共享經(jīng)濟PPP模式的適用性及項目構(gòu)建要點分析

唐甜甜 高晗

摘 要：共享經(jīng)濟作為一種特殊的企業(yè)經(jīng)營模式，不同于政府主導的傳統(tǒng)公共服務(wù)項目。同時，作為共享經(jīng)濟“客體”的共享產(chǎn)品，所有權(quán)與使用權(quán)分離，同時具有準公共服務(wù)性與商業(yè)盈利性的雙重特性。共享經(jīng)濟的本質(zhì)及共享產(chǎn)品的特性決定了政府和企業(yè)對于共享產(chǎn)品的管理都具有不可推卸的責任。在這種多重利益相互博弈、牽一發(fā)而動全身的情況下，任何一方都很難獨立地對這些問題形成有效且適宜的規(guī)制。因此，解決問題的關(guān)鍵在于政企合作。PPP模式通過建立政府與公司的平等契約關(guān)系，明確協(xié)議雙方權(quán)利、責任與義務(wù)，并對項目的收益和風險進行合理分配，能實現(xiàn)公私主體之間的有效合作，從而實現(xiàn)對共享經(jīng)濟的規(guī)范化管理。

關(guān)鍵詞：共享經(jīng)濟? PPP模式? 政企合作? 風險分配? 回報機制

中圖分類號：F724.6 文獻標識碼：A

2020年3月4日，國家信息中心分享經(jīng)濟研究中心發(fā)布了《中國共享經(jīng)濟發(fā)展報告（2020）》，該報告全面反映了2019年我國共享經(jīng)濟的發(fā)展概況。報告顯示，2019年，出租車、餐飲、住宿等領(lǐng)域的共享經(jīng)濟發(fā)展在各自行業(yè)中的占比分別達到37.1%、12.4%、7.3%，網(wǎng)約車、外賣餐飲、共享住宿、共享醫(yī)療在網(wǎng)民中的普及率已經(jīng)達到47.4%、51.58%、9.7%、21%?？梢?，我國共享經(jīng)濟多存在于公共服務(wù)領(lǐng)域，但由于共享經(jīng)濟運營和管理牽涉多方主體利益，且缺乏成熟的共享機制，不免帶來各種各樣的問題。例如出現(xiàn)投資亂象、共享產(chǎn)品投放泛濫、小企業(yè)蜂擁而起并急速隕落、消費者人身安全及財產(chǎn)安全受到侵害等現(xiàn)象。目前，規(guī)制共享經(jīng)濟發(fā)展亂象的關(guān)鍵在于立足共享經(jīng)濟本質(zhì)和特性，探尋政企合作路徑與可行性，并構(gòu)建出合理的制度構(gòu)想。

1 共享經(jīng)濟的本質(zhì)及特性

1.1 共享經(jīng)濟的本質(zhì)

由于共享經(jīng)濟所依托的產(chǎn)品或服務(wù)的差異性，導致了人們對于共享經(jīng)濟本質(zhì)的認識產(chǎn)生了分歧，主要存在以下三種觀點。

第一，共享經(jīng)濟的本質(zhì)是再中介化。共享經(jīng)濟大多依賴共享平臺發(fā)展，共享平臺作為第三方實體或虛擬組織，削弱了傳統(tǒng)服務(wù)中介機構(gòu)的職能，同時又強化了自身的中介職能。最終，形成一個滿足共享服務(wù)需求和供給的新平臺。共享經(jīng)濟“再中介化”的本質(zhì)決定了其發(fā)展必須依靠強大的技術(shù)支撐，以保證平臺穩(wěn)定運行。

第二，共享經(jīng)濟的本質(zhì)是壟斷。在資本決定資源的時代，資本青睞寡頭的趨勢越發(fā)明顯。網(wǎng)約車的廝殺，曾經(jīng)經(jīng)歷了近兩年時間的燒錢和博弈，而到了共享經(jīng)濟發(fā)展時代，速戰(zhàn)速決、加快融資也成為企業(yè)一致的選擇。因此，由于共享經(jīng)濟本身所呈現(xiàn)的重資產(chǎn)特質(zhì)，在后期發(fā)展過程中必然需要依賴大量資金投入，企業(yè)在運營過程中保證可靠的成本收益是成功的必要因素。

第三，共享經(jīng)濟的本質(zhì)是讓產(chǎn)品社交化?；ヂ?lián)網(wǎng)時代使得交易越來越具有虛擬化的趨勢，而共享經(jīng)濟平臺正是利用這種趨勢，推動交易從線上發(fā)展到線下：線上促成交易，線下完成交易。在交易的過程中，平臺收獲了用戶數(shù)據(jù)，包括用戶的交易配對、評分、用戶慣常的出行路徑，進行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，達到產(chǎn)品中后期人傳人的社交式傳播擴張的效果。由此可見，共享經(jīng)濟的發(fā)展離不開對社交媒體的運用和對平臺信譽的維護。

