英國高等教育外部監(jiān)管評估和風(fēng)險管理機(jī)制研究

中圖分類號：G649 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-7164（2025）19-0066-04

建設(shè)教育強(qiáng)國，高等教育是龍頭。毋庸置疑，當(dāng)前我國已建成世界上最大規(guī)模的、水平較高的高等教育體系，一批大學(xué)和一大批學(xué)科已躋身世界前列，在國際高等教育格局中的競爭力和影響力逐年提升。在建設(shè)教育強(qiáng)國的進(jìn)程中，高等教育面臨著轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新破局的挑戰(zhàn)，確保持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展已然成為高等教育工作者的重要關(guān)切。

英國高等教育歷史悠久、體系完善，優(yōu)質(zhì)大學(xué)區(qū)域密度全球第一，是最熱門留學(xué)國家之一，在國際上享有較高聲譽(yù)。歷史上，英國高校具有明顯自治特征，但隨著財政壓力增大、教育質(zhì)量提升瓶頸等情況的出現(xiàn)，給高?？沙掷m(xù)發(fā)展帶來了風(fēng)險和隱患。英國政府適時引入市場競爭機(jī)制，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能成立專門機(jī)構(gòu)或委托第三方評估機(jī)構(gòu)，構(gòu)建高等教育外部監(jiān)管和質(zhì)量保障體系，維護(hù)和提升了英國高等教育的水平和聲譽(yù)。

一、外部監(jiān)管評估和風(fēng)險管理機(jī)制概況

英國高校的外部相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、社會機(jī)構(gòu)既是大學(xué)發(fā)展的資源、利益相關(guān)方，也是負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的管理方或合作方，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括教育部、學(xué)生事務(wù)辦公室、高等教育質(zhì)量保障局、高等教育統(tǒng)計局以及專業(yè)法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。文章重點(diǎn)介紹對高校影響較大的幾個機(jī)構(gòu)及相關(guān)機(jī)制建設(shè)運(yùn)行情況。

（一）風(fēng)險監(jiān)控類

1.注冊監(jiān)管和風(fēng)險持續(xù)監(jiān)控機(jī)制

2017年，英國政府頒布《高等教育與科研法案》，就高等教育質(zhì)量基準(zhǔn)監(jiān)管進(jìn)行重要調(diào)整，成立新的高等教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即學(xué)生辦公室（OfficeforStudent），負(fù)責(zé)對高校運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行全過程全方位監(jiān)管。2018年，學(xué)生辦公室發(fā)布白皮書《確保學(xué)生成功：英國高等教育監(jiān)管框架》，正式開啟高校風(fēng)險管理改革。[2]

學(xué)生辦公室確定了以學(xué)生為核心的風(fēng)險管理目標(biāo)，凡是能夠影響學(xué)生接受“物有所值\"教育的因素都被視之為風(fēng)險。新的風(fēng)險管理目標(biāo)主要圍繞確保所有學(xué)生都有機(jī)會接受高質(zhì)量的高等教育并取得成功。英國高校必須滿足學(xué)生辦公室設(shè)定的“初始注冊條件”和\"持續(xù)注冊條件”，證明他們有能力提供高質(zhì)量的高等教育，才能獲得政府撥款、授予學(xué)位和招收國際學(xué)生的權(quán)利。“初始注冊條件”主要包括“來自不同背景的學(xué)生準(zhǔn)入和參與情況”“有助于學(xué)生學(xué)習(xí)和發(fā)展的教育教學(xué)質(zhì)量、學(xué)術(shù)質(zhì)量，或所有學(xué)生能取得積極的學(xué)習(xí)成果”“保護(hù)所有學(xué)生權(quán)益”“財務(wù)可持續(xù)性\"“良好的治理能力與體系\"等方面。

