基于公眾參與階梯理論的城市書房發(fā)展路徑研究

[中圖分類號]G259.27 [文獻標(biāo)志碼]A[文章編號]1005-6041（2025）03-0001-06

1引言

隨著城市化進程的加快，城市書房的熱度顯著提升。然而，雖然政府在城市書房建設(shè)與運營中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，但是公眾的多元文化需求未能得到有效滿足，呈現(xiàn)出供需脫節(jié)的現(xiàn)象。

眾多學(xué)者針對城市書房的公眾參與問題進行了深人探討，嘗試提出了多種解決路徑。例如，陳曉文[]思考了文化志愿服務(wù)機制；馬祥濤等[2]探討了圖書館培育公眾知識產(chǎn)權(quán)參與的角色與路徑；程大帥[3]分析了社會力量參與公共圖書館建設(shè)的理論基礎(chǔ);司文選等4明確了社會力量參與公共文化服務(wù)的角色定位與價值實現(xiàn)途徑;朱瑞芹[5]以佛山市圖書館為例探索了公眾參與公共圖書館治理的實踐；佘澤鑫研究了社交媒體時代社會公眾參與圖書館服務(wù)的模式。這些研究為理解和提升公眾參與提供了重要基礎(chǔ)。

盡管既有研究在提升公眾參與方面取得了顯著成效，但大多數(shù)研究忽視了公眾參與的階梯性特征。公眾參與并非單一維度，而是呈現(xiàn)出多層次、階梯式的發(fā)展路徑，不同層級的參與形式在賦權(quán)程度、決策影響力及治理效果等方面存在顯著差異。因此，探討公眾參與的階梯性特征及其對城市書房治理效果的具體影響，具有重要的理論與實踐意義。

2公眾參與與社會環(huán)境的脫嵌：城市書房發(fā)展的現(xiàn)實困境

近年來，城市書房作為一種創(chuàng)新型公共文化空間載體，在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢。以北京為例，截至2024年，全市已建成超過200個城市書房，實現(xiàn)了重點區(qū)域、商圈、社區(qū)的有效覆蓋。在上海，“家門口的圖書館”工程使城市書房深度嵌入社區(qū)生活圈，構(gòu)建起15分鐘文化服務(wù)圈[]

然而，伴隨著城市化進程的加快與居民文化消費需求的升級，城市書房的發(fā)展也面臨著供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾，主要體現(xiàn)在以下方面。1）空間分布不均衡，核心區(qū)域書房密度較高，而邊緣地區(qū)和新建社區(qū)供給不足，影響文化服務(wù)可及性。2）功能定位單一，以基礎(chǔ)閱讀為主，難以滿足居民在文化交流、社群活動等方面的多元需求。3）政府投入有限，財政預(yù)算受限，難以精準(zhǔn)匹配不同社區(qū)需求，導(dǎo)致書房功能與居民期望之間存在落差，影響公共文化服務(wù)效能。

政府活動應(yīng)嵌入社會關(guān)系之中[8]。在城市書房發(fā)展語境下，公眾參與與社會環(huán)境的脫嵌主要有三個方面的表現(xiàn)。首先，從結(jié)構(gòu)性脫嵌的維度來看，城市書房的建設(shè)運營邏輯與其所處的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之間存在系統(tǒng)性斷裂。這種斷裂體現(xiàn)在空間布局、功能定位、服務(wù)供給等多個層面與公眾真實需求之間的錯位。其次，從制度性脫嵌的角度來看，現(xiàn)有的城市書房治理機制未能有效整合多元主體的參與訴求。這種制度性脫嵌導(dǎo)致城市書房的運行機制游離于社會參與體系之外，形成了一種懸浮式治理狀態(tài)。最后，從功能性脫嵌的層面分析，城市書房作為公共文化空間載體，其功能實現(xiàn)過程中存在著與社會需求脫節(jié)的現(xiàn)象。