由于共享經(jīng)濟的發(fā)展所依托的產(chǎn)品和服務(wù)各有差異，以上三種觀點實則是從不同的角度來觀察、分析、理解共享經(jīng)濟的本質(zhì)，更有利于理解共享經(jīng)濟運營過程中的必要成功因素。首先，從產(chǎn)品選擇角度來看，共享企業(yè)在進入新市場或開發(fā)新產(chǎn)品時，應(yīng)做好前期的市場調(diào)研，充分了解共享是否是解決問題、滿足客戶需求的最佳解決方案。其次，從企業(yè)能力角度來看，共享企業(yè)的成功經(jīng)營離不開四個要件：一是強有力的技術(shù)基礎(chǔ)和網(wǎng)絡(luò)平臺支撐，以應(yīng)對擴大市場規(guī)模所帶來的風險;二是企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和治理方式完整，足以應(yīng)對市場風險;三是可靠的成本收益性，不能只考慮占領(lǐng)市場、擴大用戶規(guī)模，而忽略了收益;四是有效的信息披露和信用征集機制，企業(yè)信用的提高更有利于企業(yè)擴大融資。最后，從外部條件來看，企業(yè)在經(jīng)營過程中要善于利用國家政策，不能與國家大政方針背道而馳。同時，企業(yè)應(yīng)主動承擔社會責任，保障消費者的合法權(quán)益，不損害公共利益。

1.2 共享產(chǎn)品的特性

共享經(jīng)濟作為一種特殊的企業(yè)經(jīng)營模式，不同于傳統(tǒng)的政府主導的公共服務(wù)項目。作為共享經(jīng)濟“客體”的共享產(chǎn)品或服務(wù)主要有以下兩點特性。

第一，所有權(quán)與使用權(quán)的分離。在共享經(jīng)濟中共享產(chǎn)品的所有權(quán)歸屬于企業(yè)，使用權(quán)在用戶租賃時間內(nèi)歸用戶享有。所有權(quán)和使用權(quán)的分離使共享產(chǎn)品具有二元屬性。所有權(quán)的歸屬表明共享產(chǎn)品屬于共享企業(yè)的私有財產(chǎn)，而使用權(quán)可隨時向任意用戶讓渡則表明共享產(chǎn)品能夠發(fā)揮公共物品的功能。共享產(chǎn)品二元屬性導致了風險承擔主體不明確，對消費者維權(quán)和企業(yè)監(jiān)管、維護工作造成阻礙。

第二，準公共服務(wù)性與商業(yè)盈利性的雙重特性。共享產(chǎn)品與政府設(shè)置的公共服務(wù)設(shè)施在根本目的方面有所差異，前者偏重商業(yè)盈利性，后者偏重提供公共服務(wù)。不可否認的是，共享產(chǎn)品確實發(fā)揮了公共物品的功能，具有準公共服務(wù)的性質(zhì)。但是，共享產(chǎn)品的商業(yè)盈利性也導致了激烈的市場競爭，給社會公共秩序與公共利益造成了很大的困擾，這與其準公共服務(wù)的性質(zhì)相違背。如何協(xié)調(diào)這二者之間的矛盾是在共享產(chǎn)品治理過程中需要解決的問題。

綜上所述，共享經(jīng)濟的本質(zhì)及共享產(chǎn)品的特性決定了政府和企業(yè)對于共享產(chǎn)品的治理都具有不可推卸的責任。對于企業(yè)來說，在開拓新市場時，企業(yè)需要提高科技含量、提升產(chǎn)品質(zhì)量，盡量規(guī)避惡性循環(huán)、投資亂象、企業(yè)倒閉等現(xiàn)象的發(fā)生。對于政府而言，由于共享經(jīng)濟是現(xiàn)代經(jīng)濟體系的一部分，其各方面保障制度的完善定然離不開國家政策的支持和政府的監(jiān)督管理，故解決共享經(jīng)濟亂象之途徑必然離不開政企之間的交流與合作。如何分配好政府與企業(yè)之間的公共空間管理責任是共享經(jīng)濟發(fā)展面臨的難題之一，PPP模式正適應(yīng)了這一要求。

1.3 PPP模式的適用

共享經(jīng)濟因以共享為主要的服務(wù)模式，出現(xiàn)的問題多樣、成因復(fù)雜，牽涉多方主體利益。在這種多重利益相互博弈，牽一發(fā)而動全身的情況下，任何一方都很難獨立地對這些問題形成有效且適宜的規(guī)制。因此，解決問題的關(guān)鍵在于合作。

