水到方能渠成國際秩序重構背景下中國全球治理話語權的提升

在全球秩序轉型與全球治理“退潮”的當下，中國作為新興大國，面臨著提升全球治理話語權的機遇與挑戰(zhàn)。本文深入剖析中國在全球治理中遭遇的結構性挑戰(zhàn)，包括國際秩序轉型、國內治理與全球主張的差距、體制差異以及理念落地等問題，并探討中國如何在困境中尋求突破，為全球治理貢獻獨特智慧，提升自身話語權，以更好地參與和引領全球事務。

中國作為二戰(zhàn)的戰(zhàn)勝國，在二戰(zhàn)后建立的國際秩序中有著天然的重要位置。過去四十年，隨著中國經濟的快速發(fā)展與綜合國力的大幅上升，也伴隨中國不斷融入世界的進程，中國參與并貢獻于全球治理的力度明顯加大，在全球治理中的制度性話語權也明顯提升。中國作為一個發(fā)展中國家，一個社會主義國家，一個東方文明國家，對全球治理問題有著與西方發(fā)達國家不完全一樣的理解和關切。從這個角度說，中國有能力、有條件也有責任給全人類的全球治理事業(yè)提供新視角，做出新貢獻。世界多數國家對中國在全球治理中發(fā)揮更大作用也抱有很高期待。

然而，在當前以及未來一段時間，中國繼續(xù)擴大在全球治理中的制度話語權面臨新的基本背景。這就是二戰(zhàn)后形成、冷戰(zhàn)后擴展至全球的國際秩序正經歷根本性轉型。應當承認，二戰(zhàn)結束后的80年，美國一直在全球治理和國際制度的構建中發(fā)揮著最重要的引領作用。但是從2008年金融危機之后，美國開始從其主導構建的國際制度中逐步后撤，甚至主動直接癱瘓、破壞國際制度，并導致全球治理失效、失靈。2025年1月特朗普第二任期開始以來，這一轉變的深度、速度和廣度都達到了前所未有的程度。全球秩序的重大轉折給中國提升全球治理話語權的努力帶來機遇，但更帶來挑戰(zhàn)。在舊秩序終結、新秩序混沌不明的環(huán)境中，中國要繼續(xù)提升自己在全球治理中的話語權，就需要逐步克服幾個“結構性差距”或者“結構性障礙”。

中國提升全球治理話語權的努力面臨全球治理 “退潮”的大勢

20世紀90年代到21世紀第一個十年，這是全球治理的“漲潮”時期。在這一時期推進中國在全球治理中的話語權是順勢而為的過程。在這20年的時間里，經濟全球化高歌猛進，國家間關系包括中國與西方國家的關系總體和諧平穩(wěn)，全球性問題越來越多，依靠人類的合作應對共同問題的理念在世界各國被普遍接受并居于主導地位。在這一時期，全球治理的“蛋糕”越做越大，中國面對的主要任務是跟隨其他有較成熟全球治理經驗的國家學習“做蛋糕”的技藝，并且在“做蛋糕”的過程中逐漸承擔更多責任，分得更大份額。特別是在過去10年，中國系統(tǒng)地提出了“共商共建共享的全球治理觀”以及以“人類命運共同體”和“三大倡議”為代表的一系列全球治理主張。在國際貨幣基金組織等國際組織中，中國的投票權得到一定程度的提升。在國際組織中擔任高級職務的中國人在逐漸增多，代表性在增強。此外，中國在全球和地區(qū)層次推動建立并擴展了以上海合作組織、金磚國家機制、亞洲基礎設施開發(fā)銀行、國際調解院為代表的一系列國際組織。中國作為核大國、世界第一大貨物貿易國、溫室氣體排放和綠色經濟大國、高科技產業(yè)大國，在維護全球核不擴散體系、維護自由貿易和經濟安排、應對氣候變化、創(chuàng)設技術標準等全球治理領域，都發(fā)揮了越來越重要的作用。

