關于河南、河北兩省擴大部分縣（市）管理權限的調研報告

左　昭　楊　亮　郭上安　王力軍

為了促進縣域經濟發(fā)展，浙江、湖北、山東、河南、黑龍江、河北等省均采取了向縣級擴權的政策。上述各省的實踐表明，向縣級下放部分管理權限，尤其是經濟管理權限是增強縣域經濟整體實力、加快縣域經濟增長速度行之有效的手段之一。為了詳細了解和學習兄弟省區(qū)縣域擴權工作的經驗，根據(jù)自治區(qū)領導的指示，內蒙古發(fā)展和改革委員會、內蒙古政府調研室、內蒙古法制辦、內蒙古經濟社會發(fā)展研究中心組成聯(lián)合調研組于2005年5月17日至23日赴河南、河北兩省就兩地開展擴大縣（市）管理權限試點工作的情況進行學習考察?，F(xiàn)將有關情況報告如下：

一、兩省擴大部分縣（市）管理權限的基本情況

（一）擴大部分縣（市）管理權限、促進壯大縣域經濟的協(xié)調發(fā)展，是兩省的工作重點

兩省認為，實行擴權強縣，是深化行政管理體制改革的必然要求，是加速城市化進程的有效途徑，是推進縣域經濟發(fā)展的重要舉措。河南、河北在啟動這項工作前，都認真學習研究了浙江、湖北、福建、遼寧等省的經驗。河南省起步于2003年，2004年5月19日下發(fā)了《河南省人民政府關于擴大部分縣(市)管理權限的意見》。河北省借鑒河南省經驗于2004年6月開始準備，2005年下發(fā)了冀政[2005]8號文件，2月正式啟動。河南省分兩個層次選擇35個縣（市）擴大管理權限，占全省109個縣（市）的32%。其中第一層次5個縣（市）享有80項擴權，第二層次的30個縣（市）享有71項擴權。河北省確定了22個擴權縣（市）賦予62項經濟和社會管理權限，擴權縣（市）占該省136個縣（市）的16%。目前，兩省賦予試點縣（市）管理權限基本到位，河北省雖今年初啟動，但行動快、力度大，各界反映也很好。

（二）選擇對部分縣（市）擴大管理權限的基本原則

1.堅持能放的都放，依法行政。河北省提出，這次擴大管理權限的基本原則是：“責權統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)”逐步做到除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原需經設區(qū)市審批或管理的，原則上變?yōu)橛蓴U權縣(市)自行審批、管理，報市備案；原需經市審核、報省審批的，原則上變?yōu)橛蓴U權縣(市)直接審核、報省審批，報市備案。對國務院有關部門文件規(guī)定須經設區(qū)市審核、審批的事項，采取省、市政府委托和授權等辦法放權。擴權縣(市)取得相應的管理權限后，同時承擔與管理權限對等的責任。

2.擴大管理權限首先在部分縣（市）進行試點，然后逐步推開。廣東、浙江采取對所有縣（市）擴權，湖北、江西、安徽采取省財政直管縣（市），河南、河北則采取先選部分縣（市）擴權試點，而后逐步推開。在選擇部分縣（市）試點時，河北提出四個方面考慮因素：一是縣（市）綜合實力。支持部分經濟條件較好的縣（市）加快發(fā)展，成為名副其實的經濟強縣（市）。支持一批中心縣（市）加快發(fā)展，帶動周邊；二是城市合理布局。既與城市發(fā)展規(guī)劃體系相銜接，近期又有明顯的成長性，未來能夠發(fā)揮區(qū)域輻射帶動作用；三是發(fā)展?jié)摿?。主要是對經濟欠發(fā)達地區(qū)，但有產業(yè)特色和資源優(yōu)勢的縣（市），進行深度開發(fā)，使其盡快發(fā)展壯大；四是地區(qū)統(tǒng)籌兼顧。每個設區(qū)市至少有一個試點縣（市）。綜合上述因素，河北省確定辛集市等22個縣(市)為第一批擴大縣（市）管理權限試點。