3公眾參與階梯理論嵌入城市書房治理

3.1公眾參與階梯理論及公眾參與的階梯形式

公眾參與階梯理論最初由Arnstein[9在1969年提出。該理論構(gòu)建了一個由低到高的八級階梯模型，系統(tǒng)性地闡釋了公眾參與的不同層次及其演進邏輯。從理論的建構(gòu)來看，公眾參與階梯理論將公眾參與劃分為三個主要層次：非參與（Nonparticipa-tion）象征性參與（Tokenism）和公民權(quán)力（CitizenPower）。每個層次又細分為具體的參與形式，從而形成了一個由低到高的漸進式參與譜系。Collins等[10]進一步拓展了這一理論，指出參與階梯不僅是一個線性上升的過程。

從理論的內(nèi)涵來看，非參與層次包括操縱（Manipulation）和治療（Therapy）兩個階段，本質(zhì)上是權(quán)力主體通過表面的參與形式實現(xiàn)對公眾的規(guī)訓(xùn)和控制。Tritter等[1]認為這種形式的參與實際上是一種偽參與，目的在于維持既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)而非促進真實的公眾賦權(quán)。象征性參與層次包括告知（Informing）、咨詢（Consultation）和安撫（Placation）三個階段。Comwall[12]認為這一層次雖然賦予了公眾發(fā)聲的機會，但決策權(quán)仍然掌握在權(quán)力主體手中，公眾難以對最終決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。公民權(quán)力層次包括伙伴關(guān)系（Partnership）、授權(quán)代表（DelegatedPower）和公民控制（CitizenControl）三個階段。Fung^[13] 認為這一層次代表了真正的民主參與，公眾在決策過程中擁有實質(zhì)性話語權(quán)和控制權(quán)。具體情況如表1所示。

在公眾參與階梯中不同層級的參與效果呈現(xiàn)出顯著的差異。低層級參與以被動接受為特征，權(quán)力高度集中，公眾缺乏實質(zhì)性影響力，僅維持既有權(quán)力結(jié)構(gòu)。中層級參與呈現(xiàn)出有限互動特征，權(quán)力部分分散，公眾通過反饋機制獲得有限賦權(quán)，但受制度約束，治理改良有限。高層級參與則表現(xiàn)出主動協(xié)同特征，權(quán)力下放與資源賦權(quán)形成良性互動，公眾全面賦能，不僅提升治理績效，更推動制度創(chuàng)新，實現(xiàn)公共文化治理的深層次變革。公眾參與的階梯層次與效果如表2所示。

3.2公眾參與階梯理論嵌入城市書房治理的理路

首先，低層級的非參與形態(tài)以“操縱”與“治療”為主要方式，權(quán)力主體對公眾需求進行形式化或個體化處理，缺乏將公眾真實意見納入政策制定的制度化渠道。此時，城市書房建設(shè)的議程設(shè)置更多服從于自上而下的行政意志，公眾只是被動地接受既定方案，缺乏對空間布局、功能定位等核心環(huán)節(jié)的實質(zhì)影響力。其次，中層級的象征性參與形態(tài)主要涵蓋“告知”“咨詢”和“安撫”等方式，有一定程度的權(quán)力分散和資源共享，但仍未突破制度性約束。城市書房的規(guī)劃與運營方可能通過公告、座談會、問卷調(diào)查等形式與公眾進行有限互動，努力提高信息對稱度，但核心決策權(quán)仍牢牢掌握在精英群體或行政部門手中。最后，高層級的公民權(quán)利形態(tài)體現(xiàn)為“伙伴關(guān)系”“授權(quán)代表”“公民控制”等深度參與方式。在這一層級中，政府或主導(dǎo)部門不再以垂直方式行使職權(quán)，而是通過協(xié)商委員會、社區(qū)自治制度或完整自治機制等，將決策權(quán)與資源配置權(quán)的部分乃至全部讓渡給公眾團體或社區(qū)組織。具體情況如圖1所示。

在上述階梯遞進結(jié)構(gòu)下，低層級參與更多著眼于維護權(quán)力體系的穩(wěn)定性與項目推進的效率，中層級參與強調(diào)在有限的制度框架內(nèi)優(yōu)化治理成效，高層級參與則旨在通過權(quán)力重塑與制度更新，實現(xiàn)公共價值的最大化與公共空間的深度共享。

3.3公眾參與階梯理論嵌入城市書房治理的生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)