高校注冊完成后，學(xué)生辦公室將對其辦學(xué)質(zhì)量和風(fēng)險進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控，并以更加簡潔、有效、關(guān)鍵的指標(biāo)（即“持續(xù)注冊條件”）作為監(jiān)控內(nèi)容，為每所高校構(gòu)建風(fēng)險狀況信息表，通過統(tǒng)一的監(jiān)管平臺進(jìn)行日常監(jiān)控。在監(jiān)控過程中，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險等級，學(xué)生辦公室將采取不同的干預(yù)措施，如實施更高強(qiáng)度的風(fēng)險監(jiān)控、實施特定登記條件、實施罰款、暫停注冊或取消注冊、變更或撤銷學(xué)位授予權(quán)利等。如果高校能夠提供可靠的、滿足質(zhì)量基準(zhǔn)的服務(wù)，學(xué)生辦公室將采取“輕觸式\"監(jiān)督機(jī)制，盡可能減少對高校的監(jiān)督干預(yù)。[3-4]

2.財務(wù)監(jiān)督與干預(yù)機(jī)制

2019年，英國政府出臺了《高校監(jiān)督：支持和干預(yù)政策文件》，目的在于通過對高校財務(wù)穩(wěn)定性、持續(xù)性、抗風(fēng)險能力的監(jiān)督和干預(yù)，確保高校能夠可持續(xù)發(fā)展。[5]文件包括高校財政出現(xiàn)問題的預(yù)防措施、高校財政的評估工具，以及如何處理破產(chǎn)等問題。

根據(jù)文件要求，所有高校都要接受定期風(fēng)險評估。依據(jù)當(dāng)時高校所處的環(huán)境或階段采取不同策略，如預(yù)防、早期干預(yù)、正式干預(yù)、重組或退出。預(yù)防的目的在于盡早發(fā)現(xiàn)隱患并幫助和支持高校采取合適的措施來排除潛在的風(fēng)險和隱患。如果高校出現(xiàn)財務(wù)健康狀況明顯下降、有可能在兩年內(nèi)破產(chǎn)、有巨大的現(xiàn)金壓力等風(fēng)險隱患，高校將進(jìn)人早期干預(yù)階段。在該階段，如果高校沒有有效實施整改舉措，高校財務(wù)健康狀況沒有得到明顯改善，將啟動正式干預(yù)，有關(guān)機(jī)構(gòu)定期為其提供建議，要求高校在規(guī)定時間內(nèi)達(dá)到要求，即持續(xù)整改。在某些情況下，可能早期干預(yù)和正式干預(yù)都不足以實現(xiàn)改進(jìn)，這時就需要高校進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的重組。即使高校最后面臨破產(chǎn)、退出市場，政府管理部門和有關(guān)機(jī)構(gòu)也會盡可能地幫助高校減少損失。[6]

（二）質(zhì)量評價類

1．高等教育質(zhì)量評估機(jī)制

高等教育質(zhì)量保障局（QualityAssuranceAgencyforHigherEducation）是獨(dú)立運(yùn)行的慈善機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是與其他高等教育機(jī)構(gòu)合作，搭建高等教育質(zhì)量保證框架。包括高校教育質(zhì)量的審查和評價，向公眾與高等教育資助機(jī)構(gòu)提供高等教育質(zhì)量信息等。

英國高校的所有教育政策都要符合由高等教育質(zhì)量保障局開發(fā)制定的高等教育質(zhì)量法，包括學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)術(shù)質(zhì)量以及相應(yīng)具體條款在內(nèi)的所有內(nèi)容。高等教育質(zhì)量保障局對英國高校實行基于風(fēng)險的高等教育質(zhì)量評估，周期為4一6年，針對不同高校所表現(xiàn)出來的質(zhì)量情況，實施評估的周期與強(qiáng)度會有所不同。對于評估結(jié)果“符合國家要求\"（低風(fēng)險）的高校會適當(dāng)延長評估周期，而對于評估結(jié)果“需要通過改進(jìn)符合國家要求”（中風(fēng)險）或“不符合國家要求\"（高風(fēng)險）的則縮短評估周期并強(qiáng)化評估力度，旨在突出重點(diǎn)，將有限精力聚焦于質(zhì)量最需要提升的高校。[7-8]

