）和控告申訴部門的部分人員，加上一部分人大代表和群眾組成。在我國采取人大任免的方法比較妥當，審查會負責人在某些情況下可由人大代表兼任，但應當明確其監(jiān)督與人大對人民檢察院的工作監(jiān)督不同。形成在“人大監(jiān)督下部門通力合作，檢察審查會統(tǒng)一負責”的機制。

其次，明確檢察審查會的性質(zhì)和權(quán)力。檢察審查會是帶有部分專業(yè)性質(zhì)的顧問團體，其任務就是對立案主體的立案行為是否合法進行監(jiān)督（自偵案件的監(jiān)督也包括在內(nèi)）。它以下述兩種方法中的一種展開調(diào)查程序：（1）遭受犯罪行為損害的人或授權(quán)作代理的人可以申請審查會審查，該審查會必須根據(jù)這些請求進行調(diào)查；（2）根據(jù)大多數(shù)成員的投票，審查會也可以自行開展調(diào)查。檢察審查會可以秘密地調(diào)查該項請求，可以為審查而傳喚證人，詢問相關(guān)辦案人員。然后，根據(jù)大多數(shù)人意見向公安機關(guān)或檢察機關(guān)提交書面建議。

再次，是否賦予檢察審查會相關(guān)約束力的問題，也即對這種監(jiān)督制度的保障機制問題。結(jié)合我國司法實踐，筆者認為，可以賦予其一定的處分權(quán)，即檢察審查會對在立案活動中嚴重違法的偵查人員及其工作人員，可以決定停止違法人員的立案偵查權(quán)，并有權(quán)要求偵查機關(guān)另行指定人員對案件進行立案偵查，還有權(quán)建議偵查機關(guān)或紀檢監(jiān)察機關(guān)對違法人員給予一定的黨紀政紀處分，如果構(gòu)成犯罪，則移送有關(guān)司法部門處理。同時，處于提高司法效率的考慮，在公安機關(guān)“久拖不決”且檢察機關(guān)干涉無效的情況下，檢察審查會可以代表檢察機關(guān)對公安機關(guān)不立案案件可以直接立案偵查。

完善刑事立案監(jiān)督制度，牽涉到一個制度重建的問題。解決立案監(jiān)督的制度缺陷問題，關(guān)鍵還是在于要從法律制度層面行加以完備。這方面可以在《刑事訴訟法》修改時進一步完善，或者制定《刑事訴訟法律監(jiān)督法》、《刑事立案監(jiān)督條例》等單行法律。

參考文獻：

［1］周洪波，單民.關(guān)于刑事立案監(jiān)督的幾個問題［J］.人民檢察，2004（4）:46-49.

［2］ 戴御忠.當前刑事立案監(jiān)督存在的問題及建議［J］.行政與法,2002（5）:86-88.

［3］ 趙景川,宗淼.論立案監(jiān)督的制度保障［J］.河南公安高等專科學校學報,2003（4）:21-23.

［4］ .鄧小平文選［M］.北京:人民出版社,1983.

［5］ 張子強.立案監(jiān)督問題與對策探討［J］.法學雜志,2002（6）:17-18.

［6］ 盧慶春,丁振東. 淺談立案監(jiān)督后公安機關(guān)消極偵查的應對措施［J］.檢察實踐,2004（5）:36-37.

［7］ 許海麗.日本檢察審查會制度的評析與啟示［J］.廣西政法管理干部學院學報,2008（3）:110-114.