中國網約車的規(guī)制范式研究

梅健

[摘 要]網約車是區(qū)別于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的新興業(yè)態(tài)，本質上是一種共享經濟。對網約車的規(guī)制應當跳出傳統(tǒng)的以出租車為藍本的規(guī)制思路，“另起爐灶”，在尊重技術創(chuàng)新與政府對市場的規(guī)制之間找到平衡點。同時，網約車的相關規(guī)范應當既是企業(yè)規(guī)制法也是企業(yè)促進法，而不僅僅是規(guī)制法。應當區(qū)分專職網約車和兼職網約車，分別制定準入標準和監(jiān)管措施，同時，將網約車的數量與價格交由市場調節(jié)。

[關鍵詞]網約車；規(guī)制；共享經濟；“另起爐灶”；市場

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.36.163

互聯網約車（以下簡稱“網約車”）是近幾年才出現的新興業(yè)態(tài)，是指乘客通過平臺公司提供的手機應用軟件，預約車輛以實現點到點的客運服務模式，其在本質上是共享經濟的一種類型。網約車的興起給傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成了巨大沖擊，其本身也面臨著市場與政府的拷問。為了規(guī)范這一新興業(yè)態(tài)，交通運輸部門在2015年10月發(fā)布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），擬將網約車及其平臺納入出租車管理的范疇。然而，交通運輸部門這一“善”的出發(fā)點卻招致了鋪天蓋地的質疑。畢竟并非所有的規(guī)則都能解決問題，有的規(guī)制不僅解決不了問題，反而制造問題。網約車作為一種新事物，在對其規(guī)制時必須非常謹慎，究竟是沿襲傳統(tǒng)出租車的規(guī)制思路還是“另起爐灶”？如果“另起爐灶”，又要遵循什么樣的思路或理念？這是中國當下的問題，也是許多西方國家曾困惑過的問題。因此，在中國網約車的規(guī)制問題上，除了從我國的特殊實踐出發(fā)之外，還必須清楚認識到國際大勢。本文的邏輯起點是網約車需要被規(guī)制，如何構建起網約車的規(guī)制范式是本文的研究主旨所在。

1 中國網約車的規(guī)制提出

網約車不是傳統(tǒng)意義上的出租車，是隨著移動網絡技術的發(fā)展、智能手機的普及而產生的新興業(yè)態(tài)，傳統(tǒng)的出租車為巡游車，新興的網約車為預約車?？偟膩碚f，當前我國的出租車行業(yè)呈現出傳統(tǒng)出租車營運模式與互聯網約車營運模式并存的局面，傳統(tǒng)出租車有章可循，網約車卻無規(guī)可依。

在網約車問題上，關鍵不是對網約車的定性，而是網約車及其平臺能否納入到傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管之中。因為，“出租車”本身就是一個歷史的概念，其內涵本身也是不斷發(fā)展演變的。不能以某個階段的服務內涵作為“出租車”的固有模式，去反對新技術對舊業(yè)態(tài)的改造。[ZW（]王軍.網約車新規(guī)請勿削足適履[EB/OL].財新網，2015-11-10，http：//opinion.caixin.com/2015-11-10/100872399.html，2016-06-27.[ZW）]這就需要思考，我國網約車的特殊形態(tài)及已有規(guī)制模式是否能適用于對網約車的規(guī)制。

如果將傳統(tǒng)出租車利用平臺軟件攬客的運營形態(tài)排除，那么當今中國流行的網約車可以歸納為三種模式。第一種模式是車輛由正規(guī)租車公司自購，司機由第三方勞務派遣公司派遣，互聯網平臺從事撮合業(yè)務，實現代駕與租車業(yè)務的配對。這種模式下的車輛通過了政府審核，司機一般是經過培訓的專職勞動者。第二種模式是車輛由互聯網平臺自購，司機屬于互聯網平臺員工。第三種模式為私家車主用個人車輛開展網約車服務，互聯網平臺公司、租車公司、勞務派遣公司、私家車主之間簽訂了應對政府監(jiān)管的四方協議，私家車主將車掛靠在租車公司，而以勞務派遣公司員工身份從事代駕業(yè)務的司機正好是私家車的車主。[ZW（]朱田.互聯網時代澳大利亞出租車行業(yè)法律監(jiān)管改革動態(tài)及啟示[J].武漢交通職業(yè)學院學報，2016（1）：5.[ZW）]第一種和第二種模式并不存在太大的法律風險問題，引起爭議的是第三種模式，在這種模式下，非營運車輛進入運營，與國家道路運輸條例存在沖突。

