加快培育統(tǒng)一的數(shù)據市場

隨著數(shù)字經濟和創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略的深入推進，數(shù)據要素作為新型生產要素，其跨地域跨行業(yè)的流通與共享已成為促進經濟高質量發(fā)展的關鍵動力。加快建設全國統(tǒng)一的數(shù)據市場，不僅是釋放我國超大規(guī)模市場潛能、做強做優(yōu)做大數(shù)字經濟的內在要求，也是構建新發(fā)展格局、提升國家競爭力的基礎性舉措。

統(tǒng)一的數(shù)據市場建設的必要性

一是順應數(shù)據要素生產和流通規(guī)律的客觀要求。數(shù)據作為生產要素擁有信息屬性，可復制且不會被消耗，在大范圍的可信流通中才能持續(xù)產生價值，為技術進步和產業(yè)升級注入源源不斷的動力。有別于傳統(tǒng)商品交易，數(shù)據交易各方往往面臨信息不對稱和信任困境。在缺乏健全信用機制和權益保障的情況下，市場主體自然不愿輕易共享數(shù)據。構建全國統(tǒng)一的數(shù)據市場，通過制度協(xié)調和標準化建設打破行業(yè)與區(qū)域壁壘，將異質性的數(shù)據資源在更廣闊場景下融通應用，能夠激發(fā)出遠超各自孤島價值的創(chuàng)新增量。隨著數(shù)據要素流通規(guī)模擴天，其正反饋效應和網絡效應將進一步顯現(xiàn)：參與主體越多、數(shù)據匯聚越豐富，智能決策優(yōu)化和新產品新服務迭代的速度就越快，數(shù)據對實體經濟的賦能作用也就越強。因此，只有在統(tǒng)一且可信的數(shù)據市場環(huán)境中，數(shù)據的規(guī)模效應、反饋機制與交叉應用潛力才能持續(xù)釋放，從而真正構建以數(shù)據驅動的產業(yè)體系升級路徑。

隨著數(shù)字經濟和創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略的深入推進，數(shù)據要素作為新型生產要素，其跨地域跨行業(yè)的流通與共享已成為促進經濟高質量發(fā)展的關鍵動力。近年來黨中央高度重視構建全國統(tǒng)一大市場，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出“培育全國一體化技術和數(shù)據市場”。2025年初印發(fā)的《全國統(tǒng)一大市場建設指引（試行）》（以下簡稱《指引》）也把完善統(tǒng)一的數(shù)據要素市場規(guī)則作為重要任務。加快建設全國統(tǒng)一的數(shù)據市場，不僅是釋放我國超天規(guī)模市場潛能、做強做優(yōu)做天數(shù)字經濟的內在要求，也是構建新發(fā)展格局、提升國家競爭力的基礎性舉措。

二是壯大數(shù)字經濟、充分釋放數(shù)據要素價值的必然選擇。統(tǒng)一的數(shù)據市場能夠暢通數(shù)據供需對接渠道，為公共數(shù)據與商業(yè)數(shù)據的交換利用提供規(guī)范、安全的平臺，從而催生出層出不窮的新業(yè)態(tài)、新模式。同時，通過全國統(tǒng)一的數(shù)據標準和監(jiān)管規(guī)則，有助于治理數(shù)據流通中的隱私泄露、商業(yè)秘密濫用等負外部性，為數(shù)據要素市場筑牢信用和法基礎，從而有效降低交易風險和成本。放眼國際，主要經濟體正積極制定數(shù)據戰(zhàn)略并參與數(shù)字貿易規(guī)則的博弈。在此形勢下，我國加快培育全國統(tǒng)一的數(shù)據市場，將海量數(shù)據資源優(yōu)勢轉化為現(xiàn)實的經濟優(yōu)勢。一個統(tǒng)一開放的數(shù)據要素市場還將發(fā)揮我國超大規(guī)模市場的引力作用，吸引全球數(shù)據等要素資源匯聚，助力我國在國際數(shù)字經濟競爭中贏得主動權。

