世衛(wèi)組織《大流行協(xié)定》能否不負眾望

5月20日，第78屆世界衛(wèi)生大會審議通過了《世界衛(wèi)生組織大流行協(xié)定》（簡稱《大流行協(xié)定》）。這是繼去年第77屆世衛(wèi)大會審議通過《國際衛(wèi)生條例（2005）修正案》后，全球衛(wèi)生治理改革的又一項重要舉措，也是世衛(wèi)組織根據(jù)《世衛(wèi)組織組織法》第19條制定公約權力而締結的第二項國際公約（第一項是《世衛(wèi)組織煙草控制框架公約》）。

《大流行協(xié)定》提出建立一系列新的工作平臺和機制，旨在全面改革現(xiàn)有大流行監(jiān)測、防范和應對體系，進一步完善全球公共衛(wèi)生治理體系。但是，《大流行協(xié)定》能否真正實現(xiàn)這一目標，仍存疑問。

南北矛盾凸顯

全球衛(wèi)生治理以1946年《世衛(wèi)組織組織法》和《國際衛(wèi)生條例（2005）》為主要依據(jù)，以世衛(wèi)組織為主要治理機制。為了彌補新冠疫情期間暴露出的全球衛(wèi)生治理機制短板，世衛(wèi)組織除啟動《國際衛(wèi)生條例（2005）》修正工作外，還于2021年底在世衛(wèi)大會特別會議上專門成立政府間機構，決定起草談判《大流行協(xié)定》。

在談判中，各方立場出現(xiàn)較大分歧，其中以南北矛盾最為突出?？傮w上看，南方國家希望獲取更多援助與權利，以解決當前國際衛(wèi)生發(fā)展公平性挑戰(zhàn)；但部分北方國家不愿承擔相關援助義務，反而希望為南方國家增設義務。這主要體現(xiàn)在以下三方面：

一是關于基因序列數(shù)據(jù)獲取與惠益分享之爭。南方國家認為基因序列數(shù)據(jù)及相關的病原體信息屬于生物資源范疇，應尊重國家的生物資源主權，并將基于相關數(shù)據(jù)生產(chǎn)的疫苗等惠益，公平分享給數(shù)據(jù)提供國。北方國家則認為基因序列數(shù)據(jù)并非生物資源，各國應無條件、迅速分享相關數(shù)據(jù)，同時不應設定關于惠益分享的強制性義務。

二是關于技術資金的規(guī)則之爭。南方國家認為應進行技術轉讓，促進疫苗等衛(wèi)生產(chǎn)品本地化生產(chǎn)，而北方國家則堅持技術轉讓應基于“共同商定”的條件，知識產(chǎn)權應受到保護。南方國家主張設立新的籌資機制，而北方國家則反對設立任何新的基金。

三是關于治理機制的性質之爭。南方國家主張治理機制應具有促進性，締約方大會應以合作、非對抗、非懲罰性的方式運作。北方國家曾提出建立“普遍衛(wèi)生審查機制”等強制性機制，并設立遵約委員會審議《大流行協(xié)定》執(zhí)行情況。

斗爭中的妥協(xié)

作為南北方國家博弈斗爭的結果，《大流行協(xié)定》最終文本體現(xiàn)了各方的妥協(xié)，朝著有效促進國際衛(wèi)生合作邁出重要一步，但仍存在不足之處。

