美國加密貨幣政策調(diào)整：原因、影響及應(yīng)對

[摘要] 作為全球主要的加密貨幣市場之一，美國對加密貨幣的發(fā)展正在由強監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向促發(fā)展為主。其原因既受美國加密貨幣行業(yè)持續(xù)發(fā)展的影響，也與加密貨幣行業(yè)大力游說、共和黨“小政府”的傳統(tǒng)經(jīng)濟政策取向密切相關(guān)。美國加密貨幣發(fā)展政策調(diào)整不僅會加快美國及全球加密貨幣發(fā)展步伐，對全球儲備資產(chǎn)格局、國際貨幣體系等也將產(chǎn)生較大影響，同時也會給我國帶來一些挑戰(zhàn)，如短期內(nèi)因比特幣價格波動而導(dǎo)致的金融動蕩風險可能加大，人民幣國際化及我國在全球數(shù)字貨幣領(lǐng)域面臨的競爭壓力加大等。需要統(tǒng)籌做好應(yīng)對，做好全球加密貨幣發(fā)展跟蹤工作，適度調(diào)整我國加密貨幣發(fā)展思路，在特定地區(qū)試點逐步恢復(fù)和放開加密貨幣發(fā)展，切實做好風險防范工作，主動參與加密貨幣全球治理。

[關(guān)鍵詞] 加密貨幣" "比特幣" "法定數(shù)字貨幣" "人民幣國際化

[中圖分類號]" F821" "[文獻標識碼] A" " "[文章編號] 1004-6623（2025）02-0075-11

加密貨幣是數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的重要產(chǎn)物。自2009年首枚比特幣（Bit coin）出現(xiàn)后，全球加密貨幣逐步發(fā)展，市場活躍度日漸提高，種類逐漸增多，交易規(guī)模不斷增大，比特幣、以太坊（Ethereum）等代表性加密貨幣價格在波動中不斷走高，加密資產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)快速演進，與傳統(tǒng)金融體系關(guān)聯(lián)度顯著上升（趙雪情和王唯至，2025），對全球金融市場和經(jīng)濟體系的影響日益顯現(xiàn)。美國作為全球最主要的加密貨幣市場之一，其加密貨幣發(fā)展政策演進具有代表性，對近年來美國加密貨幣發(fā)展政策進行深入研究，有助于更好研判全球加密貨幣發(fā)展趨勢及潛在影響，助力我國做好相關(guān)應(yīng)對工作。

一、美國加密貨幣發(fā)展政策正從強監(jiān)管為主向促發(fā)展為主轉(zhuǎn)變

（一）特朗普1.0時期美國對加密貨幣監(jiān)管力度逐步加強

1. 特朗普1.0時期之前，美國對加密貨幣監(jiān)管力度較小

在美國加密貨幣行業(yè)發(fā)展初期，加密貨幣作為一項新生事物，人們對其認識尚不深入，加之其價格較低，市場規(guī)模有限，對金融市場和經(jīng)濟體系的影響尚不顯著，如2009—2013年，比特幣平均單價僅分別為0.003美元、0.06美元、2.47美元、5.27美元和13.3美元①；其流通市值長時間低于100億美元，如2013年4月底為12.95億美元，2016年4月底為70.4億美元②。這一時期，美國政府及相關(guān)部門沒有對加密貨幣行業(yè)進行系統(tǒng)性規(guī)范管理，加密貨幣市場上的投機因素沒有得到及時有效抑制，詐騙、洗錢和網(wǎng)絡(luò)攻擊等風險事件時有出現(xiàn)，美國監(jiān)管部門也主要通過罰款手段對違規(guī)違法主體進行約束。2013—2016年，美國證券交易委員會（SEC）對加密貨幣公司的罰款總計約0.5億美元，總的執(zhí)法次數(shù)為6次（表1）。

2. 特朗普1.0時期，美國政府對加密貨幣行業(yè)監(jiān)管力度逐步加大

隨著加密貨幣價格不斷走高，市場規(guī)模快速擴大，與加密貨幣相關(guān)的違規(guī)違法行為也逐漸增多，如加密貨幣交易平臺不僅面臨黑客攻擊和盜竊風險，也面臨洗錢犯罪風險、欺詐風險、內(nèi)幕交易和市場操縱風險以及用戶資金被挪用風險（鄧建鵬和李鋮瑜，2024），加密貨幣被恐怖組織用于融資及其他特定金融活動，也成為重要的風險來源（王沙騁，2025），而比特幣等主要加密貨幣價格大幅波動，特別是短時間內(nèi)價格大幅下跌導(dǎo)致眾多投資者爆倉，加大了金融市場風險，引發(fā)各界對加密貨幣內(nèi)在價值的質(zhì)疑。

特朗普在首個任期對加密貨幣發(fā)展總體上持不支持態(tài)度，曾多次在公開場合抨擊和批評加密資產(chǎn)。2019年7月，特朗普在推特上首次對比特幣和加密貨幣進行公開評論，表示加密貨幣“不是貨幣”“其價值非常波動，且基于稀薄的空氣”，并認為“未受監(jiān)管的加密資產(chǎn)可以促進非法行為，包括毒品交易和其他非法活動”③。

受特朗普上述立場影響，美國政府相關(guān)部門加大了加密貨幣行業(yè)監(jiān)管力度。2020年6月，美國財政部發(fā)布一系列新規(guī)，提出了更加嚴格的KYC（know your customs：了解你的客戶）和AML（anti-money laundering：反洗錢）要求，重點是針對加密貨幣交易所和錢包服務(wù)商。2021年5月，美國財政部明確表示，針對加密貨幣可能為包括逃稅在內(nèi)的非法活動提供便利問題，將對加密貨幣市場和相關(guān)交易采取更加嚴格的監(jiān)管措施，并建立新的金融賬戶報告制度，將加密貨幣和加密資產(chǎn)交易賬戶以及接受加密貨幣的支付服務(wù)賬戶納入政府監(jiān)測范圍，同時還規(guī)定市值超過1萬美元的加密資產(chǎn)相關(guān)交易需向美國國稅局報備。2017—2020年，美國SEC對加密貨幣公司的罰款總額達到15.17億美元，執(zhí)法次數(shù)總和也大幅增加到60次，其中僅2019年和2020年兩年的執(zhí)法次數(shù)之和即達到42次（表1）。