我國政府主要采取市場準入、價格、數量等三種方法對傳統(tǒng)出租車進行規(guī)制，對出租車經營主體予以限制，對出租車經營牌照的發(fā)放數量進行嚴格控制，并根據本地的經濟發(fā)展狀況制定本地區(qū)的出租車的經營價格。關于政府為什么要介入出租車行業(yè)，從本質上來講，就是政府對市場的干預，矯正市場的失靈，在出租車行業(yè)的規(guī)制問題上，如何建立起一套能夠同時滿足市場和政府規(guī)制需求的方案，這才是問題的核心。在新興的網約車沖擊下，原本積弊已深的傳統(tǒng)出租車行業(yè)規(guī)制辦法更顯捉襟見肘，2016年3月，住房和城鄉(xiāng)建設部、公安部廢止了已經施行了18年的《城市出租汽車管理辦法》，這意味著相關部門正在醞釀新的出租車規(guī)制方案。

一方面是傳統(tǒng)出租車行業(yè)的法律規(guī)制面臨改革，另一方面是新興網約車規(guī)制的立法空白。這是否意味著網約車有望納入傳統(tǒng)出租車的規(guī)制模式當中，亦或者“另起爐灶”，這都是亟待解決的現實問題。尤其是在近年圍繞網約車的紛爭不斷，繼滴滴打車、一號專車、易到用車等“專車”平臺被查扣車輛后，Uber也被認定為非法運營等現象都說明了網約車在便民的同時，的確面臨著合法化的問題。因此，對網約車的規(guī)制問題也就成了當下亟待解決的問題。

2 中國網約車的規(guī)制困境

關于對網約車的規(guī)制方法，學者們各抒己見。主流意見是政府應對網約車采取一種包容的姿態(tài)，也有少數意見認為應當杜絕私家車進入網約車行列。[ZW（]何蕓蕓，孫亞杰.共享經濟理論下的專車服務引發(fā)的爭議[J].商，2015（6）：256.[ZW）]本文認為，網約車是升級版的電話約車，是一種新事物，從事物發(fā)展的規(guī)律和發(fā)達國家的規(guī)制經驗來看，包括私家車在內的網約車的合法化是發(fā)展的趨勢。

網約車因相對較低的價格和便捷的服務受到大眾的青睞，但是其本身的發(fā)展也存在一些隱患。準入門檻低，服務安全存在不確定性。網約車企業(yè)基本采取C2C（Customer-to-Customer）模式，私家車主加入門檻極低。[ZW（]羅清和，等.我國“約租車”規(guī)制研究——兼及國外經驗[J].北京交通大學學報：社會科學版，2016（3）：25.[ZW）]在后一種模式中，互聯網平臺并不要求司機進行技能測試、健康檢查、提供個人無犯罪記錄證明、車輛狀況檢測等，這就導致在網約車服務的提供過程中存在很大的安全隱患。

在交通運輸部門發(fā)布的關于規(guī)范網約車的《征求意見稿》中，將網約車定義為，以互聯網技術為依托構建服務平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，提供非巡游的預約出租汽車服務。[ZW（]見2015年10月，《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》第1條。[ZW）]該定義明確將網約車界定為出租汽車的一種形式，從而在《征求意見稿》的后續(xù)規(guī)定當中，實質上是將對傳統(tǒng)出租車的規(guī)制方法套在了網約車之上。如準入規(guī)制，雖然意見稿在數量規(guī)制和價格規(guī)制方面有所放寬，但遠遠不夠。