在基因序列數(shù)據(jù)獲取與惠益分享方面，協(xié)定第12條明確規(guī)定，應建立一個“世衛(wèi)組織病原體獲取與惠益分享系統(tǒng)”（PABS），以便利國家向世衛(wèi)組織提供相關基因序列數(shù)據(jù)，后世衛(wèi)組織再與第三方實體分享數(shù)據(jù)并約定由該數(shù)據(jù)產(chǎn)生的惠益分享方式。協(xié)定第12條第六款規(guī)定，在發(fā)生大流行突發(fā)事件時，相關制造商應根據(jù)與世衛(wèi)組織簽署的具有法律約束力合同，將向世衛(wèi)組織提供實時生產(chǎn)疫苗總量的20%作為目標，其中至少10%應以捐贈形式提供，剩余部分以可負擔價格提供。雖然具體方案、分享方式尚未明確，但至少可以確保疫苗等惠益分享切實進行，以及相關制造商與世衛(wèi)組織簽署具有法律約束力的合同。這在一定程度上滿足了發(fā)展中國家的訴求，代表著發(fā)達國家的妥協(xié)。因為在以往的疫情應對中，發(fā)達國家往往利用法律空白，拒絕與發(fā)展中國家分享利用后者提供的病原體信息生產(chǎn)的疫苗，新冠疫情中就存在巨大的“疫苗鴻溝”。協(xié)定第12條同時規(guī)定，關于PABS具體規(guī)定的文書應作為《大流行協(xié)定》的附件。根據(jù)相關安排，世衛(wèi)組織將成立一個政府間工作組，負責起草談判相關附件，并提交第79屆世衛(wèi)大會審議，待附件通過后，《大流行協(xié)定》才開放供各國簽署和批準。這又不得不說是南方國家的妥協(xié)，因為南方國家認為PABS是整個《大流行協(xié)定》談判的核心，如果缺乏一個有意義的PABS，整個協(xié)定將如“空中樓閣”，無法切實解決國際衛(wèi)生發(fā)展面臨的公平性挑戰(zhàn)。

協(xié)定第19條規(guī)定，締約方會議可考慮設立相關機制促進和加強《大流行協(xié)定》的有效實施，這一機制應具有促進性，并以透明、合作、非對抗、非懲罰和認識到各國具體國情的方式運作。這可謂在一定程度上考慮到發(fā)展中國家的訴求。

在技術資金等其他問題上，《大流行協(xié)定》則體現(xiàn)了發(fā)展中國家的讓步。例如，協(xié)定第18條雖然規(guī)定將建立一個“資金協(xié)調機制”，但根據(jù)相關規(guī)定該機制主要功能是跟蹤、評估、協(xié)調財政資源，本身并非一項基金。這可能會導致實際提供資金的外部機構根據(jù)其喜好決定優(yōu)先資助事項，削弱締約方?jīng)Q策權。在技術轉讓方面，協(xié)定雖然提出了締約方在技術轉讓方面的六項靈活承諾，但基本缺乏約束力，幾乎所有關于技術轉讓的規(guī)定均以“相互商定”為限定，即便是在大流行期間技術轉讓仍取決于知識產(chǎn)權所有者的同意。

中國貢獻

中國一直積極參與《大流行協(xié)定》談判工作。在基因序列數(shù)據(jù)獲取方面，中國支持分享基因序列數(shù)據(jù)以便利風險評估，但表示相關分享應與《生物多樣性公約》等國內國際法律框架相一致，尊重國家生物資源主權。在惠益分享方面，中國表示應擴大世衛(wèi)組織衛(wèi)生產(chǎn)品獲取份額，提出應設定一個不低于《大流行性流感防范框架》所規(guī)定的“合理最低百分比”。在技術轉讓方面，中國支持建立技術轉讓的具體機制。在治理機制方面，中國指出《大流行協(xié)定》的遵約機制需要考慮到發(fā)展中國家存在的能力問題，避免采取有攻擊性的遵約機制。可以說，中國的立場在協(xié)定最終文本中均不同程度地得到體現(xiàn)。

此外，中國、巴西、印尼、孟加拉國等29個南方國家一道組成了“公平之友小組”，并在此框架內積極呼應南方國家對公平獲取衛(wèi)生產(chǎn)品的合理訴求，如該小組持續(xù)呼吁在突發(fā)公共衛(wèi)生事件和大流行期間世衛(wèi)組織應獲取制造商實時生產(chǎn)的至少20%的相關衛(wèi)生產(chǎn)品，這對協(xié)定最終談判結果產(chǎn)生了重要影響。

接下來，各國關注焦點將轉向有關PABS的談判。各國能否在下屆世衛(wèi)大會前就該系統(tǒng)的機制性要素等達成共識，將對《大流行協(xié)定》能否真正促進國際團結合作、增進世界公平，從而實現(xiàn)有效防范應對疾病大流行的目標至關重要。

（作者為中國國際問題研究院助理研究員）