公眾參與嵌入城市書房治理的生態(tài)系統(tǒng)圖景呈現(xiàn)出多維度的遞進特征。就投入環(huán)節(jié)而言，政府編制性資源通過制度鏈接，與政策保障、協(xié)作協(xié)調(diào)、執(zhí)行運營三方主體形成耦合關(guān)系，構(gòu)建了多元主體協(xié)同的治理網(wǎng)絡(luò)。在系統(tǒng)中樞環(huán)節(jié)，多主體協(xié)同平臺、階梯式參與機制與協(xié)商共治平臺構(gòu)成了三位一體的治理結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)了參與深度的遞進式提升，體現(xiàn)了從工具理性向價值理性的轉(zhuǎn)化過程。就產(chǎn)出環(huán)節(jié)而言，系統(tǒng)呈現(xiàn)出公眾參與產(chǎn)出、公共成效、個人獲益和潛在影響的多維特征。這種多維產(chǎn)出通過受益、創(chuàng)造等機制與參與公眾形成良性互動，進而推動整個系統(tǒng)的持續(xù)優(yōu)化。特別是，服務(wù)供給的動態(tài)調(diào)適機制確保了系統(tǒng)對公眾需求變化的敏感性響應(yīng)。具體情況如圖2所示。

從整體來看，生態(tài)系統(tǒng)框架揭示了公眾參與階梯理論在城市書房治理創(chuàng)新中的實踐路徑，不僅實現(xiàn)了從行政主導(dǎo)向協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型，更構(gòu)建了一個自我更新、持續(xù)優(yōu)化的治理生態(tài)系統(tǒng)。這種結(jié)構(gòu)化的治理創(chuàng)新，為城市公共文化空間的民主化建設(shè)提供了參照范式。

4從非參與到主動協(xié)同：公眾參與階梯理論嵌入城市書房治理的實踐路徑

4.1實踐路徑

4.1.1參與倡導(dǎo)：從“非參與”邁向“象征性參與”。公眾參與階梯理論指出，在低層級的非參與階段，政府常通過“操縱”與\"治療\"手段壓制公眾主動性[9]為邁向中層級的象征性參與階段，政府應(yīng)在立項階段構(gòu)建多渠道理念傳播體系，聯(lián)合學(xué)術(shù)機構(gòu)、社會組織，通過線上線下融合傳播，清晰傳遞城市書房的文化價值與功能定位。為了獲得精準(zhǔn)信息，應(yīng)組建專業(yè)團隊，采用問卷、焦點訪談、社區(qū)走訪等形式，系統(tǒng)收集不同群體對藏書結(jié)構(gòu)、數(shù)字資源、活動策劃等方面的具體需求，激發(fā)公眾參與興趣。

4.1.2互動協(xié)商：從“象征性參與”邁向“高層級參與\"初階。公眾參與階梯理論認為，當(dāng)公眾由“告知”“咨詢”乃至“安撫”等象征性參與階段逐步邁向更高層級的“伙伴關(guān)系”時，互動協(xié)商便成為公眾參與過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[9]?；诖耍畱?yīng)建立制度化的協(xié)商平臺，為城市書房項目設(shè)置定期的“互動議程”，如公眾聽證會、專題研討會、意見征集論壇等。通過提前公布議題與背景資料，確保公眾和專業(yè)機構(gòu)能夠在相對充分的信息條件下提出有效建議。此外，政府應(yīng)在政策文件或操作細則中明確公眾的協(xié)商地位與影響范圍。

4.1.3多層次合作：邁向“伙伴關(guān)系”與“授權(quán)代表”的深度協(xié)同。根據(jù)公眾參與階梯理論，當(dāng)公眾進入“高層級參與”的初階后，若能進一步實現(xiàn)“伙伴關(guān)系”至“授權(quán)代表”的持續(xù)提升，便可構(gòu)建多層次、多主體的深度協(xié)同治理模式[9]。基于此，政府應(yīng)建立促進多主體協(xié)同的政策架構(gòu)?？赏ㄟ^簽署合作備忘錄、制定跨部門專項規(guī)章，約定各參與方的權(quán)責(zé)與資源投入方式，實現(xiàn)“伙伴關(guān)系”下權(quán)利與責(zé)任的合理分配。此外，推動多層次合作需要在運營機制中引人“授權(quán)代表”，即將特定領(lǐng)域的自主決策權(quán)有序轉(zhuǎn)移給社區(qū)組織或?qū)ｉT委員會。