特朗普首個任期內(nèi)，比特幣價格雖然也有一定幅度的波動，但價格總水平在絕大多數(shù)時間內(nèi)低于2萬美元。然而一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是，在其第一任期最后階段，比特幣單價出現(xiàn)大幅上漲，從2020年6月1日的9802美元上漲至2021年11月8日的65583美元，漲幅達到569%，同時期，流通市值從1789億美元提高至6517億美元，漲幅高達264%（圖1）。比特幣價格的這一變化體現(xiàn)出：一方面，市場供求是決定比特幣價格變化的主導(dǎo)力量，美國政府加強監(jiān)管無法改變價值規(guī)律的作用；另一方面，以比特幣為代表的加密貨幣，與央行法定數(shù)字貨幣類似，均是數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)物（談俊，2021），其出現(xiàn)和發(fā)展一定程度上具有必然性，需要綜合考慮加密貨幣的內(nèi)在特點、發(fā)展規(guī)律以及發(fā)展態(tài)勢等多個因素進行科學(xué)引導(dǎo)和監(jiān)管。

綜合來看，加密貨幣發(fā)展初期以及特朗普首個任期內(nèi)，美國加密貨幣發(fā)展政策著力點，更多在于防范和應(yīng)對加密貨幣領(lǐng)域的違規(guī)違法事件對投資者和金融市場穩(wěn)定的沖擊，但美國政府并沒有出臺專門支持加密貨幣發(fā)展的政策，加密貨幣的發(fā)展壯大更多是市場機制作用的結(jié)果。

（二）拜登政府時期加強監(jiān)管旨在使美國加密貨幣發(fā)展進入規(guī)范化軌道

1. 美國加大對加密貨幣公司違法違規(guī)行為罰款力度未能減少這一領(lǐng)域的風險事件

拜登政府時期，比特幣價格水平較特朗普時期有顯著提高，且價格波動程度也更大。從圖1的數(shù)據(jù)來看，2021年4月12日，比特幣單價突破6萬美元，達到61386美元，較2020年底的29396美元上漲108.8%，而2021年5月31日又下跌至36773美元，較4月12日下跌40.1%；特別是進入2024年后，比特幣單價一路上揚，從年初的43834美元上漲至12月17日的107322美元，漲幅高達145%，在價格大幅上漲帶動下，2024年比特幣流通市值也從8586億美元增加至21151億美元。

在加密貨幣市場不斷發(fā)展壯大的同時，美國政府也加大了對加密貨幣公司違法違規(guī)行為的處罰力度，但這一做法并未減少加密貨幣領(lǐng)域的風險事件。2021—2023財年，美國SEC對加密貨幣公司的執(zhí)法次數(shù)累計達到71次，罰款金額合計11.6億美元（表1）。美國聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）互聯(lián)網(wǎng)犯罪投訴中心（IC3）的數(shù)據(jù)顯示，2021年，IC3共收到847376起投訴，其中加密貨幣犯罪投訴居第三位，全年因加密貨幣造成的損失達到16億美元①；2022年，投資詐騙損失總額達到33.1億美元，相比2021年增長127%，其中，加密貨幣投資詐騙損失從2021年的9.07億美元提高至25.7億美元②；2023年，與加密貨幣相關(guān)的金融詐騙犯罪總損失超過56億美元③，其中，投資、技術(shù)支持、個人信息泄露的犯罪損失金額居前三位（表2）。

2. 多頭分散監(jiān)管削弱了美國政府對加密貨幣的監(jiān)管成效

美國SEC等相關(guān)部門從自身職能出發(fā)對加密貨幣進行定義，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立具體監(jiān)管規(guī)則，當加密貨幣公司違反規(guī)則時，即對其進行相應(yīng)處罰。如2013年，美國財政部將比特幣定義為虛擬貨幣，加密貨幣交易所和管理機構(gòu)被歸類為貨幣服務(wù)企業(yè)，因而要接受美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）的反洗錢政策監(jiān)管。2014年，美國國稅局（IRS）發(fā)布的《投資者指南和規(guī)則》將加密貨幣視為財產(chǎn)而不是貨幣，當消費者使用加密貨幣購物時，需要先將加密貨幣兌換為現(xiàn)金，如果消費者持有這些比特幣不超過一年并出售，所得現(xiàn)金將會被征收所得稅；如果消費者持有時間超過一年并出售，將被征收資本利得稅。2015年，美國商品期貨交易委員會（CFTC）將比特幣和以太坊歸類為商品，并將其交易納入監(jiān)管范疇①，2018年3月，美國布魯克林地區(qū)法院做出裁定，CFTC有權(quán)將加密貨幣視為“商品”。2017年，SEC提出，首次代幣發(fā)行（Initial Coin Offering，ICO）屬于證券發(fā)行，應(yīng)向SEC注冊并遵守相應(yīng)監(jiān)管要求。

拜登政府時期，美國對加密貨幣進行多頭分散監(jiān)管存在的問題在于：一方面，各自為政的監(jiān)管措施沒有實現(xiàn)監(jiān)管領(lǐng)域全覆蓋，存在監(jiān)管空白，為一些風險性事件的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件；另一方面，多頭監(jiān)管的模式對加密貨幣公司同一違規(guī)違法事件存在重復(fù)處罰現(xiàn)象，且各部門處罰標準不統(tǒng)一，這不僅容易引發(fā)市場主體對美國監(jiān)管執(zhí)法體系公平科學(xué)性的質(zhì)疑，也會降低加密貨幣公司創(chuàng)新發(fā)展意愿。

3. 拜登政府加密貨幣監(jiān)管政策旨在實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展與風險防范的總體平衡，確保美國在加密貨幣領(lǐng)域處于全球領(lǐng)先位置