三是暢通國內大循環(huán)、構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略需要。統(tǒng)一的數(shù)據市場能夠在全國范圍內形成規(guī)模宏大的數(shù)據交易生態(tài)，實現(xiàn)數(shù)據要素配置的規(guī)模經濟效應，避免各地各自為政和低效重復建設，從而顯著提升數(shù)據資源配置效率和全要素生產率。尤其是在當前國內市場需求潛力巨天但區(qū)域發(fā)展不均衡的背景下，統(tǒng)一的數(shù)據市場可以引導東、中、西部地區(qū)的數(shù)據要素高效對接，促進區(qū)域間優(yōu)勢互補與協(xié)調發(fā)展。同時，一個開放統(tǒng)一的中國數(shù)據要素市場還將提升我國在國際數(shù)據價值鏈中的地位，并以龐大的國內市場吸引全球數(shù)據和技術要素融入我國數(shù)字經濟，為國內國際“雙循環(huán)”提供強勁動力。

統(tǒng)一數(shù)據市場建設的進展與成效

近年來，我國在統(tǒng)一數(shù)據市場建設方面取得了一系列進展，制度框架推陳出新，市場規(guī)模日益壯大。

頂層設計不斷完善，制度框架加快構建。我國數(shù)據要素市場培育在近年進人快車道。黨中央、國務院于2022年底出臺“數(shù)據二十條”等政策文件，明確了數(shù)據產權確權、流通交易、收益分配和安全治理的基本制度框架。2023年組建的國家數(shù)據局統(tǒng)籌推進數(shù)字經濟和數(shù)據要素市場培育，成立一年多來牽頭出臺了圍繞數(shù)據產權、流通、安全等二十余份政策文件。黨的二十天報告和二十屆三中全會進一步把數(shù)據要素市場建設提高到戰(zhàn)略高度。“四梁八柱”的數(shù)據基礎制度體系加快搭建。

數(shù)據交易平臺建設初具規(guī)模，市場活力快速顯現(xiàn)。各地積極響應國家號召，紛紛探索數(shù)據交易機制。目前北京、上海、深圳、廣州、貴陽等地已先后成立了數(shù)據交易所，上架交易的數(shù)據產品涵蓋金融、交通、醫(yī)療、工業(yè)等諸多領域。各交易所創(chuàng)新交易模式，如掛牌交易、競價交易、數(shù)據產品商店等，吸引越來越多企業(yè)參與數(shù)據交易。2024年全國數(shù)據市場交易規(guī)模預計超過1600億元，同比增長 30% 以上，其中場內數(shù)據交易規(guī)模同比實現(xiàn)翻番。數(shù)據要素市場從無到有、由點到面迅速發(fā)展，取得了階段性的培育成效。

公共數(shù)據開放共享提速，創(chuàng)新應用場景不斷拓展。政務數(shù)據作為重要的數(shù)據要素供給，在統(tǒng)一數(shù)據市場建設中發(fā)揮著基礎作用。各級政府深人實施政務數(shù)據共享工程，推進“一數(shù)一源”“一網通辦”，公共數(shù)據開放水平顯著提升。2024年10月，中辦、國辦印發(fā)《關于加快公共數(shù)據資源開發(fā)利用的意見》，部署公共數(shù)據授權運營和開放利用的新機制。國家數(shù)據局牽頭建立了全國一體化公共數(shù)據資源統(tǒng)一登記體系，并于2025年3月1日正式上線國家公共數(shù)據資源登記平臺。據統(tǒng)計，國家公共數(shù)據資源登記平臺上線首月內已完成登記數(shù)據700項，匯聚數(shù)據量約239TB。政務數(shù)據與社會數(shù)據的融通應用正不斷催生新模式新業(yè)態(tài)，數(shù)據要素對經濟社會發(fā)展的放大和賦能作用日益凸顯。

統(tǒng)一數(shù)據市場建設面臨的挑戰(zhàn)

盡管既往實踐取得了積極進展，在構建全國統(tǒng)一的數(shù)據要素市場過程中我們仍須面對多個方面的挑戰(zhàn)，這些潛在問題阻礙了數(shù)據要素的互聯(lián)互通。