3.按照公平合理、不擠不占、協(xié)商一致、雙方認可的原則，做好相關工作。河北省規(guī)定：在財力分配上，總的原則是維持原有財力分配格局，妥善處理好省、設區(qū)市、擴權縣（市）的財政分配體系。從2005年1月起，按照2004年設區(qū)市從擴權縣（市）凈得財力，沖抵設區(qū)市2004年用本級財力安排的對擴權縣（市）的轉移支付、專項補助和其他經常性補助后余額為基數(shù)，余額為正數(shù)的由擴權縣（市）每年定額上解省，省定額補助設區(qū)市；余額為負數(shù)的，按其絕對數(shù)由設區(qū)市每年定額上解省，省再如數(shù)補助給擴權縣（市）。

4.堅持統(tǒng)一的行政區(qū)劃。擴權不是行政區(qū)域的分割，是在維護整個設區(qū)市統(tǒng)一行政管理的前提下的擴權，不是分家，也不是并立。擴權縣（市）的經濟發(fā)展仍然是設區(qū)市的一個組成部分，擴權縣（市）所有報表在報省的同時仍要抄報設區(qū)市，統(tǒng)計仍要納入整個設區(qū)市的范疇?？鐓^(qū)域的基礎設施建設仍要設區(qū)市統(tǒng)一規(guī)劃，如交通、水利規(guī)劃，要維護規(guī)劃的統(tǒng)一性，不能人為造成新的分割。設區(qū)市仍要繼續(xù)對擴權縣（市）給予支持，加強對擴權縣（市）經濟社會發(fā)展的領導，不能厚此薄彼。

（三）擴權的主要內容

河南、河北兩省擴大部分縣（市）的管理權限，歸納為十一項：

1.計劃直接上報。擴權縣(市)的國民經濟和社會發(fā)展年度計劃、中長期規(guī)劃、專項規(guī)劃以及各業(yè)務部門的專業(yè)計劃，由縣(市)有關部門直接向省有關部門上報、銜接，同時抄報該縣(市)所在設區(qū)市有關部門。省有關部門對擴權縣(市)的有關指標直接進行平衡，并在其所在設區(qū)市名下以“其中”形式列出。

2.財政直接結算。擴權縣（市）財政體系直接對省。涉及擴權縣（市）體制上解（補助）基數(shù)、體制改革收支基數(shù)的核定、稅收返還、轉移支付、財政補助、資金調度等事項，由省財政直接對擴權縣（市）辦理。設區(qū)市不再分享擴權縣（市）收入，擴權縣（市）收入除按現(xiàn)行財政體制上繳中央、省部分外，其余全部繳入本級金庫。擴權縣（市）的財政報表在上報省時，同時上報所在設區(qū)市。

3.經費直接安排。省有關部門向設區(qū)市劃撥各類事業(yè)費、交通規(guī)費及其他建設資金、預算外返還資金、福利救濟資金、科技計劃項目經費等資金時，凡按規(guī)定擴權縣(市)應當享有的，一律在所在設區(qū)市名下以“其中”形式直接向擴權縣(市)劃撥。部分收費由擴權縣（市）組織征收，直接上繳省國庫，部分資金由擴權縣（市）直接向省申請。

4.稅權部分調整。兩省就稅權部分調整都作了明確規(guī)定。如營業(yè)稅減免，河南省規(guī)定50萬元以下由擴權縣（市）直接審批，河北省規(guī)定營業(yè)稅、資源稅、土地增值稅等政策性減免事項，比照所在設區(qū)市的管理權限由擴權縣（市）審批；所得稅的減免，兩省都規(guī)定100萬元以下由擴權縣（市）審批；處理財產損失、申報稅前虧損，河南省規(guī)定300萬元以下，河北省規(guī)定國稅征管戶3000萬元、地稅征管戶1000萬元以下，國產設備額的40%抵免企業(yè)所得稅審批，河南省規(guī)定由擴權縣（市）直接報省，河北省規(guī)定納稅人技術改造單個項目總投資額，國稅征管戶3000萬元以上、地稅征管戶2000萬元以上的，由擴權縣(市)稅務部門直接核報省稅務部門審批等。