2022年3月9日，美國總統(tǒng)發(fā)布《關(guān)于確保數(shù)字資產(chǎn)負責任發(fā)展的行政命令》，該行政令明確指出，“數(shù)字資產(chǎn)包括加密貨幣、穩(wěn)定幣和中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）”，并列出美國在數(shù)字資產(chǎn)方面的六大政策目標，分別為：一是保護美國的消費者、投資者和企業(yè)；二是保護美國和全球金融穩(wěn)定，降低系統(tǒng)性風險；三是減輕濫用數(shù)字資產(chǎn)帶來的非法金融和國家安全風險；四是加強美國在全球金融體系以及技術(shù)和經(jīng)濟競爭力方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，包括通過負責任的發(fā)展支付創(chuàng)新和數(shù)字資產(chǎn)；五是促進獲得安全和負擔得起的金融服務(wù)；六是支持促進負責任地開發(fā)和使用數(shù)字資產(chǎn)的技術(shù)進步②。在這六項政策目標中，前三項著眼于防范加密貨幣領(lǐng)域重點風險，其中第一項和第二項風險屬于數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展中的內(nèi)生性風險，是與數(shù)字資產(chǎn)相伴而生的，而第三項風險則屬于非法金融風險，如經(jīng)由加密貨幣渠道的洗錢、網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖融資等；后三項政策目標則聚焦于加快美國數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展，以保持美國在全球數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。

針對加密貨幣的監(jiān)管，該行政令明確提出，“數(shù)字資產(chǎn)發(fā)行人、交易所和交易平臺以及可能增加金融穩(wěn)定風險的中介機構(gòu)，應(yīng)根據(jù)‘同一業(yè)務(wù)、同一風險、同一規(guī)則’的一般原則，酌情遵守管理傳統(tǒng)市場基礎(chǔ)設(shè)施和金融公司的監(jiān)管和監(jiān)督標準”，這一“一般原則”意味著拜登政府在加密貨幣監(jiān)管中，將實行統(tǒng)一標準，對特定違規(guī)違法事件將只進行一次處罰，這有助于避免出現(xiàn)前述多頭分散監(jiān)管模式對加密貨幣交易所、交易平臺及中介機構(gòu)的重復(fù)處罰現(xiàn)象，一定程度減少不合理監(jiān)管政策對加密貨幣發(fā)展的抑制。

除改善監(jiān)管外，拜登政府也仍然支持美國加密貨幣行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。2021年4月14日，美國最大的加密貨幣交易所Coinbase在納斯達克成功上市，成為全球第一個上市的加密貨幣交易所。2024年1月11日，美國SEC批準11只現(xiàn)貨比特幣交易所交易基金（ETF）上市交易③，這一舉措進一步提高了比特幣市場的透明度，拓寬了美國市場加密貨幣的投資渠道，走出了加密貨幣創(chuàng)新發(fā)展的重要一步。截至2024年10月4日，美國11支現(xiàn)貨比特幣ETF持有比特幣92.7萬枚①，持有的總資產(chǎn)已達到524億美元。

美國SEC批準現(xiàn)貨比特幣ETF正式上市后，又多次批準現(xiàn)貨比特幣ETF期權(quán)上市交易，如2024年9月，SEC批準貝萊德（BLK.US）現(xiàn)貨比特幣ETF期權(quán)上市和交易；2024年10月18日，美國SEC批準多個現(xiàn)貨比特幣ETF期權(quán)在紐約證券交易所和芝加哥期權(quán)交易所上市和交易②。與現(xiàn)貨比特幣相關(guān)的金融衍生產(chǎn)品逐步增加，為投資者提供了更多合規(guī)交易產(chǎn)品，拓展了市場的廣度和深度，有助于加快美國加密貨幣行業(yè)發(fā)展。

該行政令還提出了拜登政府的CBDC政策和行動，認為美國發(fā)展CBDC對于促進高效且低成本的市場交易、降低私營部門管理數(shù)字資產(chǎn)所帶來的風險、保持美元國際貨幣體系核心地位等具有積極意義。但也指出，在正式推進CBDC工作之前，要對美國CBDC相關(guān)的一系列重大問題進行全面研究，主要包括：對美國經(jīng)濟增長的影響、對金融包容性的影響、CBDC與私人部門管理的數(shù)字資產(chǎn)之間的潛在關(guān)系、其他國家CBDC的發(fā)展對美國金融中心地位的潛在影響，以及美國CBDC對非法融資、國家安全和人權(quán)的影響等?？傮w來看，拜登政府將CBDC作為其數(shù)字資產(chǎn)政策的重要組成部分，且對CBDC發(fā)展總體上持支持立場，沒有將其與比特幣等加密貨幣的發(fā)展嚴格對立。

（三）特朗普2.0時期美國加密貨幣發(fā)展政策將以促發(fā)展為主

特朗普在第二次競選期間曾多次表達對發(fā)展加密貨幣的支持態(tài)度。2024年7月，在美國納什維爾比特幣大會上，特朗普發(fā)表演講并鄭重承諾，若他重返白宮，美國政府不會拋售任何比特幣，并會將比特幣作為戰(zhàn)略儲備資產(chǎn)，他還將致力于確保美國在加密貨幣領(lǐng)域保持領(lǐng)先地位，將美國打造成為全球“加密貨幣之都”。 2024年12月5日，特朗普表示將提名保羅·阿特金斯在新政府中擔任SEC主席，阿特金斯曾多次表達應(yīng)放松數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管的觀點。

2024年共和黨黨綱是特朗普新政府加密貨幣發(fā)展政策取向的重要體現(xiàn)，新黨綱將發(fā)展加密貨幣定位為“打造史上最偉大的經(jīng)濟體”的重要內(nèi)容之一，明確提出“共和黨將終止民主黨非法且不符合美國精神的加密貨幣打擊行動，反對創(chuàng)建中央銀行數(shù)字貨幣。我們將捍衛(wèi)比特幣挖礦的權(quán)利，確保每個美國人都有權(quán)自主管理其數(shù)字資產(chǎn)，并在不受政府監(jiān)控和控制的情況下進行交易”③。2025年1月23日，特朗普簽署《加強美國在數(shù)字金融技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力》的行政令，該行政令除再次強調(diào)共和黨新黨綱中有關(guān)加密貨幣的內(nèi)容外，還明確提出要“促進和保護美元主權(quán)，包括采取切實舉措促進合法且正當?shù)拿涝€(wěn)定幣在全球發(fā)展”，并要“在技術(shù)中立、建立新興技術(shù)框架、決策透明以及明確監(jiān)管邊界的基礎(chǔ)上，進行清晰且確定的監(jiān)管”④。