2022年7月，高等教育質(zhì)量保障局表示，從2023年3月起，其不再希望成為英格蘭的指定質(zhì)量機(jī)構(gòu)。[9]它將繼續(xù)為個體高校提供建議和支持，這些機(jī)構(gòu)可以通過成為其成員來獲得建議和支持。它依舊會對高校的辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估，定期為英國高校的發(fā)展、管理和審查提供一系列標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)章制度，供其參考。

2.三大評價框架機(jī)制

圍繞高校承擔(dān)的職責(zé)，英國在高等教育改革探索中先后建立了三大“卓越框架”，借以評價高校的教學(xué)質(zhì)量、科研質(zhì)量和社會服務(wù)質(zhì)量，即科研卓越框架、教學(xué)卓越與學(xué)生成果框架、知識交換框架，這三者共同構(gòu)成了政府對高等教育績效表現(xiàn)的外部評價體系。

科研卓越框架由科研創(chuàng)新署（ResearchandInno-vation）下設(shè)的英格蘭研究資助委員會（EnglandRe-search）管理和實施，每6一7年發(fā)布一次，旨在對高校的科研成果和科研影響進(jìn)行評定，是高校的資助機(jī)構(gòu)提供高?？蒲薪?jīng)費(fèi)撥款的依據(jù)?？蒲凶吭娇蚣苤貜目蒲谐晒⒖蒲杏绊?、科研環(huán)境等維度對高校科研質(zhì)量進(jìn)行專業(yè)化評估，評估良好可以增加高校的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)，提高大學(xué)聲譽(yù)，吸引更多優(yōu)秀研究人員和學(xué)生。[10教學(xué)卓越與學(xué)生成果框架由學(xué)生辦公室管理實施，每四年進(jìn)行一次，以學(xué)習(xí)環(huán)境、教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生成績和收獲為評估基本維度，突出了學(xué)生在教學(xué)活動中的核心地位。學(xué)生也是評估證據(jù)材料的重要提供者，學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗和滿意度在評估中發(fā)揮重要作用。依據(jù)評估結(jié)果，可授予高校金、銀、銅獎，該評估結(jié)果直接影響高?？墒杖〉膶W(xué)費(fèi)額度和政府教育撥款情況。[1l-I2]知識交換框架是由英格蘭研究資助委員會負(fù)責(zé)開發(fā)和實施的高校社會服務(wù)評價項目，目的是提升高校對經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展的貢獻(xiàn)度。評估內(nèi)容包括“合作研究\"“與企業(yè)共同工作”“與公共及第三部門共同工作\"\"技能、企業(yè)及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)\"“地區(qū)發(fā)展及重建\"\"知識產(chǎn)權(quán)及商業(yè)化\"“公共和社區(qū)參與\"7個部分。評估結(jié)果可幫助高校更好地改善自身社會服務(wù)表現(xiàn)，還為高校利益相關(guān)者提供更多信息，幫助其更好的決策，如政府的財政資金分配、企業(yè)的合作伙伴選擇和學(xué)生的擇校傾向等。[13]

（三）其他監(jiān)督類

1.獨(dú)立仲裁機(jī)制

高等教育獨(dú)立監(jiān)察辦公室（OfficeoftheIndepen-dentAdjudicatorforHigherEducation）負(fù)責(zé)對學(xué)生與高校間的糾紛進(jìn)行仲裁，具有“慈善公司法人”與“履行公共職能的公共機(jī)構(gòu)”的雙重身份，既是負(fù)責(zé)仲裁和解決高校學(xué)生投訴的外部機(jī)制，也是英國高等教育監(jiān)管框架的重要組成部分。