在準入規(guī)制方面，實行網約車經營者的許可制度，設定經營者準入條件，車輛標準、駕駛員許可條件等諸多方面的限制。然而，根據《行政許可法》第13條規(guī)定，市場機制能夠有效調節(jié)的，可以不設行政許可。在傳統(tǒng)出租車規(guī)制方面采取許可經營，確實有效避免了市場自由狀態(tài)下的無序競爭，然而將這一監(jiān)管思路套用在網約車及其平臺上，似乎忽視了網約車的特殊性，即網約車本身是一種共享經濟，[ZW（]唐清利.專車類共享經濟的規(guī)制路徑[J].中國法學，2015（4）：286-302.[ZW）] 90%以上的網約車是非營運車輛和兼職司機，《征求意見稿》并沒有為兼職網約車的合法地位留出空間，這一違逆現實的做法顯然是不合時宜的。

在《征求意見稿》第3條規(guī)定了政府對網約車實現“政府指導價”或“市場調節(jié)價”，其實這里的立法態(tài)度是不夠明確的，究竟是采取傳統(tǒng)出租車行業(yè)的政府定價模式還是將定價權交由市場調控，這是有待進一步研究的。另外《征求意見稿》第13條規(guī)定政府可以設定網絡預約出租車數量配置的規(guī)定和要求。實際上也是遵循了傳統(tǒng)的巡游出租車的監(jiān)管思路，其合理性也是值得懷疑的。因為“預約出租車與巡游出租車不同，前者有比較可靠的方法處理信息不對稱問題，沒有必要由政府限制車輛數量和運價”。[ZW（]王軍.網約車新規(guī)請勿削足適履[EB/OL].財新網，2015-11-10.網址：http：//opinion.caixin.com/2015-11-10/100872399.html，最后訪問日期2016年6月27日。[ZW）]

因此，在規(guī)制空白的現狀下，網約車及其平臺自身的發(fā)展是不盡如人意的。然而，相關部門的監(jiān)管路徑卻是沿襲了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管理念，不僅無法有效地解決網約車規(guī)制難題，反而會阻滯新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，并制造新的問題。因此，在對網約車規(guī)制問題上必須謹慎為之，應先確立監(jiān)管的理念，再制定監(jiān)管的規(guī)則。

3 中國網約車的規(guī)制理念

網約車需要被規(guī)制，但現有的規(guī)制方案似乎仍未跳出傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管思路，這既是利益博弈的結果，也是對網約車這一新興業(yè)態(tài)認識不清、對監(jiān)管規(guī)范定位不準所致。事實上，“網約車初期，在世界各國無一例外地被傳統(tǒng)監(jiān)管機制認定為非法運營，但隨著時間的推移，各國對網約車的監(jiān)督態(tài)度發(fā)生明顯變化，出現了從嚴格管控認定非法到逐步放松準予運營的轉變趨勢”。[ZW（]侯登華.網約車規(guī)制路徑比較研究——兼評交通運輸部《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》[J].北京科技大學學報：社會科學版，2015（6）：98.[ZW）]盡管各國的規(guī)制路徑不一，但各國無疑在監(jiān)管理念上實現了統(tǒng)一，即力求在尊重技術創(chuàng)新與政府對市場的規(guī)制之間找到平衡點。這一平衡點的確立有賴于對以下幾個方面的認識。

第一，網約車在本質上是共享經濟的一種類型。

共享經濟（Sharing Economy）的概念可以追溯到20世紀70年代Felson & Spaeth等提出的“協作消費”（Collaborative Consumption），然而其模式直到近幾年隨著互聯網信息技術的進一步發(fā)展才流行起來。[ZW（]謝志剛.“共享經濟”的知識經濟學分析——基于哈耶克知識與秩序理論的一個創(chuàng)新合作框架[J].經濟學動態(tài)，2015（12）：78.[ZW）]共享經濟在本質上強調協作多于競爭，通過互聯網平臺將商品和服務等閑置資源在不同主體間進行共享的經濟模式。共享經濟模式擁有成本低、方便快捷、靈活性高等特點，能夠迅速搶占傳統(tǒng)企業(yè)的市場，從網約車的異軍突起可見一斑。共享經濟有優(yōu)勢也有缺陷，必須選擇適當的規(guī)制路徑方可揚長避短。[ZW（]唐清利.“專車類共享經濟的規(guī)制路徑[J].中國法學，2015（4）：298.[ZW）]網約車作為一種新興的共享經濟，其與傳統(tǒng)的出租車行業(yè)的最大區(qū)別在于并非所有的網約車皆為全職或持續(xù)從事網約車服務，兼職從事網約車服務的占絕大多數，這是共享經濟的本質使然。因此，不能按照營運車輛的規(guī)制模式對網約車采取一刀切的規(guī)制方法，必須區(qū)別對待兼職網約車與全職網約車。

