誰來種地？

近年來，隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)人口老齡化的加劇，“誰來種地”成為社會各界持續(xù)關(guān)注的重大問題。為有效解決“誰來種地”問題，近年來黨中央和國務(wù)院加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2024年中央一號文件指出：“聚焦解決‘誰來種地’問題，以小農(nóng)戶為基礎(chǔ)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為重點(diǎn)、社會化服務(wù)為支撐，加快打造適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的高素質(zhì)生產(chǎn)經(jīng)營隊(duì)伍。”我國加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

一、現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的特征

回答“誰來種地”這一問題前，首先要厘清“誰在種地”。結(jié)合權(quán)威數(shù)據(jù)來看，現(xiàn)階段我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系具有三個特征：一是主體類型上，農(nóng)業(yè)公司、合作社、家庭農(nóng)場等主體的數(shù)量不斷增加，但小農(nóng)戶仍占據(jù)主導(dǎo)地位；二是經(jīng)營主體年齡結(jié)構(gòu)偏大，農(nóng)業(yè)人口老齡化特征顯著；三是區(qū)域差異較大，中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系不同于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官方數(shù)據(jù)顯示，截至2024年10月底，納入全國家庭農(nóng)場名錄系統(tǒng)的家庭農(nóng)場近400萬個，依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)214萬家、聯(lián)合社1.5萬家。但無論經(jīng)營主體數(shù)量還是耕種面積，小農(nóng)戶都遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?！吨袊r(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2023）》顯示，2023年經(jīng)營耕地面積10畝以下的農(nóng)戶數(shù)為19160.6萬戶，經(jīng)營耕地面積10—200畝的農(nóng)戶數(shù)為3923.9萬戶，經(jīng)營耕地面積200畝以上的農(nóng)戶數(shù)為51萬戶。換言之，經(jīng)營耕地面積10畝以下的小農(nóng)戶占比達(dá)到82.8%。從耕種面積來看，2023年承包給農(nóng)戶的耕地面積為155741.3萬畝，而流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的耕地面積為59139.5萬畝，承包農(nóng)戶耕種面積仍然有96601.8萬畝。因此，承包農(nóng)戶耕種面積占全部承包地面積的62.0%。這說明家庭承包經(jīng)營的小農(nóng)戶仍然在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中占據(jù)主導(dǎo)地位。

根據(jù)中國人口普查年鑒（2020），50歲以上中老年勞動力在第一產(chǎn)業(yè)勞動力中占比已經(jīng)接近60%。學(xué)者通過分析我國第五、六、七次全國人口普查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)業(yè)勞動力老齡化程度近十年增長迅速，2020年我國農(nóng)村有81.43％的老年勞動力從事農(nóng)業(yè)勞動，老年人集中在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)現(xiàn)象仍較為突出。從縱向時(shí)間維度上看，2010—2020年，我國第一產(chǎn)業(yè)中65歲及以上的勞動力占比從6.46％激增至17.9％。

上述數(shù)據(jù)說明兩個問題：第一，中老年勞動力是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主力軍；第二，農(nóng)業(yè)人口老齡化趨勢在進(jìn)一步加快。筆者在實(shí)地調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前時(shí)期農(nóng)業(yè)人口絕大多數(shù)是50歲以上的中老年人，50—65歲的勞動力已經(jīng)屬于壯勞動力。

在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村工業(yè)化起步較早，大部分農(nóng)村勞動力實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，因此這些地區(qū)很早就開啟了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村工業(yè)化為基層組織提供了治理資源，地方政府和村集體在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)過程中發(fā)揮重要作用。正因此，東部發(fā)達(dá)地區(qū)基本完成了農(nóng)業(yè)規(guī)模化轉(zhuǎn)型。以江蘇省鹽城市亭湖區(qū)D鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)8萬余畝耕地，2020年時(shí)土地流轉(zhuǎn)率便達(dá)到83%，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體達(dá)到了60個，經(jīng)營規(guī)模大多在300—1000畝。在這60個新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，經(jīng)營規(guī)模1000—2000畝的大戶有8個，2000畝以上的大戶有6個。這14個經(jīng)營規(guī)模超過1000畝的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)面積超過4萬畝。

中西部地區(qū)缺少鄉(xiāng)村工業(yè)化的條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會較少且距離市場較遠(yuǎn)，村莊中仍然有大量勞動力留守，這部分勞動力高度依賴土地資源。與此同時(shí)，財(cái)政資源不足也限制了村集體和地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮作用。

