中國傳統(tǒng)官僚制的弊端解析

摘 要： 濫觴于先秦時期的中國傳統(tǒng)官僚制，是家國同構、高度集權的家產(chǎn)官僚制，它不具備現(xiàn)代官僚制理性精神和法制原則，其濃重的人治傳統(tǒng)對中國人的觀念影響十分深刻。雖然西方新管理主義呼吁擯棄現(xiàn)代官僚制，但相對于中國傳統(tǒng)官僚制而言，現(xiàn)代官僚制的優(yōu)勢是明顯的。由于中國的市場經(jīng)濟基礎、法治環(huán)境、非政府組織和公民社會的發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)生條件有一定距離，因此，中國政府當務之急不是模仿新公共管理模式，而是立足實際，堅決擯棄傳統(tǒng)官僚制，學習和借鑒西方現(xiàn)代官僚制的合理成份，構建具有中國特色的行政管理體制。

關鍵詞：傳統(tǒng)官僚制；現(xiàn)代官僚制；弊端；韋伯

中圖分類號：C933.1文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2009）01－0106－04

在歷史上，古典類型的官僚制始于封建社會。早在戰(zhàn)國時代，諸候爭雄促使文化精英們試圖探尋一種萬世不衰的國家管理方式。秦朝建立了傳統(tǒng)官僚制的基本框架，標志著中國傳統(tǒng)官僚制正式形成；隋唐開科取仕標志著中國傳統(tǒng)官僚制走向成熟；隨著清朝的覆滅，制度層面的傳統(tǒng)官僚制宣告瓦解。古典類型的官僚制與大一統(tǒng)專制國家密不可分，它曾在世界范圍內廣泛存在。例如，在新王國時期的埃及和羅馬帝國的后期，古典類型的官僚制就發(fā)揮過重要作用。在資產(chǎn)階級民主革命勝利以后，西方國家相繼產(chǎn)生了“現(xiàn)代官僚制”。

一、中國傳統(tǒng)官僚制歷史掃描

傳統(tǒng)官僚制誕生于生產(chǎn)力水平比較低下的農(nóng)業(yè)社會。在那個時代，自給自足的自然經(jīng)濟在經(jīng)濟生活中占統(tǒng)治地位，土地所有權掌握在地主階級手中，大量平民處于受剝削地位，這種經(jīng)濟上的剝削與被剝削的生產(chǎn)關系，必然上傳為政治上的統(tǒng)治與被統(tǒng)治關系。為了維持長久統(tǒng)治，古代帝王大多建立了中央集權的政府體制。例如，秦始皇統(tǒng)一六國之后，中央設三公、九卿。諸卿管理政務，三公督率百官，皇帝最終裁決。地方則在郡下設縣、縣下設鄉(xiāng)、鄉(xiāng)下設里，里是最基層的行政單位。這樣，權威等級制應運而生。從此以后，官僚制度不斷完善。歷朝歷代的皇帝為了更好地維護君主專制政體，主要進行了三個方面的改革：一是對官員選拔制度進行變革。例如，春秋以前的“世襲制”、戰(zhàn)國時期的“客卿制”；兩漢時期的“察舉征辟制”、曹魏時期的“九品中正制”，直至隋朝創(chuàng)立的“科舉制”。二是為了解決中央和地方的矛盾，歷代皇帝都加強了中央集權。從西周的分封制、秦朝的郡縣制、漢初的郡國制到元朝的行省制等制度變遷都是皇帝集權的產(chǎn)物。三是為了解決皇權和相權的矛盾，歷代皇帝對政府行政機構進行了調整。秦朝的三公九卿制、唐朝的三省六部制、宋朝的三司三使制、元朝的中書省制、明朝的內閣制、清朝設立軍機處等權力配置制度反映了皇權與朝權之間的矛盾。這些模式在一定程度上強化了中國傳統(tǒng)官僚制。到了清朝，以君主專制和中央集權為特征的中國傳統(tǒng)官僚制發(fā)展到了頂峰。

