地方政府“經(jīng)營村莊”

鄉(xiāng)村振興是當前各級政府“三農(nóng)”工作的總抓手。推進鄉(xiāng)村振興的重要路徑之一，是推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)興旺發(fā)展。為此，“經(jīng)營村莊”成為一種普遍思路，旨在充分挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)部的資源潛力，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與共同富裕的目標。近3年來，我們在東部、中部和西部地區(qū)走訪了11個省22個縣（區(qū)）45個鄉(xiāng)村振興示范村，圍繞地方政府推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐開展系統(tǒng)調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前一些地方在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中暴露出諸多問題，亟須引起國家相關(guān)部門的高度重視與警惕。

一、推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的做法

第一，將發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)作為工作重點。各地方政府普遍將發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)作為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興的重要目標。從調(diào)研情況來看，多數(shù)地方把鄉(xiāng)村旅游作為重點發(fā)展方向。在我們調(diào)研的11個省的45個鄉(xiāng)村振興示范村中，幾乎每個村都正在積極開發(fā)旅游或者規(guī)劃旅游產(chǎn)業(yè)。一些地方將特色農(nóng)業(yè)種植拓展為觀光農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)文旅結(jié)合。例如，浙江某村莊規(guī)劃以大片水稻為依托發(fā)展旅游業(yè)，并結(jié)合當?shù)靥厣纳剿飯@林等自然資源建設(shè)“田園綜合體”。一些地方致力于發(fā)展全域旅游，把旅游作為支柱產(chǎn)業(yè)培育，并將鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效作為對基層工作考核的重點內(nèi)容。甚至有地方干部提出，要“讓每一寸土地成為景觀，讓每一個村莊成為景區(qū)”。

第二，推動村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為政府的主要任務(wù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，經(jīng)營村莊具有政府主導(dǎo)的特征。部分地方政府賦予“經(jīng)營”村莊很強的示范意義。擇要有三：推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展；推動集體經(jīng)濟發(fā)展，村集體成為直接經(jīng)營主體；帶動普通農(nóng)戶共同富裕。相對于財政資源下鄉(xiāng)扶持村莊經(jīng)濟發(fā)展的方式，具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的村莊才是有內(nèi)生發(fā)展能力的，具有示范性。在鄉(xiāng)村振興責任制背景下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為鄉(xiāng)村振興最重要的考核指標。地方政府普遍希望打造具有區(qū)域乃至全國影響力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范村。

第三，根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求建設(shè)村莊。在把鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心的思路下，地方政府將旅游資源相對豐富的村莊確立為鄉(xiāng)村振興示范村，進行重點打造，并常常將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、高標準農(nóng)田建設(shè)、人居環(huán)境整治等各類項目作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的配套。由于鄉(xiāng)村建設(shè)的目的是為游客提供服務(wù)的，具有明顯的經(jīng)營取向性，因此在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各個村莊建設(shè)的內(nèi)容高度相似。

第四，集中財政資源建設(shè)示范性村莊。地方政府基于集中資源打造示范村的考慮，往往將財政資源集中于個別或少數(shù)項目。不同于以往的特色農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)村旅游的投入大、周期長。在中西部農(nóng)村，地方政府的財政實力有限，往往集中全縣的資源打造幾個亮點村。

第五，大量工商資本下鄉(xiāng)參與村莊經(jīng)營。為了推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，部分地方政府普遍動員工商資本下鄉(xiāng)投資，并主導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。最主流的經(jīng)營模式是：政府投入配套基礎(chǔ)設(shè)施，工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營管理鄉(xiāng)村旅游，村集體通過土地資源租賃、提供勞動力等方式分享經(jīng)營收益。這些工商資本大多是經(jīng)濟實力雄厚的地方性資源型企業(yè)和房地產(chǎn)企業(yè)，能夠投入大量資金。為了推動工商資本下鄉(xiāng)，地方政府會在政策、土地、資金上給予其傾斜。

二、地方政府推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題

第一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益不佳，帶動農(nóng)民增收效果有限。廣泛的調(diào)研表明，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游需要適宜的自然人文條件，而絕大多數(shù)村莊并不具備上述資源稟賦，在過去幾十年，該開發(fā)的景區(qū)都已經(jīng)開發(fā)了，真正通過鄉(xiāng)村旅游發(fā)展起來的村莊鳳毛麟角。相對于大型景區(qū)，鄉(xiāng)村旅游項目往往規(guī)模不大、收益不穩(wěn)定，景區(qū)的輻射帶動能力弱，村民收益不高、不穩(wěn)定，吸納本地勞動力就業(yè)的人數(shù)十分有限。

第二，村集體負債過大，給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來隱患。鄉(xiāng)村景區(qū)化建設(shè)往往耗費大量資金，且短期內(nèi)難以有收益，有很大的經(jīng)營風險。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中西部村莊集體經(jīng)濟收入大都薄弱，約定的景區(qū)開發(fā)收益分配的比例也極低，村集體面臨的新困境是因景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而背負沉重債務(wù)。特別是項目投入不足時，地方政府只能推動村集體負債建設(shè)。