通過相關(guān)新聞報道可知，政府與企業(yè)現(xiàn)階段的合作多數(shù)停留在技術(shù)層次，只是通過技術(shù)手段實現(xiàn)了企業(yè)與政府的信息共享，然而技術(shù)層次之外合作不足，缺乏系統(tǒng)的理論指導。實際上，實現(xiàn)政府與企業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管需要的不只是信息，更重要的是監(jiān)管制度的確立。

PPP模式的本質(zhì)是參與者締結(jié)契約，通過建立政府與公司的平等契約關(guān)系，明確協(xié)議雙方權(quán)利、責任與義務(wù)，并對項目的收益和風險進行合理分配，能實現(xiàn)公私主體之間的有效合作，從而促進各個項目參與者之間的相互合作，對共享經(jīng)濟進行規(guī)范化的管理。

2 PPP模式適用于共享經(jīng)濟的必要性和可行性分析

2.1 PPP模式的定義

《財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》規(guī)定，PPP項目由政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。

由此，對于共享經(jīng)濟領(lǐng)域的PPP項目，政府可以采取競爭性方式優(yōu)先選擇具有良好運營管理能力的企業(yè)，政企雙方按照平等協(xié)商的原則訂立合同，明確雙方的責權(quán)利關(guān)系，由公司提供具有準公共服務(wù)性質(zhì)的共享產(chǎn)品租賃服務(wù)。這樣既可以實現(xiàn)公共利益的最大化，又能達到政府和企業(yè)之間的合作共贏。

2.2 選擇PPP模式的必要性

PPP通過引進民間資本、吸引社會資金參與供給，一方面可以減輕政府財政壓力，并且使社會公眾得到更高質(zhì)量的公共服務(wù)，有助于民生建設(shè);另一方面將為日益壯大的民間資本、社會資金創(chuàng)造市場發(fā)展空間，更好地發(fā)揮其優(yōu)勢和創(chuàng)造力。因此，PPP模式的運用對政企雙方均有裨益。

在PPP模式下，政府和企業(yè)建立的是一種平等的合作關(guān)系，但是由于實踐問題的復(fù)雜性以及政府與企業(yè)地位的不對等，會出現(xiàn)損害企業(yè)利益的情況。例如，在實踐中，地方政府換屆、新政策的出臺以及政府缺乏承受能力等情況可能將直接危害社會資本的利益。這就要求在項目創(chuàng)始初期階段，政企雙方需要就項目的保障措施達成一致的意見，事先協(xié)調(diào)好項目開展過程中可能會出現(xiàn)的利益沖突。

2.3 選擇PPP模式的可行性

首先，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實踐中有很多典型案例可供借鑒。在我國第一個交通運輸PPP項目——北京地鐵四號線項目中，北京市政府與具有豐富的地鐵運營經(jīng)驗的香港地鐵公司展開合作，通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確了各方主體的權(quán)利義務(wù)，地方政府節(jié)約了財政支出，企業(yè)也獲得了穩(wěn)定回報。

其次，目前我國已經(jīng)涌現(xiàn)出了一大批共享企業(yè)。運營方面，在大量資金支持和長久運營之下，部分企業(yè)已經(jīng)積累了穩(wěn)定的用戶規(guī)模;在技術(shù)方面，大數(shù)據(jù)平臺的應(yīng)用推動了共享產(chǎn)品運營的區(qū)域一體化。對于政府而言，在資金、規(guī)模、技術(shù)取得不錯成就的企業(yè)是具有極大的合作價值的。此外，政府在選擇合作對象時，可以通過市場競爭機制選擇一家或幾家有實力完成大量規(guī)劃改造的企業(yè)，與之建立長期伙伴關(guān)系。

最后，PPP模式的政策支持力度較大。截至2020年6月12日，根據(jù)北大法寶的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，涉及PPP的法律法規(guī)、政策文件一共有725部。其中，法律21部，行政法規(guī)77部，司法解釋2部，部門規(guī)章531部，黨內(nèi)法規(guī)、團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定共96部。由此可見，我國政策大力支持政府與社會資本進行合作。

3 共享經(jīng)濟領(lǐng)域的PPP項目構(gòu)建要點分析

3.1 識別項目合同

首先，明確PPP項目合同的結(jié)構(gòu)。PPP項目合同是整個PPP項目合同體系中的核心法律文件，以確立和調(diào)整各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而項目邊界條件則是PPP項目合同的核心內(nèi)容。在PPP項目合同中，政府與企業(yè)的權(quán)利義務(wù)邊界主要是明確項目資產(chǎn)的權(quán)屬、規(guī)劃風險分配與回報機制等。

其次，明確PPP項目的產(chǎn)權(quán)歸屬。共享經(jīng)濟領(lǐng)域的PPP項目相對其他PPP項目具有特殊性，其部分項目資產(chǎn)在項目實施前已經(jīng)由企業(yè)所有，不是項目實施后取得。所以，需要明確PPP項目合同的產(chǎn)權(quán)歸屬問題——共享產(chǎn)品的所有權(quán)屬于企業(yè)，不因項目合同的簽訂而發(fā)生改變。