回眸歷史，中國傳統(tǒng)官僚制的產(chǎn)生有一定的歷史原因。在百花齊放、百家爭鳴的先秦時期，孔子的“德治”、孟子的“仁政”、荀子的“禮治”、“老子”的“無為而治”、墨子的“兼愛”、商鞅的“法治”、韓非子的“法術勢共治”等治國方式層出不窮。這些理論為政治家提供了治國理政的文化基礎，更為官僚制度的形成提供了理論指導。同時，烽火連綿的戰(zhàn)爭中群雄逐鹿、諸侯爭霸。作為一種寄生、謀生和提供智力的營生，門客制度和食祿階層逐漸產(chǎn)生。眾多王國和列侯需要建設大量的公共工程，這為官僚制度的形成提供了現(xiàn)實基礎。韋伯在《儒教與道教》一書中分析官僚制產(chǎn)生的原因時認為，中國古代的水利灌溉和建筑工程等公共建設促使古老的官僚制進一步得到了發(fā)展。中國官僚制的存在， “從一開始就控制著戰(zhàn)國時代的封建性質，并將士人階層的思維一再納入管理技術與功利主義的科層官僚制的軌道”。［1］

由于上述兩個方面的原因，秦始皇天然地選擇了中央集權式的官僚制。之后，漢襲秦制，西漢初年，漢初統(tǒng)治者崇尚黃老無為思想，道家理論居于政治支配地位。文、景時期，出現(xiàn)了由無為到有為、由道家到儒家的嬗變的趨勢。此時，董仲舒于武帝建元年間提出“罷黜百家，獨尊儒術”的主張，使得儒學從顯學進一步發(fā)展到“官學”。加之漢朝皇帝采取了削弱王國勢力、削弱丞相權力、實行察舉制度、建立太學、創(chuàng)設八校尉、增設期門軍和羽林軍、設置刺史，這進一步加強了皇權專制制度，也使?jié)h朝的官僚制度得到了巨大發(fā)展。后來，以隋朝開創(chuàng)科舉制為代表的官僚制度不斷得到完善。最終，中國傳統(tǒng)官僚制度走向成熟并成為一種比較典型的官僚制——“家產(chǎn)官僚制”。在此，我們將這種具有專制化的政治體制、等級化的權力配置、集權化的組織結構、官本化的政治文化、工具化的天道觀念、差序化的官場生態(tài)、形式化的官僚作風、人情化的政治關系、科舉化的選官方式的官僚制稱之為“中國傳統(tǒng)官僚制”。

二、中國傳統(tǒng)官僚制的特點

中國傳統(tǒng)官僚制不僅影響到歷朝歷代的興衰成敗，也影響了當代中國的政治文化。毋庸置疑，在中國封建社會里，傳統(tǒng)官僚制發(fā)展出一套嚴密的組織機構和專制制度，它是人類歷史上一種非常成熟的官僚制?！耙粋€官僚組織變得越成熟，它就越不可能死亡?！保?］成熟的官僚制之所以不容易被推翻，一個根本的原因是：“官僚制都具有龐大的規(guī)模，而所有的大型組織都有很高的生存率”。［3］25由于中國各個朝代都有組織規(guī)模龐大的官僚機構，因此，中國傳統(tǒng)官僚制能夠自秦至清延續(xù)了長達兩千余年，這在客觀上維持了國家的統(tǒng)一、社會的穩(wěn)定和文明的傳承，也使中國歷史沒有中斷。然而，愈是成熟的官僚制，對后世的影響也越大，留給后世的包袱也越重。只要省察一下傳統(tǒng)官僚制的內在特點，這種“包袱”的沉重性就不言自明。

1.專制化的政治體制。在專制化的政治體制下，為了維護自身統(tǒng)治，官僚機構的設置都是以統(tǒng)治者大權獨攬為目的?；实凼堑刂麟A級和官僚階級的大頭目，是統(tǒng)治權力結構的中心和等級權勢結構的頂點?；实鄣囊庵揪褪菄业姆?，國家成為皇帝的私有財產(chǎn)，暴力機器和官僚機構成為其維持統(tǒng)治的工具。實行集權化的領導和專制化的決策，帶有鮮明的人治色彩和家族化特征。