遺憾的是，當前我們面臨的環(huán)境已完全不同。盡管全球性挑戰(zhàn)依然越來越嚴峻，但是現實主義、民族主義甚至民粹主義思維已在全球政治思潮占據主導地位。新自由主義思想在發(fā)達國家和發(fā)展中國家都普遍受到批判與反思，在可見的未來，20世紀90年代以后的“超級全球化”已無法復現。在這一過程中，世界主要大國之間的關系進人過去40年從未有過的緊張狀態(tài)，大國在國際事務上的合作幾乎完全停頓。顯然，全球治理正處于“退潮”時期。聯(lián)合國在俄烏、中東、印巴等沖突中幾乎毫無作為；世界貿易組織在美國向全世界發(fā)動的關稅戰(zhàn)中幾乎毫無作為；世界衛(wèi)生組織面對新冠疫情這個人類首次全球大流行幾乎毫無作為；全球核不擴散體制在朝核問題、伊核問題面前虛弱無力，最終要么導致有關國家事實擁核、要么導致地區(qū)軍事沖突。面對這些問題，人類并不是沒有全球治理機制，而是大國間矛盾導致現有機制無法運行，急需的新機制也無法建立。

更嚴峻的是，當今世界大國矛盾的一個基本線索是中美矛盾。在中美關系嚴重惡化的背景下，中國強化全球治理的努力，肯定會獲得世界一部分國家的支持，但是也很容易被美國和部分西方國家從大國競爭的視角出發(fā)，看作中國與西方爭奪國際領導權的努力。大國競爭與對抗的環(huán)境下，全球治理如果不是完全不可得，也很有可能蛻變成“半球治理”“區(qū)域治理”“競爭性治理”“志愿者同盟治理”等形式。有效的治理只能在一部分國家之上出現，這些國家或許基于地理的臨近性，或許基于相似的政治議程，或許基于對全球領導地位的競爭而推動他們所主張的全球治理主張，并導致全球治理的板塊化、碎片化?？傊?，在全球治理“退潮”的過程中，中國在全球治理中的話語權要逆勢而上，顯然是不容易的。

提升全球治理話語權，需要強大而獨特的思想力支撐

這就需要在全球治理的底層也就是政治哲學層面作出清晰的表述與獨特貢獻。全球治理是由一系列有關全球公共政策的主張、政策與做法組成的。在這些主張之下，必然蘊含著基礎性的政治理念。全球治理的主張不可能是一個各種觀點的“大雜燴”，而是必須通過政治哲學的選擇與論述，體現出鮮明的方向、價值觀，使參與全球治理的有關各方能夠依次作出取舍和判斷。

現代國際關系的威斯特伐利亞體系形成之后的400余年中，有關國際秩序的主張首先是建立在現實主義與民族主義之上。在幾百年的國際關系實踐中，世界各國逐漸發(fā)展出維護國家主權平等的一系列原則。這一歷史時期實際上還沒有真正的“全球”治理，但是一系列主權獨立和平等的國家逐漸發(fā)展了某種“國際”治理。在民族國家之上、之內都不存在超越或脫離民族國家的行為者和治理行為，但民族國家之間則受到主權原則的約束。在主權之內，各國事務不受干預；在主權之外，各國之間理論上獨立平等。

與此同時，從19世紀英國霸權開始，國際關系中開始出現一些自由主義特征。20世紀美國霸權興起后，這些原則逐漸發(fā)展壯大。一戰(zhàn)末期美國提出威爾遜“十四點”和平計劃，到二戰(zhàn)結束后普遍性國際制度的建立，再到冷戰(zhàn)結束后這些制度進一步擴展至全球，這些原則強調國家主權的相對性，以個人而非國家作為世界政治的基本單元，主張國家適度讓渡主權，增強國際合作，提升跨國經濟活動的效益，保護個人權利。自由貿易、軍備控制、集體安全、人權保護等原則是自由主義主張的代表。自由主義原則與之前的現實主義原則相疊加，構成了當代國際秩序與全球治理的一個基本架構或體系。這個體系類似一個雙層“寶塔”。17世紀以來逐步建立的現實主義原則構成了“寶塔”第一層也就是基礎，19世紀以來逐步推進的自由主義原則居于第二層，兩者共同構成了一個當代意義上的全球治理體系。需要看到的是，全球治理這一概念雖然早已有之，但真正成為一個被廣泛接受的術語和廣泛被推崇的實踐，則是在冷戰(zhàn)結束之后。這當然不是偶然，全球治理的興起與冷戰(zhàn)結束后自由主義在全球大行其道有著明顯的因果關系。美國作為當代國際關系中自由主義原則的最重要的體現者和推動者，對全球治理曾經作出過巨大的貢獻，極大地強化了自由主義在國際關系中的作用，這也是美國能夠成為世界主要大國的一個基本原因。也就是說，在通過國際制度實現國際或全球治理的層面，美國在20世紀曾經給世界作出過巨大貢獻，相比于19世紀世界政治，表現出觀念的超越性和先進性。當然，基于“現實主義 + 自由主義”原則的國際制度對美國的霸權也起到了制衡和護持作用。美國和西方國家經常說的“自由主義國際秩序”，在西方實際上也意味著美國領導的國際秩序。