透過共和黨新黨綱和上述行政令可以看出，特朗普新政府涉及加密貨幣的政策除前述美國政府持有比特幣、推進加密貨幣技術(shù)進步外，還將出現(xiàn)如下變化：一是監(jiān)管模式調(diào)整，拜登政府時期加密貨幣領(lǐng)域的多頭分散監(jiān)管模式可能將不復(fù)存在，代之以SEC為主的監(jiān)管模式⑤，對加密貨幣交易所和交易平臺的處罰（特別是對同一違規(guī)違法事項的重復(fù)處罰）將減少；二是中央銀行數(shù)字貨幣（即數(shù)字美元）的創(chuàng)建工作將暫停，且拜登政府所提出的對數(shù)字美元相關(guān)事項進行研究的工作也會停止；三是數(shù)字資產(chǎn)交易成本將降低，特朗普政府預(yù)計降低甚至取消數(shù)字資產(chǎn)交易過程中的稅費，進一步提高數(shù)字資產(chǎn)吸引力。

需要指出的是，特朗普新政府對加密貨幣放松監(jiān)管，并不等于取消監(jiān)管，對于經(jīng)由加密貨幣渠道的顯而易見的洗錢、詐騙、恐怖融資等違法行為，美國政府仍然會對其進行監(jiān)管，避免對整體金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生較大沖擊。

二、美國加密貨幣發(fā)展政策調(diào)整的原因分析

美國加密貨幣發(fā)展政策從以強監(jiān)管為主向促發(fā)展為主轉(zhuǎn)變是多種因素綜合作用的結(jié)果，主要包括：

1. 美國加密貨幣行業(yè)持續(xù)發(fā)展促使美國政府調(diào)整加密貨幣政策方向

近年來，雖然加密貨幣價格大幅波動引發(fā)了一些風險事件，且SEC、CFTC等部門對加密貨幣行業(yè)的監(jiān)管處罰力度逐步加大，但美國加密貨幣行業(yè)仍然得到持續(xù)發(fā)展。除市場規(guī)模不斷擴大外，一方面是參與人數(shù)顯著增加。Security.org的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年9月底，美國40%的成年人持有加密貨幣，這意味著約9300萬美國民眾持有一種或多種加密貨幣，較2023年同期提高10%，而2021年美國成年人持有加密貨幣的比例僅為15%①。美國加密貨幣持有人數(shù)較快增加的一個重要原因是，美國加密貨幣交易的便利性較高，投資者除可以在專門的加密貨幣平臺進行交易外，還可以在加密ATM上進行交易，Coinatmradar的數(shù)據(jù)顯示，截至2025年1月11日，全球有38866臺加密ATM處于運行狀態(tài)，其中在美國運行的ATM占比達到81.3%②，位居全球第一。另一方面是比特幣“挖礦”算力顯著增長。2021年9月，中國出臺政策禁止以任何名義發(fā)展虛擬貨幣“挖礦”項目后，大量比特幣礦工轉(zhuǎn)移至其他國家，美國成為最主要的礦工轉(zhuǎn)移目的地之一。根據(jù)Cambridge Bitcoin Electricity Consumption Index（CBECI）的數(shù)據(jù)，2022年底，美國比特幣算力占全球的比重為16.8%，僅次于俄羅斯，位居全球第二。2024年底，美國比特幣算力占全球的比重超過40%，其中Foundry USA作為全球最大的比特幣礦池，其計算能力從2024年初的157EH/s大幅提高至2024年12月的280EH/s③。美國比特幣“挖礦”算力的提升，增強了其比特幣供給能力，為擴大美國比特幣交易、活躍加密貨幣市場奠定了重要基礎(chǔ)。

在加密貨幣市場規(guī)模持續(xù)擴大、加密貨幣交易所和“挖礦”公司等機構(gòu)對美國資本市場影響力不斷增大，以及民眾參與度不斷提高的背景下，單純的限制性監(jiān)管政策已不能滿足美國加密貨幣行業(yè)發(fā)展需要，轉(zhuǎn)變政策思路、調(diào)整政策方向、推動加密貨幣行業(yè)盡早步入良性發(fā)展軌道，成為美國政府的必然選擇。

2. 美國加密貨幣行業(yè)加大游說力度發(fā)揮了重要促進作用

近年來，面對美國SEC等監(jiān)管部門不斷加大的監(jiān)管處罰力度，美國部分加密貨幣平臺加大游說力度，以求監(jiān)管部門減少出臺針對加密貨幣的強監(jiān)管政策，助力形成相對寬松的發(fā)展環(huán)境。行業(yè)層面，2017年，美國加密貨幣行業(yè)游說支出總額為250萬美元，2021年和2022年分別提高至1154萬美元和2557萬美元，2023年前三季度達到1896萬美元④。企業(yè)層面，2017年，Coinbase和Biance Holdings的游說支出分別為8萬美元和16萬美元，2023年兩家機構(gòu)的游說支出分別大幅增加至290萬美元和120萬美元，同時期瑞波幣（Ripple）的游說支出也顯著增加，從5萬美元增加至94萬美元，其在2021年曾達到最高的112萬美元（圖2）。

在加密貨幣行業(yè)大力游說下，部分針對該行業(yè)的監(jiān)管政策力度被弱化，甚至政策本身被廢除。2022年3月，SEC發(fā)布第121號員工會計公告（SAB121），要求為客戶提供數(shù)字資產(chǎn)托管服務(wù)的金融機構(gòu)在其資產(chǎn)負債表中反映這些資產(chǎn)，并充分披露相關(guān)風險。這一規(guī)定加大了美國金融機構(gòu)開展數(shù)字資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)的障礙，特別是銀行業(yè)將被排除在加密市場之外。2024年5月，美國參議院推翻了這一規(guī)定，雖然同年7月美國眾議院沒有成功推翻這一規(guī)定，但美國國會對這一規(guī)定的支持力度明顯下降，特朗普新政府上臺后，2025年1月24日，美國SEC正式撤銷了SAB121。