4.1.4效能評估：反饋迭代與整體治理創(chuàng)新。公眾參與階梯理論認為，高層級參與的終極形態(tài)體現(xiàn)為“公民權(quán)力”，即公眾在公共項目中具有積極的參與意愿，對整體決策與資源配置享有充分的話語權(quán)[9。而要真正實現(xiàn)這一深度自治，就必須構(gòu)建系統(tǒng)化的效能評估與反饋機制。政府應(yīng)搭建多維度績效指標(biāo)體系，用以衡量城市書房在社會效應(yīng)、文化涵養(yǎng)、經(jīng)濟績效、公眾滿意度及創(chuàng)新度等方面的綜合表現(xiàn)。該指標(biāo)體系不僅要包含活動人次、圖書借閱量、數(shù)字資源使用率等量化指標(biāo)，而且應(yīng)包含社區(qū)凝聚力、社會資本提升、公眾歸屬感等定性指標(biāo)。

4.2案例分析：深圳龍華城市書房的公眾參與階梯建設(shè)

4.2.1案例概況。深圳龍華城市書房主要由深圳市龍華區(qū)政府與社會力量共同完成建設(shè)。自2020年4月以來，龍華區(qū)文化廣電旅游體育局積極推動“政府 + 社會”共建模式，短短兩年內(nèi)就建成了1510圖書館、大唐共建城市書房等85座書房，遍布社區(qū)、企業(yè)園區(qū)、商圈、景區(qū)等公共空間，極大提升了市民閱讀便利性和文化體驗。不同于傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)建設(shè)的大型公共圖書館，龍華城市書房由社會主體提供空間、場地設(shè)計與運營維護，政府則在書籍配備、政策支持等方面提供保障。這一模式不僅突破了傳統(tǒng)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、成本高、用地緊張的困境，還形成了高效、靈活、可持續(xù)的公共閱讀空間供給體系，成為文化共享的典范。

4.2.2公眾參與的階梯形式。在龍華城市書房建設(shè)初期，政府作為唯一的決策主體，主要通過行政命令、政策導(dǎo)向和財政支持推動項目落地，公眾基本處于被動接受狀態(tài)。例如，政府設(shè)定了書房建設(shè)的總體目標(biāo)、空間布局和服務(wù)內(nèi)容，而社會主體和社區(qū)居民作為最終受益者，并未在決策過程中發(fā)揮實質(zhì)作用。這種模式在短期內(nèi)確保了項目的快速推進和落地，但因公眾未被充分賦權(quán)，其對書房的實際需求難以得到全面反映，因此在后續(xù)建設(shè)階段逐步引入社區(qū)居民參與建設(shè)。

隨著書房建設(shè)的深入推進，政府逐步開放部分決策環(huán)節(jié)，引入社會力量，公眾的參與方式開始向象征性參與層次遞進。在此階段，政府與公眾的互動增加，包括“告知”和“咨詢”。在“告知”階段，政府通過多種渠道向公眾傳達城市書房的建設(shè)目標(biāo)和政策信息，如舉辦新聞發(fā)布會、社區(qū)宣傳活動以及進行社交媒體推廣，以提高公眾認知度。在“咨詢”階段，政府開始征詢公眾意見。例如，在功能規(guī)劃及閱讀資源配置方面，政府通過問卷調(diào)查、公眾座談會等方式收集居民需求，部分書房也邀請社區(qū)代表參與前期調(diào)研。