2.等級化的權力配置。傳統(tǒng)官僚制組織擁有大批官員，他們權責明確，職位權力按等級依次排列。早在西周，統(tǒng)治者就曾制訂了“王臣公、公臣大夫、大夫臣士”的等級制度，元朝則有“一官二吏、九儒十商”之說，清朝更有等級鮮明的“九品十八制”。 在等級化的權力配置中，朝廷按品設官，依級定職、參等定酬、身份等級森嚴。上級指揮下級，下級服從上級，一級節(jié)制一級，級級對上負責，呈現(xiàn)出講級別、論等差的“金字塔”型的權力結構。

3.集權化的組織結構。在自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代，崇拜權威是全社會的理性選擇，因為“農(nóng)業(yè)社會的特點就在于，由千百個彼此雷同、極端分散而又少有商品交換關系的村落和城鎮(zhèn)組成的社會，需要產(chǎn)生高高在上、君臨一切的集權政體和統(tǒng)治思想?！保?］因此，傳統(tǒng)官僚制是典型的權力中心主義，其本質是中央集權，中央集權的組織結構設計是為了維護君主專制。

4.官本位的政治文化。傳統(tǒng)官僚制組織十分看重基于權力的強制性力量和權威性榮耀。級別越高，權力越大，權威也越高。在下階權力面前，上階權力具有絕對權威性，下階權力的權威和榮耀一概被上階權力所覆蓋?！拔┕偈亲稹?、“官官相護”、“當官發(fā)財”、“學而優(yōu)則仕”、“官大一級壓死人”、“官本位”高于“民本位”等社會認知，必然演變?yōu)閻核椎恼挝幕?/p>

5.工具化的天道觀念。自漢儒董仲舒以來，儒家學說逐漸演變?yōu)樽诮袒?、神秘化的儒教。儒教把儒家學說意識形態(tài)化了，成為與天地同壽的國教，變成了包括皇帝在內的每一個中國人大腦里的操作系統(tǒng)。 ［4］這充分表現(xiàn)在“天命論”和“道統(tǒng)論”中。統(tǒng)治者“托之于天，假手于不可見、不可知的冥冥主宰” 。［5］“天道”神圣化了“天子”，“天子”高居萬民之上，“天道觀”自然成為歷朝歷代帝王的統(tǒng)治工具。

6.差序化的官場生態(tài)。為了便于統(tǒng)治，封建官僚階層創(chuàng)設了諸如君臣、官民、夫妻、父子、老幼、上下等具體關系范疇。構建起明君、良相、賢臣和順民的政治“和諧”關系，進而創(chuàng)設出“緣人情而制禮、依人性而作儀”的“禮治”。這些差序范疇后來演變?yōu)橹袊娜藗悅鹘y(tǒng)規(guī)范。立宗子、別嫡庶、定名位、正尊卑、辨等差、分貴賤、序世系和敬祖宗等封建血緣宗法等，充分反映了官場的等級生態(tài)和官僚制的差序特質。

7.形式化的官僚作風。等級差序的實質性存在，保證了統(tǒng)治階層能夠分配到應有的權力、資源和價值，而等級差序形式性的存在，維護了統(tǒng)治階層的尊嚴、權威和名分等，所以，統(tǒng)治階層會不遺余力地維護“禮治”的形式規(guī)范。但作為社會共同規(guī)范的“禮治”所具有的威懾力使任何人不敢輕易挑戰(zhàn)“禮治”的既有規(guī)則。對“禮治”的厭惡，逐漸演變?yōu)樾问缴系摹胺笱堋?、“糊弄”和“走過場”，“禮”繁瑣的程序和異化的規(guī)范最后流變?yōu)橐环N形式主義。