中國作為一個從半封建、半殖民地社會走來的大國，對民族獨立和國家主權有著高度的、自然的敏感性。因此，當代中國外交當中對體現主權國家平等的現實主義原則是高度接受的。與此同時，冷戰(zhàn)結束后，包括中國和美國在內的世界絕天多數國家都加入具有鮮明自由主義特征的國際機制以及國際治理之中，并且在此過程中成功實現了經濟的發(fā)展和國力的崛起。因此，中國積極支持自由貿易、國際法制和多邊國際機制。但是與此同時，中國雖然接受全球治理中的自由主義成分和特色，但是也長期承受西方政治自由主義的政治壓力。西方國家認為自由主義原則不僅應當體現在國家之間，也應當穿過國家邊界體現到各國國內政治制度中。西方國家對非西方國家和發(fā)展中國家長期輸入意識形態(tài)，對其他國家指手畫腳，施加壓力。西方國家的這些觀念與操作長期構成了中國對政治安全的擔心。同時，中國社會主義市場經濟體制與西方國家經濟體制也有差異，美國和西方國家國家經常指責中國的經濟體制不是真正的市場經濟體制。這些矛盾集中體現在中國雖然接受當代國際秩序與全球治理當中一些具有自由主義色彩的主張，如自由貿易，但是中國不同意西方國家以“自由主義”這一概念來歸納和概括國際秩序與全球治理原則。

中國要提升在全球治理中的制度話語權，不僅需要提出一系列政策主張，更需要在理論和思想層面提出自己的主張。提出自己的主張，用一個或者一套簡單清晰的概念來支撐中國具體支持的主張，排除中國不支持或者反對的主張。任何大國的崛起，都需要在政治哲學和思想層面給世界提供獨創(chuàng)性貢獻。中國要提升自己的話語權，只有兩個可能性。一是中國提出能夠超越此前全球治理主張所植根的現實主義和自由主義雙層“寶塔”，在這兩層之上建筑第三層，為人類社會作出獨特的貢獻。二是中國繼續(xù)堅持當前全球治理理念當中的兩個思想層次，保存其合理部分，改革其不合理的部分，但是這也需要中國作出符合自己政治理論和政治話語體系的清晰論述。顯然，中國要在全球治理事務上獲取更大的發(fā)言權，不能僅僅依靠“寶塔”的一層也就是現實主義的全球治理思想。作為一個在政治理念上與西方政治自由主義有著根本不同的國家，如何在全球治理的論述中處理自由主義甚至超越自由主義，是中國提升全球治理中的話語權所必須面對的問題。

全球治理的主張與國內治理高度關聯(lián)，且需要在具體的政策中落地

全球治理是關于全球和國際事務的主張，卻需要根植于本國國內治理的實踐，才能具有說服力、感召力。中國作為一個發(fā)展中國家，在一些具體的國內治理問題上還很難達到世界范圍內的高標準。例如中國在世界范圍內高舉自由貿易的大旗，但是中國自身在市場開放等問題上還不能達到世界較高的水平，這就可能給其他國家造成言行不一的感覺。中國在應對氣候變化的全球治理上正在發(fā)揮越來越重要的引領作用，在減排上也作出了巨大的努力，取得了巨大成就，但是中國畢竟仍然是世界上溫室氣體的最大排放國。顯然，這些問題有些與中國的發(fā)展階段有關，有些則與中國國內治理的進一步改革有關。當代中國的一個基本國情是，中國是世界現代史上第一個尚未成為發(fā)達國家就成為世界主要大國、主要經濟體的國家。中國的規(guī)模和體量意味著中國會在全球治理中發(fā)揮越來越重要的作用；但是中國的發(fā)展階段又意味著，中國在國內治理上還無法達到一些發(fā)達國家那樣的水平。國內治理實踐與全球治理主張之間存在差距，這是中國提升自己在全球治理中的話語權的結構性差距之一。