第二，《征求意見稿》應當既是企業(yè)規(guī)制法也是企業(yè)促進法。

網約車是提供點到點的客運服務的經營模式，不同于傳統(tǒng)出租車的巡游攬客。網約車的服務內容決定了該新興經濟業(yè)態(tài)具有很強的公共性質，相較于傳統(tǒng)出租車，網約車具有更強的便捷性、優(yōu)惠性、舒適性等特點，在很大程度上也解決了市民出行難問題。如果網約車發(fā)展得法，城市的道路交通、居民出行都將得益于此。因此，在對待網約車的態(tài)度上除了規(guī)制，還有引導，甚至是促進。這需要轉變立法思路，避免路徑依賴。《征求意見稿》應融合企業(yè)規(guī)制法與企業(yè)促進法的內容，一方面對網約車及其平臺進行規(guī)制，另一方面加以引導、鼓勵和促進。

第三，以市場為導向，合理地平衡自由與規(guī)制。

我國全面深化改革提出了目標：市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。[ZW（]參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。[ZW）]如何確定政府在新興經濟業(yè)態(tài)中的角色，決定著政府干預市場的力度。有學者指出“基于資源配置系統(tǒng)中的‘二元配置以及我國突出的行政干預過多問題，應特別強調轉變政府職能，簡政放權，充分保護市場主體的經濟自由權”。關于政府與市場的關系，最為核心的要點在于加強法治建設，“通過轉變立法的思路、結構和內容，來提升各類主體能力以及整體經濟治理能力”。[ZW（]張守文.政府與市場關系的法律調整[J].中國法學，2014（5）：60.[ZW）]在對網約車的規(guī)制當中應當將社會整體利益擺在首位，而不是經營者中心主義或消費者中心主義。這就需要合理地平衡自由與規(guī)制，從經濟學角度講，只要是規(guī)制成本小于規(guī)制收益，就可以考慮政府干預。規(guī)制成本若大于規(guī)制收益，政府則讓位于市場機制，考慮放松管制。[ZW（]朱田.互聯網時代澳大利亞出租車行業(yè)法律監(jiān)管改革動態(tài)及啟示[J].武漢交通職業(yè)學院學報，2016（1）：5.[ZW）]

4 中國網約車的規(guī)制構建

網約車在發(fā)達國家也經歷了由非法到合法化的發(fā)展歷程，事實上，各國對網約車的規(guī)制模式并不一致。新加坡對網約車實施注冊備案管理，不設準入門檻，這也體現了新加坡政府一直積極推動私家車自駕共享平臺的發(fā)展，解決城市交通擁堵問題，為科技創(chuàng)新和共享經濟創(chuàng)造寬松的監(jiān)管環(huán)境。美國很多州基本上肯定了網約車的模式創(chuàng)新，創(chuàng)設了網約車監(jiān)管的新路徑，比如加州承認了網約車是一種新型約租車的法律地位，允許私家車接入互聯網作為網約車運營等。英國將網約車納入私人約租車范疇，設立較低的準入門檻，盡管英國網約車也需要申請執(zhí)照才能運營，但平臺公司、車輛和司機拿到的是專門的約租車執(zhí)照，且申請條件更為寬松。[ZW（]侯登華.網約車規(guī)制路徑比較研究——兼評交通運輸部《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》[J].北京科技大學學報：社會科學版，2015（6）：96-102.[ZW）]