二、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)的實(shí)踐悖論

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)過程中，部分地方政府存在兩個鮮明的偏好：一是重視培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；二是重視農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。前者意在推動適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，后者意在推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的銜接。但從實(shí)踐來看，在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和建設(shè)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的過程中，小農(nóng)戶和老齡人口處于被邊緣化和被排斥的境地。

（一）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育過程中小農(nóng)戶被邊緣化

近年來，各地通過推動農(nóng)田建設(shè)與土地流轉(zhuǎn)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展提供了客觀條件。以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為例，很多地方建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田以后，大多選擇將土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，使得小農(nóng)戶無地可種。中部地區(qū)G縣近年來依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目推動“小田并大田”改革，截至2023年年底，項(xiàng)目完成面積接近160萬畝，約占全縣耕地面積的80%。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成后，土地大多流轉(zhuǎn)給了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。以N鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)下轄14個村，目前已經(jīng)有9個村實(shí)施了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，1個村正在開展全域國土整治。N鎮(zhèn)的主要思路是以市場化為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，即在土地平整之后，將不種田農(nóng)戶的土地全部流轉(zhuǎn)給市場主體，發(fā)展稻蝦連作產(chǎn)業(yè)。N鎮(zhèn)已實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的地方，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到了95%。

隨著國家越來越重視農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，地方政府也在積極推動農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。但從實(shí)踐來看，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)仍然主要由資本主導(dǎo)。正因此，小農(nóng)戶在對接農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)時(shí)仍然處于邊緣化地位。一方面，市場化導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)無法適配小農(nóng)戶。資本推動農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的核心目的是獲取利潤，因而農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體在對接小農(nóng)戶時(shí)必然收取較高的服務(wù)費(fèi)用。但由于經(jīng)營規(guī)模小、土地分散且收益有限，小農(nóng)戶往往難以負(fù)擔(dān)高額費(fèi)用。另一方面，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體偏好規(guī)模經(jīng)營主體。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的崛起，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系也開始重塑，并逐漸走向?qū)I(yè)化、規(guī)?；透咂焚|(zhì)化。在這一背景下，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體將主要精力放在服務(wù)規(guī)模經(jīng)營主體上，且農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的價(jià)格也隨之升高，小農(nóng)戶低成本對接農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)越發(fā)困難，不可避免地被擠出農(nóng)業(yè)經(jīng)營。

在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系時(shí)，各地更傾向于推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的代際更替。在部分中西部地區(qū)，基層組織在推動土地流轉(zhuǎn)的過程中，優(yōu)先選擇年輕力壯的經(jīng)營主體或新農(nóng)人。對于65歲以上的經(jīng)營主體來說，他們很難通過正規(guī)渠道獲得連片土地。因此，在各地大力推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地流轉(zhuǎn)的過程中，老齡人口逐漸從農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域中退出。

（二）農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)對小農(nóng)戶的排斥

農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)是促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的重要載體。由于小農(nóng)戶大多是老齡人口，他們更需要依托農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營。但從實(shí)踐來看，地方政府推動的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)存在兩個方面的問題：第一，老齡人口勞動能力有限，經(jīng)營規(guī)模普遍較小，因而在對接農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體時(shí)存在較高交易成本。第二，由于小農(nóng)戶經(jīng)營面積較小且土地相對分散，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體為小農(nóng)戶服務(wù)賺不到錢，因而大多不愿意為小農(nóng)戶提供服務(wù)。

加強(qiáng)科技裝備應(yīng)用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是改善小農(nóng)戶生產(chǎn)條件的重要舉措。近年來，隨著數(shù)字技術(shù)飛速發(fā)展，農(nóng)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程不斷加快。在以中老年勞動力為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系之中，數(shù)字技術(shù)應(yīng)當(dāng)滿足中老年勞動力發(fā)展的需求。然而，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老齡人口普遍文化水平低，在對數(shù)字技術(shù)的認(rèn)知、理解與實(shí)際應(yīng)用方面整體較為滯后。相對而言，數(shù)字技術(shù)更有利于以年輕人為主體的新農(nóng)人群體，因而數(shù)字技術(shù)紅利更多地被新農(nóng)人群體獲取。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，中老年農(nóng)戶與新農(nóng)人群體的經(jīng)營差異越來越大。

（三）中西部地區(qū)對東部發(fā)達(dá)地區(qū)的盲目效仿對小農(nóng)戶生存空間的擠壓

東部發(fā)達(dá)地區(qū)較早開啟農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，并且現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相對成熟，這為農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后的中西部地區(qū)提供了重要經(jīng)驗(yàn)。

問題在于，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建立在特定的經(jīng)濟(jì)社會條件之上，中西部地區(qū)如果不能辯證地學(xué)習(xí)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，有可能因?yàn)槊つ啃Х露a(chǎn)生適得其反的效果。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，不少地方在學(xué)習(xí)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不僅未達(dá)到預(yù)期效果，反而引發(fā)了諸多消極后果。