2024年美國新一屆大選中，加密貨幣行業(yè)投入重金支持親加密貨幣的人參選，根據(jù)美國聯(lián)邦選舉委員會（Federal Election Commission）的數(shù)據(jù)，加密貨幣行業(yè)相關(guān)的政治行動委員會和其他支持加密貨幣行業(yè)的組織籌集了超過2.45億美元的資金。加密貨幣行業(yè)巨大的游說投入取得了成效，推動形成了對加密貨幣友好的新一屆國會，根據(jù)Stand With Crypto的數(shù)據(jù)，2024年美國國會選舉中，247位支持加密貨幣的候選人當選眾議員，15位支持者當選參議員。

3. 共和黨“小政府”的基本經(jīng)濟政策取向要求特朗普新政府轉(zhuǎn)變加密貨幣發(fā)展政策

傳統(tǒng)上，共和黨在經(jīng)濟領(lǐng)域主張“小政府”，鼓勵市場主體自由競爭，認為企業(yè)和個人在自由競爭的環(huán)境下才能夠更好推進創(chuàng)新，促進資源優(yōu)化配置和整體經(jīng)濟效率提升，并不斷創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，同時認為政府過多干預(yù)會破壞經(jīng)濟規(guī)律，扭曲市場價格信號，弱化市場機制作用，導(dǎo)致經(jīng)濟運行成本上升，降低經(jīng)濟效率等。共和黨“小政府”的主張在經(jīng)濟政策上主要體現(xiàn)為主動降低國內(nèi)企業(yè)與個人的稅收水平，放松對企業(yè)和個人的監(jiān)管等。相應(yīng)地，這一主張體現(xiàn)在加密貨幣領(lǐng)域則要求特朗普政府放松對加密貨幣的監(jiān)管，賦予加密貨幣“挖礦”企業(yè)、交易平臺、金融機構(gòu)和個人等市場主體在加密貨幣發(fā)行、交易以及衍生金融產(chǎn)品創(chuàng)新等相關(guān)領(lǐng)域更大的決策和發(fā)展自主權(quán)。

三、美國加密貨幣發(fā)展政策調(diào)整的潛在影響

美國加密貨幣發(fā)展政策調(diào)整不僅會直接影響該行業(yè)及部分相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，且隨著全球加密貨幣行業(yè)快速發(fā)展，其系統(tǒng)內(nèi)的各種交易和產(chǎn)業(yè)日益復(fù)雜并相互關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致加密貨幣風險傳播速度快且影響廣泛（曹玉茹等，2024），政策調(diào)整的外溢效應(yīng)也將給其他國家加密貨幣發(fā)展政策以及全球貨幣體系帶來較大影響。

1. 美國及全球加密貨幣行業(yè)有望迎來一段時期的快速發(fā)展，美國也將維持其在加密貨幣領(lǐng)域的領(lǐng)先地位

目前，美國在全球加密貨幣領(lǐng)域總體居領(lǐng)先位置，而特朗普政府的支持政策為該行業(yè)發(fā)展做了以國家信用為基礎(chǔ)的強力背書，各類資源將進一步向加密貨幣“挖礦”、交易、持有等環(huán)節(jié)及上下游相關(guān)領(lǐng)域集聚，美國加密貨幣領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新能力將進一步增強、貨幣交易規(guī)模將進一步增大、金融衍生品種類將進一步增多，并促進與之相關(guān)的算法、算力等的持續(xù)發(fā)展。同時，美國針對加密貨幣的監(jiān)管政策體系預(yù)計也將進一步調(diào)整優(yōu)化，形成一整套適合加密貨幣行業(yè)良性發(fā)展的政策制度體系，這又將進一步加快美國加密貨幣發(fā)展，維持其在全球加密貨幣領(lǐng)域的領(lǐng)先位置，助力實現(xiàn)特朗普在競選階段所提出的“使美國成為加密貨幣之都”的承諾。在美國的帶動下，全球加密貨幣行業(yè)也將進入一個較快發(fā)展時期，加密貨幣在全球的接受度也將得到顯著提升。

2. 一定程度改善美國政府資產(chǎn)負債狀況，增強美國應(yīng)對經(jīng)濟和金融風險的能力

戰(zhàn)略儲備資產(chǎn)是一個國家或地區(qū)政府、國際組織持有的關(guān)鍵性資產(chǎn)，在維護國家和全球經(jīng)濟金融穩(wěn)定、提升經(jīng)濟安全、增強經(jīng)濟競爭力以及應(yīng)對金融和經(jīng)濟危機等方面發(fā)揮著重要作用。美國發(fā)行的美元、美債等已成為其他經(jīng)濟體的重要儲備資產(chǎn)，但其自身也持有一定種類和規(guī)模儲備資產(chǎn)。美國財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2025年1月17日，美國官方儲備資產(chǎn)規(guī)模為2377.23億美元，其中特別提款權(quán)（SDRs）、外匯儲備（包括歐元和日元）、國際貨幣基金組織（IMF）儲備頭寸和黃金的占比分別為69.9%、14.6%、10.9%和4.6%。

近年來，美國政府債務(wù)規(guī)模不斷提高，2024年底達到36.22萬億美元，占美國當年GDP的比重為124%，較2023年同期高出1.3個百分點。美國政府巨額債務(wù)對美國經(jīng)濟的負面影響不斷顯現(xiàn)，不僅降低了美國經(jīng)濟增長穩(wěn)定性，削弱了美國政府可持續(xù)運營能力，也一定程度損害了美元信用，特別是高額債務(wù)利息已成為美國政府的沉重負擔。2024年美國政府債務(wù)凈利息支出高達8820億美元，首次超過國防支出，改善資產(chǎn)負債狀況已成為美國政府的“必選項”。2024年7月，美國參議員辛西婭·盧米斯提出《美國比特幣戰(zhàn)略儲備法案》，設(shè)想2025年開始，美國政府五年內(nèi)購買100萬個比特幣。如果這一法案目標得以實現(xiàn)，在當前價格水平下，美國政府儲備資產(chǎn)將大幅增加約1000億美元，這將進一步增強美國應(yīng)對經(jīng)濟和金融體系動蕩的能力。