5.項目直接申報。凡不需要國家、省、設區(qū)市出資或平衡建設條件的政府投資項目(不含黨政機關辦公樓和培訓中心)，均由擴權縣(市)投資主管部門按照建設程序自行審批；需報送國家和省投資主管部門審批的政府投資項目， 由擴權縣(市)投資主管部門按照建設程序直接向省投資主管部門申報，并抄報所在設區(qū)市投資主管部門。

6.用地直接報批。擴權縣(市)國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的編制、修編和調整，由擴權縣(市)政府直接報省政府審批、報省有關部門備案，同時抄報所在設區(qū)市有關部門。

7.證照直接發(fā)放。擴權縣(市)有關部門直接核發(fā)所在設區(qū)市權限內的各類證照(國家法律、法規(guī)明確規(guī)定由設區(qū)市發(fā)放的證照除外)。主要包括經營性收費、商務、質量技術監(jiān)督、工商行政管理、建設、交通、農業(yè)、林業(yè)、水利、科技、教育、食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生、文化、體育、旅游、民政、勞動用工、社會保障等方面的證照。屬于省有關部門發(fā)放的證照和批準的事項，一律由擴權縣(市)有關部門直接向省有關部門報批核準，抄報所在設區(qū)市備案。

8.部分價格管理權限下放?？h以下電廠非上網電量的電價，縣域內省價格主管部門管理之外的游覽參觀點門票價格，城市供水價格、污水處理費收費標準，廉租住房租金、公有住房租金，經濟適用房價格、公有住房出售價格、房屋重置價格、城市房屋拆遷補償價格，建制鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生及垃圾清運服務價格，建制鎮(zhèn)集中供熱價格，縣域內液化氣最高零售價格，有線電視安裝費、收視費，殯葬服務價格，縣內保安服務價格、中小學印刷廠為學生提供作業(yè)本、學習資料價格，高中住宿費、取暖費，出租車運價，運輸企業(yè)集約經營服務費，車站、旅游景點及各類暫扣車輛停放服務費，授權擴權縣(市)制定。

9.統(tǒng)計直接發(fā)布。發(fā)布分地區(qū)統(tǒng)計資料時，將擴權縣(市)的主要統(tǒng)計數(shù)據(jù)在所在設區(qū)市名下以“其中”形式列出。

10.政策直接享有。今后省政府及其有關部門依據(jù)法律、法規(guī)和行政管理的實際需要，委托設區(qū)市政府及其有關部門代行的管理權限，擴權縣(市)原則上同時享有。國家和省在經濟社會發(fā)展和國民經濟管理方面新制定的各項政策，包括經濟管理體制改革中新確定的管理權限劃分，凡所在設區(qū)市享有的，擴權縣(市)原則上均直接享有。

11.信息直接獲得。省政府召開的綜合性會議、省政府各部門召開的專業(yè)性會議、發(fā)放的各類文件、指導工作的各類信息，凡是所在設區(qū)市參加或享有的，均擴大到擴權縣(市)。

二、河南、河北兩省擴權工作中存在的問題和啟示

（一）存在的主要問題

1.有的擴權縣（市）對擴權意義認識不到位。多數(shù)擴權縣（市）心有顧慮，擴權后既高興有些權限直接對省，又怕得罪所在設區(qū)市，怕得不到設區(qū)市原有的支持，如項目配套資金等。因此本應直接向省申報的事項卻同時向所在設區(qū)市申報，形成“一文兩報”。有的設區(qū)市支持不夠，使擴權縣（市）進退兩難，由原來的一個“婆婆”，變?yōu)閮蓚€“婆婆”。