中西部地區(qū)對東部發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)習(xí)，主要體現(xiàn)在兩個方面：大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)推動土地規(guī)?；?jīng)營。在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體方面，中西部地區(qū)對農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)行為有一定限制，要求土地流轉(zhuǎn)經(jīng)過村集體和產(chǎn)權(quán)交易平臺。同時(shí)，地方政府設(shè)定了土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)，有意向流轉(zhuǎn)土地的市場主體在產(chǎn)權(quán)交易平臺出價(jià)，設(shè)定時(shí)間內(nèi)出價(jià)最高的主體獲得承租權(quán)。這意味著，農(nóng)村土地資源向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體完全開放，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠更加便利地進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面，地方政府通過土地整治改變土地細(xì)碎化結(jié)構(gòu)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)打開通道。近年來，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的項(xiàng)目資金投入越來越多，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程不斷加快。在自身發(fā)展動力與上級政府考核壓力的雙重驅(qū)動下，地方政府開始借助高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的契機(jī)推動土地流轉(zhuǎn)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展提供條件。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，與原來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（小農(nóng)戶和中堅(jiān)農(nóng)民）形成直接競爭關(guān)系。一方面，新型經(jīng)營主體必須通過支付更高土地流轉(zhuǎn)租金的方式獲得土地，導(dǎo)致其農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本被不斷抬高；另一方面，當(dāng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)入以后，小農(nóng)戶和中堅(jiān)農(nóng)民的生存空間就被進(jìn)一步擠壓。

三、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)的發(fā)展方向

農(nóng)業(yè)勞動力老齡化趨勢加快是客觀事實(shí)，但這并不意味著“誰來種地”成為問題。一方面，當(dāng)前時(shí)期，耕地面積占比更多的中西部地區(qū)，普遍形成了“老人農(nóng)業(yè)+中堅(jiān)農(nóng)民”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局，經(jīng)營主體普遍是60歲以上的中老年人。這部分勞動力已經(jīng)無法輕易在勞動力市場中獲得就業(yè)機(jī)會，但仍然有能力耕種土地。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不斷提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍借助農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)，中老年人種田將成為常態(tài)。因此，農(nóng)業(yè)政策應(yīng)該為中老年人經(jīng)營農(nóng)業(yè)提供更多支持，發(fā)展“適老型農(nóng)業(yè)”。另一方面，在以小農(nóng)戶為主體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，不能片面強(qiáng)調(diào)規(guī)?；蛯I(yè)化，更重要的是生產(chǎn)技術(shù)的現(xiàn)代化和小農(nóng)戶的組織化。因此，地方政府應(yīng)通過更有力的政策加快良種培育與推廣、生產(chǎn)技術(shù)更新、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)備使用等進(jìn)程，從而提高農(nóng)業(yè)競爭力。應(yīng)充分發(fā)揮小農(nóng)戶家庭經(jīng)營的勞動力成本低、生產(chǎn)更加精細(xì)的特點(diǎn)，同時(shí)克服小農(nóng)戶分散化、生產(chǎn)技術(shù)滯后的固有弊端，提高小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營能力。

除此之外，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系應(yīng)當(dāng)充分尊重地方社會基礎(chǔ)，將農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村社會發(fā)展聯(lián)結(jié)起來，在充分尊重農(nóng)戶利益的基礎(chǔ)上發(fā)揮村集體的統(tǒng)籌作用，同時(shí)有效利用鄉(xiāng)土社會資源，以此發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)的經(jīng)濟(jì)社會效益。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，但中西部地區(qū)仍然存在大量無法進(jìn)城的勞動力，他們出于年齡較大、勞動技能不足、學(xué)歷較低或需要承擔(dān)家庭責(zé)任等原因，只能留守村莊務(wù)農(nóng)?；诖?，中西部地區(qū)在推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)的過程中，要以資源分配社區(qū)化為基本原則，最大限度地滿足農(nóng)民需求，同時(shí)促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益保留在鄉(xiāng)村社會，從而盡可能發(fā)揮農(nóng)業(yè)對農(nóng)民的支撐作用。

隨著老年人逐漸退出，小農(nóng)戶將會越來越少，中農(nóng)式家庭農(nóng)場將越來越多，并且經(jīng)營規(guī)模將會不斷擴(kuò)大。伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要更高程度的機(jī)械化和更為先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，以此提高勞動生產(chǎn)效率。這一過程具有長期性，直到工業(yè)化發(fā)展到能夠完全吸納農(nóng)村剩余勞動力。