一是數(shù)據要素市場仍呈碎片化，數(shù)據資源的配置效率有待提升。目前我國各地區(qū)數(shù)據交易平臺數(shù)量眾多，但平臺規(guī)模普遍較小、區(qū)域分割明顯，尚未實現(xiàn)真正意義上的全國統(tǒng)一聯(lián)通。鑒于數(shù)據天然具有非標準化和可復制的特殊屬性，不同行業(yè)、不同應用場景對數(shù)據質量、格式、粒度的要求千差萬別，數(shù)據難以像傳統(tǒng)生產要素一樣被直接標準化交易。數(shù)據交易模式也較為復雜，既有直接的數(shù)據包或應用程式接口銷售，又有基于隱私計算和聯(lián)邦學習等新技術形成的“數(shù)據可用不可見”模式，導致統(tǒng)一的交易機制難以迅速普及。此外，數(shù)據資產定價缺乏成熟的評估標準和方法體系，難以直接借鑒證券、期貨市場的定價機制，使得數(shù)據價值難以準確體現(xiàn)，交易雙方面臨高的議價成本。這些問題導致數(shù)據資源跨區(qū)域、跨行業(yè)的流通交易難度較大，從而可能加劇了數(shù)據資源錯配。

二是數(shù)據要素市場基礎制度建設有待繼續(xù)推進。長期以來，數(shù)據資源大多在各領域各地區(qū)自行沉淀、封閉使用，數(shù)據權屬不清和確權登記缺位是突出問題。《指引》要求加快建立統(tǒng)一的數(shù)據資源登記規(guī)則，即是為解決數(shù)據產權界定提供指引。同時，數(shù)據要素流通的標準體系亟待完善：各地數(shù)據交易所對于數(shù)據產品分類、質量評估、定價機制和交易合同條款等各有規(guī)定，增加了數(shù)據跨平臺流通的難度。由于缺乏透明的流通渠道，非法的數(shù)據黑市和灰色交易滋生，參與各方權益難以保障，數(shù)據質量和安全亦無法控制。此外，數(shù)據要素收益分配機制尚未理順。無論是公共數(shù)據還是個人數(shù)據，如何在數(shù)據提供者、收集者、使用者之間合理共享收益，目前缺乏成熟模式，容易影響各方參與數(shù)據流通的積極性。以上種種因素疊加，使我國數(shù)據要素市場發(fā)展面臨數(shù)據有效供給不足的挑戰(zhàn)。

三是跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)同和安全保障有待加強。數(shù)據資源的跨地域流動要求監(jiān)管協(xié)調統(tǒng)一。當前地方在市場監(jiān)管執(zhí)法標準、數(shù)據安全審查等方面尚存在差異。比如數(shù)據跨境流動涉及多部門審批，流程較煩瑣且標準不一，影響要素自由流動。又如一些地方對本地數(shù)據采取保護主義態(tài)度，設置隱性壁壘阻礙外地主體進人本地市場，造成市場分割。監(jiān)管的碎片化還表現(xiàn)在安全保障上：數(shù)據交易中的隱私保護和網絡安全，如果缺乏統(tǒng)一政策指引，可能形成監(jiān)管真空或重復監(jiān)管，削弱整體監(jiān)管效能。由此可見，如何統(tǒng)籌發(fā)展與安全，實現(xiàn)對數(shù)據要素流通的包容審慎監(jiān)管，是統(tǒng)一市場建設亟須破解的課題。

加快培育統(tǒng)一數(shù)據市場的實施路徑

面對上述挑戰(zhàn)，本文在全國統(tǒng)一天市場建設背景下，從政策制度、技術實現(xiàn)、市場生態(tài)等角度討論培育統(tǒng)一數(shù)據市場的實施路徑。