2.部分擴權縣（市）直接對省后，普遍感到工作機構、人員數(shù)量、人員素質跟不上，影響了部分職權的有效運行。需要增加人員，加強培訓，提高業(yè)務素質，盡快適應縣（市）直接對省的業(yè)務銜接。

3.省直部門由原來的直管十幾個設區(qū)市，現(xiàn)在變成30-50個設區(qū)市和擴權縣（市）。河南省由原來直管18個設區(qū)市，到現(xiàn)在直管53個設區(qū)市和擴權縣（市）。河北省由原來直管11個設區(qū)市增加到直管33個設區(qū)市和擴權縣。加之擴大縣市管理權限涉及到省直和設區(qū)市兩級各二十多個部門，幾乎涵蓋了經濟的所有部門，其中有不少是國家垂直管理部門。增加了工作的難度和督促檢查的困難。

4.由于涉及到設區(qū)市的切身利益，有的設區(qū)市的職能部門對擴權縣（市）指導放松，需要由設區(qū)市提供配套資金的項目，設區(qū)市態(tài)度消極，個別經濟強縣還有被“盤剝”的現(xiàn)象。

5.還有許多需要進一步完善的地方。如缺乏統(tǒng)一領導和組織機構，因此難以很好協(xié)調設區(qū)市和各部門的工作關系，此外如何建立對擴權縣（市）有效的考核和監(jiān)督機制也是一個亟待解決的問題。

（二）河南、河北兩省擴大縣域管理權限的實施經驗

1.各級領導高度重視是推行擴權措施的重要保證。河北省規(guī)定每位省長每年親自主抓五項工作。擴權強縣工作由省長季允石親自掛帥領導，并于2005年2月4日召開全省擴權強縣會議，安排部署擴權政策推行事項。各設區(qū)市、擴權縣均由第一把手親自主抓這項工作，并做了相應的機構設置、職能調整方面的工作。

2.充分調研論證，保證擴權政策措施的前瞻性、可行性、合理性、協(xié)調性。兩省在擴權政策出臺前均進行了大量的調研工作，主要在以下幾方面：（1）幾個先行省的經驗；（2）相關行業(yè)廳局的意見；（3）設區(qū)市的意見和建議；（4）擴權縣的意見和建議。經過調研，可以有效避免決策失誤、政策偏差。

3.督促指導擴權縣配套政策的銜接和細化,盡快制訂本地、本部門的具體實施方案,并報省政府批準后實施。

4.加強相關廳局和擴權縣有關部門的培訓，提高相關人員的業(yè)務水平。據(jù)河北省發(fā)改委體改處劉萬玲處長介紹，河北省發(fā)改委春節(jié)剛過即召集有關處室專題研究布置擴權強縣工作，目前已對照冀政[2005]8號文件，對涉及本部門的六項28條擴權事項，制定出具體實施方案下發(fā)全省執(zhí)行；舉辦了兩期擴權縣（市）有關人員培訓班，培訓240 余人；按照文件要求開始辦理擴權縣（市）有關審批事項，避免產生工作脫節(jié)；督導省直有關部門盡快制定實施辦法，對上報的實施辦法進行了核評。目前，已對省財政廳等25個廳局的實施辦法進行核評。

5.加快推進擴權縣（市）機構改革。先行啟動擴權縣（市）機構改革，理順機構設置，以適應擴權工作要求。河北省適應放權后的工作要求，進行了整合機構和人員。平山縣為了適應擴權強縣的工作需要，對政府相關部門的工作體制、工作機制、人員組織等各個方面進行了調整和理順，對內設機構該增的增、該減的減、該并的并，人員不足的提出增人計劃，在全縣范圍內擇優(yōu)選配。目前，縣政府的34個部門新增和調整機構23個，涉及人員89名，初步實現(xiàn)了與省直部門在工作機制和工作機構上的對接。