全球治理之所以是治理而不是管理，體現了當代全球問題需要多利益攸關方共同參與的特點。全球治理不單純是自上而下的，既不是“世界政府”在管理國際社會，也不僅僅是幾個大國管控全球事務，甚至也不僅僅是各國公權力部門的事情。全球治理涉及到政府、國際組織、非政府組織、企業(yè)和個人等多利益攸關方。從這個視角看，中國與西方國家的體制有著比較大的區(qū)別。在中國，政府部門在政治、經濟與社會中都發(fā)揮著比較大的作用。中國提出的全球治理的主張，也較多地側重在政府的作用與觀點上。在全球治理問題上，各國政府之間實現對接相對順暢，但是政府與非政府行為者的對接就比較困難。今天我們面臨的國際挑戰(zhàn)僅僅依靠政府是不夠的。在氣候和環(huán)境議題上，非政府組織發(fā)揮著重要作用；在經貿和科技問題上，企業(yè)發(fā)揮著重要作用。這種例子很多。中國國內治理中政府發(fā)揮主導作用的模式與世界上其他一些國家之間存在結構性不匹配的情況。

與此相關聯(lián)的，全球治理不僅是一系列理念主張，更需要落實在一系列可操作的政策之中。中國在過去10年中，提出了以“人類命運共同體”和“三大倡議”為核心的全球治理主張，未來還需要將這些理念落實到具體的政策問題當中，需要從這些理念中提出一些操作的原則以及做法，具體解決人類目前面臨的具體問題。從俄烏沖突到南海爭端，從貿易戰(zhàn)到科技戰(zhàn)，從全球公域到新技術邊疆，我們都需要從宏觀理念中提煉出可以解決問題的原則和做法。此外，這些做法和標準需要成為全球標準，就需要對包括中國在內的世界各國都形成約束和限制。當大國提出全球治理的主張時，這些主張首先應當是能夠約束包括提出國在內的大國，這些主張才對全球具有說服力和吸引力。在提出可落地標準的問題上，美國總統(tǒng)威爾遜在一戰(zhàn)末期出的“十四點和平計劃”就是一個比較成功的例子。這14點計劃當中包含了自由貿易、公海航行自由、裁減軍備、殖民地自決、集體安全等原則。這些原則在一戰(zhàn)結束之際也曾被歐洲老牌強國認為是理想主義色彩過于濃厚的空想，但是美國決策者以及戰(zhàn)略思想界對這些原則進行了天量研究和謀劃，最后在二戰(zhàn)結束后的國際秩序和全球治理藍圖中得到了比較充分的體現，構成了我們熟悉的二戰(zhàn)后國際秩序的重要內容?，F在，中國領導人提出了非常重要的全球治理主張，下一步也需要落地生根，能夠用來解決具體問題，由此中國的全球治理方案才會被多數國家所接受，這當然需要一個比較長的過程。

之所以將以上這些問題稱為“結構性”挑戰(zhàn)或者障礙，是因為這些問題的存在并不簡單是努力不夠或者能力不足，而是由宏觀環(huán)境、中國在國際問題上所處的結構與位置、中國與西方發(fā)達國家的體制差異等長期因素決定的。結構性問題不容易在短期內得到解決，只能隨著中國的發(fā)展和世界的變化逐漸尋求出路。從這個意義上說，中國在全球治理當中的話語權并不是中國可以憑借一己之力單方面“構建”出來的。這是一個水到渠成的過程。當國際秩序逐漸趨于穩(wěn)定、大國關系趨于緩和，當中國的綜合國力以及經濟發(fā)展階段進一步提升，中國在國際治理當中的話語權就更有可能自然而然地得到提升。當然，這并不是說我們在主觀上就不需要作出努力。當前全球秩序轉型、全球化退潮、全球治理破碎的大環(huán)境，給我們在更加根本的、更加富有創(chuàng)造性的層次去重新思考、設計中國的全球治理方案提供了機會和空間。這當然是中國政府部門需要謀劃的大事，但也是在中國政府之外的其他行為者需要共同努力的問題，更是中國哲學社會科學界需要深人思考、努力完成以服務于國家重大戰(zhàn)略需求的重要任務。

（達巍為清華大學戰(zhàn)略與安全研究中心主任，國際關系學系教授。責任編輯/周茗一）