建立加密貨幣戰(zhàn)略儲備后，比特幣等有望發(fā)揮類似黃金的作用，成為美國的重要資產(chǎn)，而比特幣價格水平雖然仍會有波動，但預(yù)計中長期單價不會大幅低于10萬美元，從這個角度來看，建立加密貨幣戰(zhàn)略儲備能夠一定程度改善美國政府資產(chǎn)負債狀況，減輕其債務(wù)違約壓力。

3. 短期內(nèi)加密貨幣作為資產(chǎn)的職能將進一步突出

嚴格意義上加密貨幣不屬于貨幣，但從貨幣所具有的價值尺度、流通手段、支付手段和貯藏手段這四大職能來看，加密貨幣在當前的實際使用中或多或少地發(fā)揮了貨幣的上述職能，特別是以后三大職能居多。2024年5月，美國眾議院通過了《21世紀金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》，提出“數(shù)字資產(chǎn)”包括加密貨幣和實體、穩(wěn)定幣以及金融資產(chǎn)代幣化，并給出了數(shù)字資產(chǎn)屬于證券、商品等的判定框架；2025年2月，美國參議院提交了《GENIUS法案》，該法案將支付穩(wěn)定幣定義為一種用于支付或結(jié)算的數(shù)字資產(chǎn)（不屬于“證券”）。上述兩個法案雖然對數(shù)字資產(chǎn)是否屬于證券的認定存在差異，但客觀地看，“證券”本身即具有資產(chǎn)的特征，持有特定證券可以獲得收益或者出現(xiàn)虧損等。從特朗普執(zhí)政后的政策取向看，他并沒有否定《21世紀金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》，體現(xiàn)了其對該法案內(nèi)容一定程度的認可。

加密貨幣發(fā)展至今，價格波動較大是影響市場主體持有加密貨幣的重要原因，也制約了加密貨幣作為資產(chǎn)職能的發(fā)揮。隨著美國加密貨幣監(jiān)管政策進一步優(yōu)化，之前因監(jiān)管處罰政策出臺而導(dǎo)致的加密貨幣價格大幅下跌的情況將會減少，加之加密貨幣發(fā)展促進政策將加密市場參與主體增多、加密貨幣金融衍生品創(chuàng)新發(fā)展、美國建立加密貨幣戰(zhàn)略儲備等因素不斷起作用，市場供求將進一步完善加密貨幣價格形成機制，其價格大幅波動預(yù)計將得到緩解。相應(yīng)地，加密貨幣作為一項資產(chǎn)的職能將愈發(fā)凸顯，也即市場主體視加密貨幣為一項資產(chǎn)而加以持有，并期待實現(xiàn)保值增值。

4. 美國對國際貨幣體系發(fā)展的主導(dǎo)作用或?qū)㈧柟毯瓦M一步強化，全球戰(zhàn)略儲備資產(chǎn)格局將有較大調(diào)整

二戰(zhàn)后，美國主導(dǎo)建立了布雷頓森林體系，以及IMF、世界銀行等國際金融機構(gòu)，并推動建立了國際金融領(lǐng)域的規(guī)則制度，美國在國際貨幣體系中的主導(dǎo)地位也持續(xù)至今，美元作為美國核心利益之一，在發(fā)揮國際支付結(jié)算、計價和儲備職能等方面長期居全球領(lǐng)先地位。近年來，全球“去美元化”有所抬頭，美元國際地位出現(xiàn)一定下滑，以儲備貨幣為例，IMF“官方外匯儲備貨幣構(gòu)成（COFER）”數(shù)據(jù)顯示，2024年第三季度美元占比為57.39%，相比2016年第一季度的65.46%下降8.07個百分點。

美國總統(tǒng)特朗普在其競選綱領(lǐng)中明確提出要“維持美元的國際地位”，這一表態(tài)一方面表明美國對美元國際地位下滑的擔憂，想要避免因美元國際地位進一步下滑而動搖美國的核心利益，另一方面也向國際社會傳遞出美國應(yīng)當繼續(xù)主導(dǎo)國際貨幣體系發(fā)展的信號，如特朗普上臺后多次表示，將對不使用美元的國家征收100%的關(guān)稅。特朗普政府大力發(fā)展加密貨幣，特別是推動建立加密貨幣戰(zhàn)略儲備、發(fā)展美元穩(wěn)定幣，一個重要目標是鞏固和保持美國在全球加密貨幣領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢，并借此實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟時代美國繼續(xù)主導(dǎo)國際貨幣體系發(fā)展的目標。

美國建立加密貨幣戰(zhàn)略儲備，標志著數(shù)字資產(chǎn)正式成為其官方儲備資產(chǎn)，全球貨幣體系多元化進程有望加快。與此相對應(yīng)，全球儲備資產(chǎn)格局可能出現(xiàn)顯著調(diào)整，在美國建立加密貨幣戰(zhàn)略儲備資產(chǎn)的示范效應(yīng)影響下，更多國家或?qū)⒖紤]乃至正式將加密貨幣列入儲備資產(chǎn)，比特幣等有望成為繼黃金、SDR、外匯儲備之后的又一重要儲備資產(chǎn)。有關(guān)研究顯示，當比特幣單價分別為50萬美元、100萬美元和150萬美元時，全球比特幣市值將分別達到全球黃金市值的一半、與黃金市值持平以及達到全球主權(quán)債務(wù)的一半，比特幣在全球儲備資產(chǎn)中的份額將進一步提高。

與此同時，國際貨幣治理體系將迎來新一輪調(diào)整，各國有可能推出各自的加密貨幣戰(zhàn)略儲備政策制度體系，同時，促進加密貨幣發(fā)揮儲備資產(chǎn)職能的新機構(gòu)將不斷出現(xiàn)，圍繞加密貨幣作為儲備資產(chǎn)的一系列國際間磋商協(xié)調(diào)機制也將逐步建立和完善。在這一過程中，預(yù)計美國將充分利用其現(xiàn)有國際貨幣體系的在位優(yōu)勢、在建立加密貨幣戰(zhàn)略儲備中積累的有益經(jīng)驗以及其在加密貨幣發(fā)展中的監(jiān)管制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、金融衍生品創(chuàng)新、運營模式創(chuàng)新等優(yōu)勢，引領(lǐng)新一輪國際貨幣治理體系調(diào)整，形成于其有利的新的國際儲備資產(chǎn)制度安排，而促進美元穩(wěn)定幣的全球發(fā)展也有助于進一步擴大美元穩(wěn)定幣在跨境貿(mào)易中的使用，能夠為美元開辟新的流通渠道，進一步鞏固美元在國際貨幣體系中的主導(dǎo)地位。