8.人情化的政治關系。在官僚政治社會里，攀龍附鳳，巴結皇親國戚、依附諸侯將相、織結“關系網(wǎng)”成為封建士大夫們的必修功課。如此，眾多依附權貴的“關系元”構成“關系圓”；眾多“關系圓”形成“關系網(wǎng)”；眾多“關系網(wǎng)”構造出一個異化了的“關系社會”。［6］在關系社會中，社會按照身份將人分開等次，在同一等次中，又是按照血緣、親緣、地緣的“差序”來判斷親疏遠近。這樣，在權力運行中，必然出現(xiàn)“權大于法、情大于理、關系大于能力、依附大于獨立等現(xiàn)象”。［7］

9.科舉制的選拔方式。科舉考試可以說是中國官僚政治的獨有產(chǎn)物，是帝王祛除知識分子威脅統(tǒng)治的重要工具。自隋朝創(chuàng)設開科取士體制以來，一切人都須經(jīng)過科舉始得入仕，“學而優(yōu)則仕”成為社會的主流價值，把仕途向百姓開放，消解了知識分子威脅皇權統(tǒng)治的可能性。這種考試歷來百弊叢生，貽害無窮。在明清推出八股考試后，科舉考試對知識分子的思想統(tǒng)治和人生禁錮更加嚴重，它將知識分子牢牢禁錮在官僚體制的陷阱中。

歷史地看，傳統(tǒng)官僚制是適應農(nóng)業(yè)社會和封建時代的完備而成熟的政治組織模式，正因為中國傳統(tǒng)官僚制如此完備，所以才奠定了古代中國在世界文明中長時期優(yōu)勢地位。

三、中國傳統(tǒng)官僚制的弊端

現(xiàn)代官僚制是適合工業(yè)時代的一個“由天才設計而由白癡操作”的管理體制。它有六個特點：專業(yè)化、法規(guī)化、層級化、公務化、非人格化和理性化。對于現(xiàn)代官僚制，韋伯給予高度評價：“它乃是對人類行使支配的已知方式中，最為理性者。在明確性、穩(wěn)定性、紀律的嚴格性及可賴性方面，它都比其他形式的組織優(yōu)越?！保?］就目前而言，中國正處于工業(yè)化階段，按照韋伯的觀點，現(xiàn)代化的國家組織形態(tài)不應是傳統(tǒng)官僚制，而應是現(xiàn)代官僚制，但幾千年傳統(tǒng)官僚制積淀的落后觀念仍然存在，導致中國行政管理體制中普遍存在效率低、成本高的現(xiàn)象。

1.專業(yè)化十分欠缺?，F(xiàn)代官僚制是建立在專業(yè)化分工的基礎上，公職人員要照章辦事，對自己的職位負責。但是，由于我國政府機構職能尚未充分分化，政企不分、政社不分、政事不分、政府與社會中介組織不分的現(xiàn)象還比較嚴重，很多公務人員都沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)化教育如MPA教育，各級公務員普遍缺乏行政管理知識和技能，根據(jù)經(jīng)驗管理的現(xiàn)象比較普遍。

2.法規(guī)化嚴重滯后?，F(xiàn)代官僚制強調以服從組織規(guī)則和遵守法律為特征，以嚴格的法律和規(guī)則來指導人的行為。但是在我國，由于司法的獨立性不夠，法律的應有威懾力量不足，領導意志左右法律法規(guī)，執(zhí)行結果因人而異也大量存在，導致有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的情況時有發(fā)生，如此，“守法者劣勢”必然產(chǎn)生，守法者劣勢必然造成公職人員不愿守法的惡果。

3.層級化基本走樣?，F(xiàn)代官僚制強調組織結構和官員職務的層級制，層級制強調要把不平等的人際權力關系轉變?yōu)閸徫魂P系，把特定的人際關系抽象為具體的工作關系。［9］但是，由于中國傳統(tǒng)官僚制屬于“世襲官僚制”或“家產(chǎn)官僚制”的范疇，這種官僚制建立在官本位、人治和專權基礎上?，F(xiàn)代官僚制的層級在我國更多地體現(xiàn)為一種人身依附關系基礎上的等級，而不是以法理型權威為基礎的職位關系。