高等教育獨(dú)立監(jiān)察辦公室建立了相對完備的學(xué)生投訴審查機(jī)制，審查范圍廣泛，可以審查學(xué)術(shù)上訴、欺凌和騷擾、歧視、實習(xí)實踐、福祉等。[14]它通常采取建議高校致歉、給予賠償金等措施，為權(quán)利受到損害的學(xué)生提供補(bǔ)救措施或補(bǔ)償。在投訴審查中，如發(fā)現(xiàn)高校在程序或其他方面存在錯誤，會為高校提供改進(jìn)建議，以保障高校服務(wù)質(zhì)量。高等教育獨(dú)立監(jiān)察辦公室還注意分享從投訴審查中吸取的經(jīng)驗和教訓(xùn)，發(fā)布“良好實踐框架”案例工作說明等，幫助高校完善相關(guān)制度，預(yù)防糾紛的產(chǎn)生或?qū)崿F(xiàn)盡早解決。[15]

2.全國學(xué)生調(diào)查機(jī)制

了解學(xué)生的思想觀點(diǎn)、情況、現(xiàn)狀和他們的高等教育經(jīng)歷，是英國高等教育資助和監(jiān)管機(jī)構(gòu)所承擔(dān)工作的一個重要方面。英國的全國學(xué)生調(diào)查（NationalStudentSurvey）由英國政府主導(dǎo)，委托有關(guān)公司負(fù)責(zé)，由全英學(xué)生聯(lián)合會協(xié)助支持，是規(guī)模最大、持續(xù)時間最長的年度調(diào)查。[16]

調(diào)查主要目標(biāo)在于評估學(xué)生對課程教學(xué)、學(xué)習(xí)機(jī)會、學(xué)術(shù)支持、組織與管理、學(xué)習(xí)資源、學(xué)生參與等核心方面的滿意程度，并以此為基礎(chǔ)來改進(jìn)學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系，促進(jìn)學(xué)校發(fā)展。全國學(xué)生調(diào)查不僅是英國教育質(zhì)量保證和監(jiān)管的重要組成部分（如教學(xué)卓越與學(xué)生成果框架評估中關(guān)于教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)環(huán)境的數(shù)據(jù)直接來自全國學(xué)生調(diào)查結(jié)果），而且是部分英國本土大學(xué)排名的重要參考，對高校影響力極大。

二、外部監(jiān)管評估和風(fēng)險管理機(jī)制特點(diǎn)分析

在近年來的高等教育改革中，英國政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控，統(tǒng)一高校準(zhǔn)入門檻、統(tǒng)一實施風(fēng)險監(jiān)管，秉持學(xué)生中心理念，建立了綜合管理的質(zhì)量監(jiān)管體制，增強(qiáng)高校對復(fù)雜、多變、不確定環(huán)境的適應(yīng)性，為英國高等教育治理現(xiàn)代化打下了堅實基礎(chǔ)。

（一）形成多元一體、密切協(xié)作的監(jiān)管體系

歷經(jīng)多年調(diào)整優(yōu)化，英國高等教育外部多元一體的監(jiān)管評估制度體系已經(jīng)逐步完善，各個主體分工明確、各負(fù)其責(zé)、有效參與，有計劃性地迭代升級監(jiān)管和評估內(nèi)容，形成了多元共治的動態(tài)治理格局。[17各個監(jiān)管評估體系相互補(bǔ)充、相輔相成，既有政府監(jiān)管評價也有社會監(jiān)管評價，既有專業(yè)性也有全面性，既有底線基準(zhǔn)監(jiān)控也有卓越質(zhì)量評估。對高等教育質(zhì)量、效能的全面監(jiān)管，既避免了高校在激烈的競爭下陷入難以為繼的困境，又避免高校“躺平”，確保所有高校滿足最低標(biāo)準(zhǔn)的同時，不斷努力改進(jìn)自身教育質(zhì)量。