三、幾點建議

根據(jù)赴河南、河北兩省調研的情況，同時借鑒浙江、福建、湖北、湖南、安徽、廣東等省的成功經驗，自治區(qū)可考慮在條件成熟時選擇部分旗縣市進行擴大管理權限的試點。

1.在深入調查研究的基礎上，按照“先行試點，總結經驗，逐步推開”的原則，選擇15個左右旗縣（市）作為自治區(qū)第一批擴大管理權限的試點。

2.選擇擴大旗縣（市）管理權限試點遵循以下原則：一是目前經濟實力雖不強，但有對外常年通商口岸，可形成自治區(qū)向北開放的重要產品流通和加工基地的邊境旗縣，如額濟納旗（依托策克口岸）；二是需要國家大力扶持發(fā)展的鄂溫克、鄂倫春、莫力達瓦三個少數(shù)民族區(qū)域自治旗；三是經濟實力強，又不在盟市中心城市發(fā)展范圍，可望成為中心城市的旗縣（市）；四是重要的資源開發(fā)和輸出旗縣；五是考慮區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。

3.擴權的具體內容，可參照河北省的11項62條，結合自治區(qū)實際提出我區(qū)的擴大部分旗縣（市）管理權限的意見。

4.成立由自治區(qū)領導掛帥，自治區(qū)有關部門參加的擴大部分旗縣（市）管理權限試點工作領導小組統(tǒng)籌全區(qū)的擴權強縣工作，領導小組下設辦公室（可設在自治區(qū)發(fā)展改革委），負責擴權強縣的組織協(xié)調工作。

5.建立擴大縣域管理權限改革的信息平臺，加快發(fā)展電子政務建設。自治區(qū)政府辦公廳、自治區(qū)區(qū)直有關部門要盡快搭建與設區(qū)市同等的信息平臺，支持擴權縣（市）的信息網絡建設，保證政府信息暢通。

6.政策延續(xù)、特事特辦。河北省擴權強縣政策出臺后，個別設區(qū)市的原有政策在實施上出現(xiàn)了問題。例如，通過增量調整對困難縣進行轉移支付的做法難以繼續(xù)。經濟實力較弱的擴權縣（市）擔心設區(qū)市財政等方面的支持會減少，經濟實力較強的擴權縣（市）擔心設區(qū)市另眼相待，等等。為了避免上述情況在內蒙古自治區(qū)下一步改革過程中出現(xiàn)，建議按照“政策延續(xù)、特事特辦”的原則謹慎推行。即，設區(qū)市原有的政策不變，自治區(qū)從擴權縣財政收入增量部分按系數(shù)調節(jié)劃撥設區(qū)市作為補償。一些涉及民族區(qū)域自治和計劃單列市特殊政策的事項特殊辦理。自治區(qū)主管部門負責協(xié)調溝通、統(tǒng)一意見，并加強有關政策法規(guī)的培訓。

7.加快推進擴權縣（市）機構改革。先行啟動擴權縣（市）機構改革，理順機構設置，以適應擴權工作要求。

8.建立省擴權強縣工作領導小組。擴權強縣工作涉及部門多，矛盾多，錯綜復雜，解決起來難度很大。為加強對擴權強縣工作的綜合協(xié)調、督查和指導，建議成立以自治區(qū)政府領導為組長，自治區(qū)發(fā)改委、自治區(qū)財政廳、自治區(qū)建設廳、自治區(qū)國土資源廳、自治區(qū)地稅局等有關部門為成員的擴權強縣工作領導小組，辦公室設在自治區(qū)發(fā)改委，統(tǒng)籌協(xié)調和推進全區(qū)擴權強縣工作。

9.進一步充實完善擴權政策。要繼續(xù)搞好跟蹤調研，在廣泛征求省、擴權縣（市）意見的基礎上，進一步充實完善擴權強縣政策內容，以確保擴權強縣工作健康有序進行。