5. 美國加密貨幣發(fā)展內(nèi)在穩(wěn)定性不足可能引發(fā)新的風險

加密貨幣的持續(xù)發(fā)展既需要政策的有力支持，也需要市場主體的積極參與，而對未來的良好預(yù)期是影響市場主體交易并持有加密貨幣的關(guān)鍵因素之一。從短期來看，美國加密貨幣發(fā)展放松監(jiān)管是大勢所趨，但在新監(jiān)管體系尚未完全建立的情況下，放松監(jiān)管可能會導(dǎo)致加密貨幣平臺及相關(guān)機構(gòu)的投機和違規(guī)違法行為加劇，從而產(chǎn)生新的不可預(yù)料的風險，而特朗普本人及其家族成員參與加密貨幣業(yè)務(wù)將加大市場對美國加密貨幣發(fā)展政策客觀性的疑慮，進而影響市場主體對加密貨幣發(fā)展前景的樂觀程度和持有意愿。2025年3月8日，Data for Progress在美國所做的一項民意調(diào)查顯示，51%的受訪者反對建立比特幣等在內(nèi)的加密資產(chǎn)戰(zhàn)略儲備，僅有34%的受訪者支持特朗普實施這一計劃，其中民主黨和共和黨的反對率分別達到59%和40%，這表明特朗普政府的加密貨幣發(fā)展政策并沒有獲得美國民眾的絕對支持，能否順利實施仍然存在一定不確定性。從中長期來看，美國執(zhí)政黨的更迭可能是影響美國加密貨幣發(fā)展的重大因素，今后民主黨如果重新贏得大選，其或?qū)⒃俅位貧w強監(jiān)管的發(fā)展政策，政策的大幅擺動將對加密貨幣行業(yè)的長期平穩(wěn)發(fā)展產(chǎn)生影響。

四、中國面對挑戰(zhàn)的應(yīng)對舉措

目前來看，美國加密貨幣發(fā)展政策調(diào)整短期內(nèi)對我國的影響較為有限，但中長期挑戰(zhàn)應(yīng)予以高度重視，我國需要提前謀劃，統(tǒng)籌做好應(yīng)對工作。

（一）對中國的挑戰(zhàn)

1. 短期內(nèi)因比特幣價格波動而導(dǎo)致的金融動蕩風險可能加大

來自美國政府的背書有力促進了2024年比特幣價格大幅上漲，加之特朗普政府一系列支持加密貨幣發(fā)展的表態(tài)和政策舉措，使市場主體對加密貨幣的未來發(fā)展普遍看好，將吸引更多投資者進入加密貨幣行業(yè)。受此影響，我國部分資金可能會繞過監(jiān)管，通過地下錢莊等渠道購買加密資產(chǎn)，加大我國跨境流動資金監(jiān)管壓力。從中長期看，加密貨幣價格難以維持2024年的大幅上漲態(tài)勢，預(yù)計將在波動中逐步上漲，短期內(nèi)仍然存在下調(diào)的可能，如2025年3月20日，比特幣單價為83902美元，較2024年最高點時下降了21.8%。加密貨幣價格階段性下跌容易引發(fā)持有者爆倉的風險事件，有數(shù)據(jù)顯示，我國比特幣及其他加密貨幣持有人數(shù)可能達到1200萬，比特幣等加密貨幣價格回調(diào)將使這一群體爆倉風險加大，進而波及我國金融體系的總體穩(wěn)定，對此需高度重視。

2. 加大人民幣國際化壓力

近些年來人民幣國際化取得較大進展，人民幣作為支付結(jié)算、計價和儲備貨幣，在國際市場的比重總體得到較大提升，但與美元、歐元相比還存在一定差距。IMF數(shù)據(jù)顯示，截至2024年第三季度，美元、歐元、日元、英鎊以及人民幣在官方儲備資產(chǎn)中的占比分別為57.39%、20.02%、5.82%、4.97%以及2.17%。美國建立加密貨幣戰(zhàn)略儲備將產(chǎn)生示范效應(yīng)，其他國家或?qū)⑿Х旅绹鴮⒈忍貛诺燃用茇泿偶{入自身儲備，受此影響，包括人民幣在內(nèi)的其他資產(chǎn)在儲備資產(chǎn)中的比重可能降低。與此同時，比特幣成為儲備資產(chǎn)也有助于推動各國在國際貿(mào)易與投資活動中采用比特幣作為支付結(jié)算手段，對人民幣和其他貨幣發(fā)揮國際貨幣職能產(chǎn)生一定擠出效應(yīng)，從而加大人民幣國際化挑戰(zhàn)。