第三，資源傾斜，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡。項目資源是有限的，部分地方政府對少數(shù)個別鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目傾斜大量資源，導(dǎo)致對傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)（包括糧食產(chǎn)業(yè)、當?shù)貍鹘y(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)）發(fā)展重視不足。湖北省某縣的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是柑橘種植，涉及6萬農(nóng)戶的家計，需要地方政府予以重點扶持。但是地方政府將大部分財政資金整合到鄉(xiāng)村旅游上。即便投入到柑橘產(chǎn)業(yè)，也重點打造依托柑橘產(chǎn)業(yè)的農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)。而政府實質(zhì)投入到農(nóng)戶需要的柑橘產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施的財政資金并不多，田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。

第四，行政干預(yù)破壞產(chǎn)業(yè)生態(tài)，擾亂市場秩序。經(jīng)過幾十年的市場化改革，我國農(nóng)村形成了基本的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)體系，形成了地方特色的專業(yè)村鎮(zhèn)，構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟競爭的基礎(chǔ)。無論是傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)，還是鄉(xiāng)村旅游新業(yè)態(tài)，一旦政府通過行政手段干預(yù)破壞產(chǎn)業(yè)生態(tài)，難免擾亂既有的產(chǎn)業(yè)格局。

第五，項目持續(xù)虧損，可能異化為房地產(chǎn)開發(fā)。工商資本在投資鄉(xiāng)村旅游難以獲利時，會理性地轉(zhuǎn)向發(fā)展商住房地產(chǎn)。根據(jù)實地調(diào)研，如果企業(yè)的投入資金超過1億元，該企業(yè)往往已經(jīng)投資或預(yù)期投資房地產(chǎn)，以獲得巨額回報。正是因為如此，大量經(jīng)營房地產(chǎn)或者礦產(chǎn)的企業(yè)才會有動力到農(nóng)村投資鄉(xiāng)村旅游。如某地方政府引入工商資本發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，但是由于旅游效益不佳，近8億元的資金投入難以回本，一直處于虧損狀態(tài)。為了支持工商資本發(fā)展，地方政府以低價出讓景區(qū)內(nèi)土地，允許其在景區(qū)內(nèi)開發(fā)康養(yǎng)地產(chǎn)。企業(yè)經(jīng)營者坦言這是可能回本的唯一方法。

三、擺脫經(jīng)營思維，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展理性回歸

第一，將托底作為目標，重點發(fā)展農(nóng)民參與度高的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。從農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)來看，當前農(nóng)民致富的機會在城市，而且全國勞動力市場為農(nóng)民獲得豐富的市場資源致富創(chuàng)造了良好的條件。在鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，其主要目的是為留守的弱勢農(nóng)民群體提供就業(yè)，為進城失敗的農(nóng)民提供退路。這就要求政府主要支持農(nóng)民參與度高、受益面廣的、市場風險小的產(chǎn)業(yè)，使其繼續(xù)良性發(fā)展，發(fā)揮鄉(xiāng)村的“壓艙石”作用。在中西部欠發(fā)達地區(qū)，為了鞏固脫貧攻堅成果，更不能急于求成，層層下達產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指標，把村集體和農(nóng)民拖入高風險的市場中。

第二，認清鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)律，防止國家資源浪費。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不等同于鄉(xiāng)村旅游，鄉(xiāng)村旅游也不等同于全域旅游，并不是每一個村莊都有發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的條件。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，產(chǎn)業(yè)興旺對于不同地區(qū)有不同的要求。一窩蜂地上馬鄉(xiāng)村旅游項目，規(guī)劃全域旅游，是不理性的，只會帶來鄉(xiāng)村旅游景區(qū)數(shù)量增多和低層次的重復(fù)建設(shè)，造成大規(guī)模項目資源浪費。

第三，遏制村級負債發(fā)展，合理考核村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效。當前為了配合某些鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)發(fā)展，村級債務(wù)額度急劇增加，成為影響鄉(xiāng)村長遠發(fā)展的主要因素。應(yīng)嚴格控制村集體的隱性舉債行為，對造成村集體債務(wù)不斷上升的地方進行監(jiān)督問責，切斷負債建設(shè)的鏈條。中西部地區(qū)地方財政和村集體經(jīng)濟薄弱，更應(yīng)該“量入為出”，有多少能力辦多少事，建議自上而下形成合理的村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展考核指標，不層層加碼，不鼓勵地方政府經(jīng)營村莊，不以負債為代價推動村莊發(fā)展。

第四，合理發(fā)揮工商資本的作用，避免鄉(xiāng)村旅游發(fā)展異化。多地大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游卻未能達到預(yù)期效果，大量工商資本轉(zhuǎn)型鄉(xiāng)村地產(chǎn)開發(fā)，有的地方甚至成為了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的名片。鄉(xiāng)村旅游地產(chǎn)化發(fā)展違背了鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的初衷，出現(xiàn)“與農(nóng)爭地”“與民爭利”等問題。建議相關(guān)部門對農(nóng)村房地產(chǎn)發(fā)展項目給予更多關(guān)注，嚴格落實土地管理法律法規(guī)，防止工商資本以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)等名義變相發(fā)展鄉(xiāng)村房地產(chǎn)，損害農(nóng)民和集體的長遠利益。