隨著一批批城市書房建設(shè)完成投人運營，公眾不再只是單純的使用者，更是成為城市書房建設(shè)和運營的直接參與主體。這一層級包括“伙伴關(guān)系”“授權(quán)代表”和“公民控制”三個階段。在“伙伴關(guān)系”階段，政府與社會主體建立平等的合作關(guān)系，共同規(guī)劃和管理書房。例如，大唐時代書香驛站與商業(yè)綜合體的合作模式，實現(xiàn)了政府、企業(yè)和公眾之間的利益共享。政府提供書籍與政策支持，企業(yè)提供空間與管理資源，而公眾則通過文化活動、志愿服務(wù)等方式參與書房運營。在“授權(quán)代表”階段，政府開始將部分決策權(quán)下放至社會組織和公眾。例如，1510圖書館由公益閱讀組織獨立運營，政府不直接干預(yù)其日常管理，而是通過資源支持、政策引導(dǎo)等方式提供保障。在“公民控制”階段，公眾與政府共同主導(dǎo)城市書房的運營和發(fā)展方向。例如，在1510圖書館的“圖書漂流”項目中，公眾通過自主借閱、捐贈與流轉(zhuǎn)書籍，形成了一種去中心化的閱讀生態(tài)。4.2.3公眾參與城市書房建設(shè)的啟示。第一，在城市書房建設(shè)初期，政府作為核心決策主體主導(dǎo)資源配置。龍華區(qū)政府積極實施公眾倡導(dǎo)戰(zhàn)略，推動公眾從“被動接受”向“初步介人\"轉(zhuǎn)變，為后續(xù)深度協(xié)同治理奠定認知與情感基礎(chǔ)。政府采用線上線下相結(jié)合的模式，通過官方社交平臺推介、社區(qū)宣傳活動、政策解讀會等多種渠道傳播“城市書房”的理念，強調(diào)其公共文化價值。利用問卷調(diào)查、社區(qū)座談等方式收集不同群體對書房功能、書籍配置、開放時間等方面的需求。

第二，在公眾逐步認同城市書房的文化價值后，政府進一步開放協(xié)商空間，引導(dǎo)公眾從單向信息接收者轉(zhuǎn)變?yōu)檎吖沧h者，以互動協(xié)商機制增強公眾在書房建設(shè)中的實際影響力。建立制度化協(xié)商平臺，確保公眾意見得以充分表達和反饋。例如，政府定期組織聽證會、專題研討會和公眾意見征集論壇，組織社區(qū)集市、主題咨詢會等活動，讓居民與運營者面對面交流，并定期公示協(xié)商結(jié)果。

第三，當(dāng)公眾在協(xié)商過程中逐步獲得話語權(quán)后，政府進一步推動治理模式轉(zhuǎn)型，通過權(quán)利讓渡機制，使公眾從政策討論者轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓握撸鸩竭~向“伙伴關(guān)系”與“授權(quán)代表”階段。例如，在商業(yè)綜合體設(shè)立的書房由企業(yè)負責(zé)空間管理，政府提供圖書資源，社區(qū)志愿者負責(zé)運營和活動策劃，形成“政府 + 企業(yè) + 公眾”的多元合作模式。同時賦予公眾領(lǐng)域性決策權(quán)。政府允許特定書房由公益機構(gòu)或社區(qū)組織獨立運營，如1510圖書館由志愿者團隊管理，居民自主策劃閱讀活動，并通過“圖書漂流”機制實現(xiàn)資源共享。

第四，在實現(xiàn)公眾深度協(xié)同治理后，政府進一步構(gòu)建效能評估體系。采用量化指標(biāo)（如閱讀人次、書籍借閱率、活動參與度），利用數(shù)據(jù)分析居民的閱讀習(xí)慣，動態(tài)調(diào)整書籍種類和活動類型，以提高資源匹配度和使用率。根據(jù)評估結(jié)果定期調(diào)整運營政策，如優(yōu)化書房布局、調(diào)整開放時間、改進活動形式等，確保書房治理模式不斷迭代升級，使其成為真正的公共文化共建共享平臺。

5結(jié)語

本文基于公眾參與階梯理論，系統(tǒng)分析了城市書房在公眾參與層級上的演進路徑，揭示了從“非參與\"到\"象征性參與”，再到“公民權(quán)力”的治理升級過程。深圳龍華城市書房案例驗證了該理論的科學(xué)性。政府最初主導(dǎo)建設(shè)，公眾處于被動接受階段。隨著項目推進，政府逐步引入社會力量，公眾通過“告知”“咨詢”等形式參與決策，最終在“伙伴關(guān)系”和“授權(quán)代表\"階段獲得更大"治理權(quán)，實現(xiàn)了政府、社會與公眾的共建共享，提升了公共文化空間的可持續(xù)發(fā)展能力。

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[收稿日期]2025-01-19

作者簡介]殷素紅（1982—），女，本科，副研究館員，句容市圖書館；王承冠（1981—），男，碩士，副研究館員，金陵圖書館。