4.公務化流于形式?，F(xiàn)代官僚制主張以法律、法規(guī)和制度等來規(guī)范官員的行為，公私界限分明，不循私情。 “職務機關的財富(以及資本)，與私人的財富完全分開；以及職務運作場所(辦公室)，與住所完全分開的原則”。［10］但在中國，衡量官員的標準是倫理性的人文教養(yǎng)，這很容易使官員產(chǎn)生人身依附的官場人格。如此，規(guī)則和制度的約束很容易被突破。特別是，表達組織正式規(guī)范如法律的正當行為與表達社會非正式規(guī)范如關系的非正當行為在體制內部同時共存，公共權力的公共化使用和非公共化使用并存，工作場所和生活場所的規(guī)范經(jīng)常交織在一起。

5.非人格化意蘊不夠。在韋伯的設計中，官員被假定為是價值無涉的，他們在政治上是中立且大公無私的，能夠為了公共利益而盡職盡責，執(zhí)行政治家制訂的決策。解決事務“就事不就人”，是根據(jù)可以預計的規(guī)則，排除一切純粹個人的、非理性的、不可預計的感覺因素。但在我國，正如韋伯的觀點，中國的統(tǒng)治權威“不是建立在為客觀的、非個人的‘目的的服務責任和服從抽象的準則的基礎之上的，而是恰恰相反，建立在嚴格個人的孝敬關系基礎之上?！保?1］即使在今天，公職人員的人格化傾向也是普遍存在的。

6.理性化嚴重缺失。理性是韋伯理論的建構基元，理性精神是現(xiàn)代官僚制的重要特征。但是在中國，理性的力量往往遭受到集體道德等非理性力量的討伐，理性長期屈具于非理性的腳下。由此，家庭、社會、政府的統(tǒng)治始終無法擺脫倫理道德等非理性的內在辯護。即使在理性中，頭顱高昂的價值理性總是蔑視工具理性的正當要求。特別是，中國官僚階層對工業(yè)化時代的核心主導價值的認知依然不夠，現(xiàn)代化進程中群體性的理性缺位十分嚴重。

現(xiàn)代官僚制是西方工業(yè)化和市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，它體現(xiàn)了資本主義的理性精神、法制精神和科學精神，在現(xiàn)代社會仍然具有普適性價值。這種普適性基于一個基本的道理：維持一種穩(wěn)定的社會秩序需要借助權威的支持，而在傳統(tǒng)型、卡里斯瑪型（魅力型）權威和法理型權威中，現(xiàn)代官僚制選擇法理型權威作為其建立的合法依據(jù)。以法理型權威為基礎，以等級化、法規(guī)化、非人格化和專業(yè)分工等為基本特征的現(xiàn)代官僚制，被韋伯稱之為是“法理型支配的最純粹方式”。因為法理型支配的基礎是法律規(guī)則，人們服從的并非是某個上級，而是服從非人格性的規(guī)則和秩序。反觀中國傳統(tǒng)官僚制，它的支配形式是傳統(tǒng)型支配而非法理型支配，這種支配是建立在官吏對統(tǒng)治者個人忠誠的基礎上，而非建立在非人格性的職責觀念與規(guī)則基礎上，這種官僚制模式無法提供理性的經(jīng)濟活動方式所需要的法律與行政管理制度。 ［12］因此，傳統(tǒng)官僚制在本質上不屬于韋伯所說的現(xiàn)代意義的官僚制，它不僅不具備現(xiàn)代官僚制的基本理念，而且對中國人的觀念產(chǎn)生了深遠的影響。

特別是在轉型期，中國社會的組織形式和組織文化表現(xiàn)出以下弊端：“家長制”的影響；組織活動中的人格化傾向；組織活動的非理性和缺乏效率；對組織與領導行為缺乏有效的監(jiān)督；公私不分明，公共職位的占有和依此實施的行政權威成為某些腐敗分子謀取個人或團體利益的工具。［13］這充分表明，現(xiàn)代官僚制遠遠優(yōu)于中國傳統(tǒng)官僚制。為此，在中國提倡現(xiàn)代官僚制的價值并不過時，學習和借鑒西方現(xiàn)代官僚制的合理成分，是構建具有中國特色的行政管理體制的應然選擇。

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