最后，明確PPP項目合同的性質(zhì)。PPP項目合同是政府和企業(yè)簽訂的合作合同，因此以公共利益為基點將PPP項目合同歸屬于行政合同，或者是以私人利益作為基點歸為民事合同，都背離了PPP項目的設(shè)立初衷。一方面，項目合同不能完全認定為行政合同。在政府和企業(yè)的合作項目中，政企之間是雙向選擇的平等契約關(guān)系。另一方面，項目合同不能完全歸屬為民事合同。作為具備公共服務(wù)屬性的新生事物，政府有權(quán)利也有義務(wù)對共享產(chǎn)品的運營進行監(jiān)督，保證公共利益不受侵害。因此，PPP項目合同應(yīng)被認定為一種兼具公法屬性和私法屬性的合同，從而緩解政企之間的利益沖突，防止行政權(quán)力過度干預(yù)經(jīng)濟或企業(yè)過度追求利益。

3.2 規(guī)劃項目風險分配與回報機制

由于共享經(jīng)濟領(lǐng)域的PPP項目會涉及政府、共享企業(yè)和社會公眾等多方利益，在政府的公共管理職能、企業(yè)的營利性、社會公眾的公共利益三者的相互沖突和博弈之下，正確分配與處理好PPP項目的風險分配與利益共享是政府和企業(yè)合作的前提。

在項目風險分配方面，PPP作為一種積極的合作模式，理想狀態(tài)下每種風險都應(yīng)由最善于應(yīng)對該風險的合作方承擔。這樣不僅有利于風險的有效規(guī)避，還能減少項目所需成本，提高項目效益。根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》的規(guī)定，在劃分政企之間的風險承擔責任時，可以按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則合理分配項目風險，由社會資本承擔項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風險，由政府承擔法律、政策和最低需求等風險，對于不可抗力等風險應(yīng)由政府和社會資本合理共擔。

在項目回報機制方面，構(gòu)建回報機制之前，需要明確利益共享的原則，兼顧各方不同的利益訴求。政府追求公平與秩序利益，社會資本追求高收益，公眾追求物美價廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)。不同利益訴求之間的沖突決定了PPP項目所具有的雙重特性：一方面，PPP項目具有公益性，不能以利益最大化為目的;另一方面，PPP項目應(yīng)當有一定的收益率，才能更好地吸引社會資本參與。所以，如果使用者付費足以作為投資回報的資金來源，則可以采取使用者付費模式。如不足，可以尋求政府的幫助，考慮到政府的財政壓力和政府財政審批的復(fù)雜性，為盡可能保留共享經(jīng)濟的自由性，可以考慮采取可行性缺口補助方式。當共享產(chǎn)品的使用費用不足以滿足共享企業(yè)的運營成本時，可以由政府以財政補貼、優(yōu)惠貸款等形式，給予共享企業(yè)以一定程度的經(jīng)濟補貼。

由于實踐問題的復(fù)雜性以及政府與企業(yè)地位的不對等性，PPP項目的風險分配與回報機制的完善和運作需要設(shè)立配套機制加以保障，確保項目按照既定計劃執(zhí)行，達到預(yù)期的效果。第一，明確違約責任的分擔。政府和企業(yè)對項目運營合同都負有履行義務(wù)，如果沒有履行或者部分履行，應(yīng)當承擔違約責任。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的PPP項目，應(yīng)依據(jù)合同約定要求企業(yè)退出PPP項目合同并賠償損失，嚴格追究企業(yè)責任。第二，確立資金保障機制。在PPP模式下，企業(yè)承擔了項目融資的大部分工作，政府的增量債務(wù)可以得到緩解。然而，在項目缺少資金支持無法運作時，政府應(yīng)適當給予資金支持。并且，在項目確立后，政府有責任將涉及政府支出的部分納入政府綜合財務(wù)報告。第三，構(gòu)建爭議解決機制。政府和企業(yè)在項目運營過程中，對某些操作產(chǎn)生疑問或者發(fā)生爭議時，應(yīng)當先采取協(xié)商解決的方式。不能通過協(xié)商解決，或者雙方不能達成一致的意見時，可以向上一級政府主管部門申請審查，由上一級部門對爭議進行審查核實，并提出合理的解決措施。第四，引入績效評價機制。政府應(yīng)積極承擔對PPP項目運作、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管和考評責任，在了解產(chǎn)品或服務(wù)價格、收益的基礎(chǔ)上，加強對項目運營全過程的成本審核、服務(wù)評析、價格調(diào)整、財務(wù)審核。

參考文獻

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