一是完善制度體系，夯實統(tǒng)一數(shù)據市場的規(guī)則基礎。按照《指引》要求，應加快建立健全統(tǒng)一的數(shù)據要素市場制度框架。首先，完善數(shù)據產權確權和登記制度。盡快制定統(tǒng)一的數(shù)據確權登記辦法，明確公共數(shù)據、企業(yè)數(shù)據、個人數(shù)據等不同類別數(shù)據的權利屬性和歸屬，推行數(shù)據資源登記認證，為數(shù)據交易參與各方提供清晰的權利邊界。依托國家公共數(shù)據資源登記平臺，推動各地區(qū)各部門開展存量公共數(shù)據的集中登記，鼓勵企業(yè)對擬交易的數(shù)據資源進行自愿登記備案。其次，健全數(shù)據交易法律規(guī)范。加快研究出臺統(tǒng)一的數(shù)據交易管理條例或辦法，明確數(shù)據交易的主體資質、交易流程、合同規(guī)范和審查機制等，規(guī)范各類數(shù)據交易場所的準人和運營。在此基礎上，逐步形成全國統(tǒng)一的數(shù)據交易規(guī)則體系。最后，健全數(shù)據要素收益分配機制，探索公平合理的收益分享模式。例如將公共數(shù)據開發(fā)利用所得部分收益用于公共服務，企業(yè)和個人數(shù)據收益則可按照數(shù)據提供者、加工者、使用者之間預先約定的比例共享。通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)數(shù)據要素按貢獻參與分配，調動各類主體供數(shù)、用數(shù)的積極性。

二是加快構建互聯(lián)互通的可信數(shù)據流通體系。在基礎設施方面，加快建設國家級數(shù)據流通樞紐節(jié)點，推動建立多層次數(shù)據流通網絡，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)數(shù)據資源的高效調度；同步推進行業(yè)數(shù)據空間建設，在重點領域打造若干具有示范效應的專業(yè)數(shù)據流通平臺。在技術支撐方面，建立以“可用不可見”為核心的技術體系，規(guī)模化部署隱私計算、聯(lián)邦學習等可信流通技術，制定數(shù)據流通安全分級分類標準，開發(fā)通用化數(shù)據流通安全工具包，降低企業(yè)參與數(shù)據流通的技術門檻。在協(xié)同機制方面，建立數(shù)據治理的合作模式，政府部門牽頭制定數(shù)據流通負面清單和合規(guī)指引，龍頭企業(yè)開發(fā)共享高質量數(shù)據產品，行業(yè)協(xié)會促進數(shù)據流通爭議調解，從而形成多方共治的良性環(huán)境。

三是培育多元市場生態(tài)，激發(fā)數(shù)據要素市場活力。首先，支持培育專業(yè)化的數(shù)據服務機構。發(fā)展數(shù)據經紀人、數(shù)據交易中介、數(shù)據資產評估等新興業(yè)態(tài)，為數(shù)據供需雙方提供撮合交易、價值評估、風險控制等專業(yè)服務。探索對合法合規(guī)的數(shù)據交易收人給予稅收優(yōu)惠，推動形成一批信譽良好的數(shù)據要素市場中介組織。其次，發(fā)揮龍頭企業(yè)和行業(yè)聯(lián)盟的帶動作用。鼓勵大型互聯(lián)網平臺企業(yè)開放接口和數(shù)據資源，與中小企業(yè)共享數(shù)據生態(tài)；支持行業(yè)協(xié)會牽頭建立行業(yè)數(shù)據合作聯(lián)盟，制定本行業(yè)的數(shù)據共享標準和合作機制，形成上下游企業(yè)協(xié)同的數(shù)據應用模式。此外，研究完善數(shù)據資產認定和評估體系，將數(shù)據資產納入企業(yè)資產負債表管理，試點開展數(shù)據資產質押融資、數(shù)據資產保險等金融創(chuàng)新業(yè)務。最后，強化數(shù)據要素人才支撐體系。支持高校設置并完善數(shù)字人才的培養(yǎng)方案，鼓勵企業(yè)聯(lián)合科研機構建立實訓基地，重點培育人工智能、數(shù)據治理等方向的專業(yè)化人才隊伍。同時完善數(shù)字技能職業(yè)培訓體系，開展數(shù)據要素市場從業(yè)人員能力認證，為數(shù)據流通與應用提供多層次人才保障。