國外的做法為我國網約車規(guī)制問題提供了些許借鑒，網約車作為一種新興業(yè)態(tài)，合法化是趨勢，問題的關鍵在于如何構建規(guī)制范式。規(guī)則的建立應當以理念為導向，網約車的規(guī)則制定也應當以前文論述的網約車是共享經濟的一種類型、融合企業(yè)規(guī)制法與企業(yè)促進法的內涵以及合理地平衡自由與規(guī)制等理念為導向，避免路徑依賴，順時順勢地處理好網約車與規(guī)范以及網約車與傳統(tǒng)出租車行業(yè)之間的關系。另外，在為網約車制定監(jiān)管規(guī)范時，必須遵循職權法定、比例原則等行政法的基本原則。[ZW（]王靜.中國網約車的監(jiān)管困境及解決[J].行政法學研究，2016（2）：55.[ZW）]就職權法定來說，要求行政行為必須有法律依據。特別是在行政許可的設定上，要嚴格遵循《行政許可法》的規(guī)定。比例原則解決的是監(jiān)管模式與監(jiān)管手段的合理性問題。比例原則包括適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則。《行政許可法》第13條對可以不設定行政許可的規(guī)定，體現了上述三個子原則。在設計網約車監(jiān)管規(guī)范時，也應當恪守比例原則，處理好監(jiān)管方法與監(jiān)管目的的關系。

關于網約車的規(guī)制，本文認為在合法化的基礎上應該妥善處理好以下兩個關鍵問題。

第一，網約車不等同于營運車輛，對網約車及其平臺的規(guī)制必須“另起爐灶”，區(qū)分專職網約車和兼職網約車，分別制定準入標準和監(jiān)管措施。傳統(tǒng)出租車的管理規(guī)范是以營運車輛為藍本制定的，這就意味著不能將既有的出租車的管理規(guī)范套用在網約車上。全職從事網約車服務的無疑是營運車輛，但絕大部分的網約車為兼職車輛。區(qū)分專職網約車和兼職網約車，分別規(guī)范之，這既是對共享經濟的尊重，也是對新興業(yè)態(tài)的引導和促進。在區(qū)分規(guī)制的基礎上，設定準入標準、車輛標準、司機資質標準、保險規(guī)范以及司機背景的篩查等。

第二，數量規(guī)制和價格規(guī)制須交由市場調節(jié)，區(qū)別于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的數量和價格由政府嚴格控制的模式。傳統(tǒng)出租車是巡游車，巡游車數量過多會擠占道路空間，造成道路擁堵，產生負外部性，這是對其數量控制的一個原因。網約車是預約車，而以私家車居多，私家車加入到網約車行列本身就是社會經濟發(fā)展的一個自然表現，無須對其數量予以規(guī)制。另外，市場完全可以形成網約車的價格機制，如果網約車的價格過高，有損消費者權益，那消費者完全可以選擇傳統(tǒng)出租車等替代性代步工具。一旦對網約車的需求減少，那價格自然就會回落，如此還可以維持新老業(yè)態(tài)的公平競爭。放松對網約車數量和價格的規(guī)制，也是行政法比例原則的要求，在能夠通過市場自行調節(jié)的基礎上，減少對市場不必要的行政干預。在數量和價格規(guī)制的問題上，應當合理地平衡自由與規(guī)制，尊重市場的力量。

5 結 論

網約車是區(qū)別于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的新興業(yè)態(tài)，是一種共享經濟。這就意味著對其不能采用傳統(tǒng)出租車的規(guī)制思路，應當在尊重技術創(chuàng)新與政府對市場的規(guī)制之間找到平衡點。同時網約車的相關規(guī)范應當既是企業(yè)規(guī)制法也是企業(yè)促進法，而不僅僅是規(guī)制法。網約車不等同于營運車輛，對網約車及其平臺的規(guī)制必須“另起爐灶”，區(qū)分專職網約車和兼職網約車，分別制定準入標準和監(jiān)管措施。另外，以市場為導向，合理地平衡自由與規(guī)制，將網約車的數量與價格交由市場調節(jié)。

參考文獻：

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[2]王靜.中國網約車的監(jiān)管困境及解決[J].行政法學研究，2016（2）.

[3]唐清利.“專車”類共享經濟的規(guī)制路徑[J].中國法學，2015（4）.

[4]陳東進.互聯網專車時代政府管制的范式變遷[J].浙江社會科學，2016（6）.