（二）輕度評估手段有利提升治理效能

合理使用“輕觸式\"評估是英國高等教育評估的特點(diǎn)，英國基于風(fēng)險管理的質(zhì)量保障體系強(qiáng)調(diào)分級分類管理，為每個高校提供適當(dāng)?shù)?、有利于質(zhì)量提升的評估。只有低風(fēng)險的高校才有資格接受“輕觸式\"評估，以減少不必要的評估負(fù)擔(dān)，中風(fēng)險或高風(fēng)險的高校則面臨著更密集的監(jiān)管、持續(xù)整改甚至重組或者倒閉的結(jié)局。多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要同時對高等教育的各個方面進(jìn)行監(jiān)督，所需收集的數(shù)據(jù)往往存在重復(fù)，通過高等教育統(tǒng)計局（the Higher Education Statistics A-gency），可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)“一次收集，多次使用”，有利于提高收集數(shù)據(jù)的可靠性和及時性。在監(jiān)管和評估高校表現(xiàn)時也更具有一致性、可比性和客觀性，能有效減輕高校自身重復(fù)提供數(shù)據(jù)和信息的負(fù)擔(dān)。

（三）“以學(xué)生為中心”的理念得到有效體現(xiàn)

學(xué)生體驗是衡量高等教育質(zhì)量的重要內(nèi)容，學(xué)生在英國高等教育監(jiān)管評估過程中處于核心位置。學(xué)生辦公室在高校初始注冊和持續(xù)注冊的各項條件中十分注重學(xué)生體驗高校所提供的設(shè)施和服務(wù)等，大部分指標(biāo)與此相關(guān)。高等教育質(zhì)量保障局將學(xué)生視為重要評估主體，院校評估時需提供學(xué)生自述報告，并與院校共同回應(yīng)評估結(jié)果，在審查階段亦有學(xué)生參與其中。這反映了評估對于學(xué)生主體地位的關(guān)注，也直接促進(jìn)了學(xué)生群體自覺嵌人大學(xué)治理框架。

三、結(jié)語

監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素，是治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要支撐，現(xiàn)代大學(xué)的良好運(yùn)行離不開外部監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，以確保大學(xué)的各項辦學(xué)目標(biāo)實現(xiàn)。為推進(jìn)我國高等教育健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，教育主管部門對高校進(jìn)行本科教學(xué)評估、學(xué)科評估、巡視監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等。既有安全發(fā)展的底線要求，又有高質(zhì)量發(fā)展的高線要求，構(gòu)建了具有中國特色的高等教育質(zhì)量監(jiān)管體制，形成符合中國國情的獨(dú)特優(yōu)勢。

客觀而言，比較不同政治、文化基礎(chǔ)之上的中英高等教育有較大困難和不易操作性，其對應(yīng)的監(jiān)管評估機(jī)制亦各有不同、各有其好。在建設(shè)高等教育強(qiáng)國的道路中，在扎根中國大地、探索中國特色高等教育發(fā)展規(guī)律的同時，還需以國際高等教育作為比較參照系，才能吸收世界各國積累的成功經(jīng)驗。英國高等教育注重自我檢視和改革創(chuàng)新，近年來特別是監(jiān)督保障制度方面的重大變革，如重構(gòu)監(jiān)管評估框架、質(zhì)量保障目標(biāo)以學(xué)生為中心等，給予我國教育事業(yè)有益啟示。對此，可以進(jìn)一步發(fā)展和完善統(tǒng)合管理的監(jiān)管體制，發(fā)揮政府、社會以及高等教育利益相關(guān)方的合力作用，也可以有效協(xié)調(diào)不同監(jiān)管評估部門的工作，促進(jìn)統(tǒng)籌治理、融合治理，減少重復(fù)評估評價，減輕高校負(fù)擔(dān)。在實踐中要樹牢立德樹人的初心，以“以學(xué)生為中心\"的理念來審視高校監(jiān)管評估，形成關(guān)注學(xué)生學(xué)習(xí)、發(fā)展與成果的濃厚氛圍，培養(yǎng)學(xué)生參與高等教育質(zhì)量監(jiān)管的主動性與積極性，以助力我國高等教育高質(zhì)量發(fā)展，早日實現(xiàn)建設(shè)教育強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)。

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