3. 我國在全球數(shù)字貨幣領(lǐng)域面臨的競爭壓力加大

全球數(shù)字貨幣發(fā)展主要沿著兩條路徑展開，一是由貨幣當局發(fā)行的法定數(shù)字貨幣，如數(shù)字人民幣等。二是由私人或機構(gòu)發(fā)行的加密貨幣，也稱為私人數(shù)字貨幣，主要包括兩大類：第一類是以比特幣為代表的加密貨幣，其價格不與其他資產(chǎn)掛鉤；第二類是穩(wěn)定幣，此類加密貨幣基于法定貨幣等資產(chǎn)抵押發(fā)行。目前，全球穩(wěn)定幣超過95%為美元穩(wěn)定幣，截至2024年11月，穩(wěn)定幣總市值接近2000億美元（沈建光和朱太輝，2024）。從目前趨勢看，未來較長一段時間，法定數(shù)字貨幣與私人數(shù)字貨幣并存的發(fā)展格局不會改變，但哪種數(shù)字貨幣最終能居主導(dǎo)地位仍存在不確定性。放眼全球，特朗普政府大力支持加密貨幣發(fā)展將為全球私人數(shù)字貨幣注入新發(fā)展動力；2024年12月31日歐盟的《加密資產(chǎn)市場監(jiān)管框架》（MiCA）全面生效，為在歐盟范圍內(nèi)建立統(tǒng)一清晰的加密資產(chǎn)監(jiān)管框架奠定了基礎(chǔ)；新加坡政府積極支持加密貨幣發(fā)展，2020年1月頒布《支付服務(wù)法》（PSA），將各種支付活動（包括數(shù)字支付代幣服務(wù)）歸入統(tǒng)一的監(jiān)管框架，2024年全年，新加坡金融管理局（MAS）共發(fā)出13張主要付款機構(gòu)執(zhí)照（Major Payment Institution License）給加密貨幣行業(yè)①，越來越多的國家參與私人數(shù)字貨幣發(fā)展，有助于提升私人數(shù)字貨幣在全球數(shù)字貨幣中的比重與影響力。我國法定數(shù)字貨幣發(fā)展居全球前列，數(shù)字人民幣試點五年來，取得了較大進展，截至2024年7月，數(shù)字人民幣各類應(yīng)用終端累計開立個人錢包1.8億個，試點地區(qū)累計交易金額達7.3萬億元，全國范圍內(nèi)數(shù)字人民幣線上線下應(yīng)用場景突破2000萬個②，但在私人數(shù)字領(lǐng)域，由于比特幣存在洗錢、恐怖融資、價格大幅波動等風險，我國目前仍對其進行較為嚴格的管制。在上述背景下，如何在繼續(xù)推動數(shù)字人民幣發(fā)展的同時，主動參與全球私人數(shù)字貨幣發(fā)展進程，并實現(xiàn)風險控制與影響力提升的總體平衡，對我國而言是一項重要挑戰(zhàn)。

（二）中國應(yīng)對

1. 做好全球加密貨幣發(fā)展跟蹤工作

針對當前美國及全球加密貨幣發(fā)展加快的趨勢，我國要密切關(guān)注這一領(lǐng)域的新變化，做好對加密貨幣領(lǐng)域前沿技術(shù)進展以及加密貨幣“挖礦”、流通與交易、價格水平變化、發(fā)展和監(jiān)管政策調(diào)整等的跟蹤工作，為準確研判全球加密貨幣發(fā)展趨勢及對我的影響奠定堅實基礎(chǔ)。

2. 適度調(diào)整我國加密貨幣發(fā)展思路

在推動數(shù)字人民幣繼續(xù)發(fā)展、保持數(shù)字人民幣主體地位的同時，我國可以逐步放松對比特幣等加密貨幣發(fā)展的限制，避免因國際市場上加密貨幣發(fā)展加快而放緩甚至停止數(shù)字人民幣的發(fā)展。盡快對放松加密貨幣發(fā)展限制的潛在影響進行綜合評估，推動加密貨幣發(fā)展所需的立法、監(jiān)管等領(lǐng)域的法律法規(guī)調(diào)整。

3. 在特定地區(qū)試點逐步恢復(fù)和放開加密貨幣發(fā)展

我國部分地區(qū)在加密貨幣發(fā)展中曾積累了一定基礎(chǔ)，基于此，可以在綜合考慮全球加密貨幣發(fā)展總體態(tài)勢、我國各地能源資源稟賦、金融基礎(chǔ)條件以及總體風險等因素的基礎(chǔ)上，在我國特定地區(qū)開展試點，逐步恢復(fù)比特幣“挖礦”、交易等業(yè)務(wù)，穩(wěn)步放松對我國居民和機構(gòu)交易、持有加密貨幣的限制；允許符合條件的機構(gòu)探索發(fā)行加密貨幣并參與國際市場交易。充分發(fā)揮香港在我國加密貨幣發(fā)展中的引領(lǐng)作用，支持將香港打造成為具有國際一流競爭力的加密貨幣中心。

4. 切實做好風險防范工作

摸清我國居民參與加密貨幣交易、持有加密貨幣的人數(shù)以及持有規(guī)模等總體信息，做到心中有數(shù)。吸收借鑒美國、歐盟等經(jīng)濟體加密貨幣監(jiān)管的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國實際制定并逐步完善加密貨幣監(jiān)管政策體系，推動建立跨境監(jiān)管合作機制，加強對加密貨幣相關(guān)的跨境資金流動監(jiān)測，攜手防范和減輕加密貨幣領(lǐng)域風險對國際金融市場的沖擊；共同打擊加密貨幣領(lǐng)域的違法犯罪活動，切實維護我國居民和機構(gòu)合法權(quán)益。

5. 主動參與加密貨幣全球治理，積極發(fā)出“中國聲音”

當前，各經(jīng)濟體加密貨幣發(fā)展的政策、制度主要限定在本國或本地區(qū)范圍內(nèi)，隨著全球加密貨幣市場規(guī)模進一步擴大，跨境交易進一步增多，差異化的發(fā)展政策可能引發(fā)廣泛的跨國套利，需要各國攜手推動形成國際層面的規(guī)則、標準、監(jiān)管等。我國需要主動參與全球加密貨幣治理進程，堅持推進多邊治理框架構(gòu)建，促進不同經(jīng)濟體之間加密貨幣規(guī)則、管理、標準的對接，推動形成符合絕大多數(shù)國家利益與訴求的全球加密貨幣治理體系。

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Adjustments in the Policy of Cryptocurrencies in the United States：

Reasons， Impacts and Responses

Abstract： As one of the major cryptocurrency markets globally， the United States is shifting its approach to cryptocurrency development from primarily strong regulation to promoting growth. This shift is driven not only by the continuous development of the United States cryptocurrency industry but also by intense lobbying from the industry and the traditional economic policy orientation of the Republican Party towards a “small government”. Adjustments to the United States cryptocurrency development policies will not only accelerate the pace of cryptocurrency development in the United States and globally but also have significant impacts on the global reserve asset landscape and the international monetary system. At the same time， they will pose some challenges to China， such as an increased risk of financial instability due to short-term Bitcoin price fluctuations and heightened competitive pressure on the internationalization of the RMB and China’s position in the global digital currency domain. It is necessary to comprehensively prepare for these changes， closely track global cryptocurrency development， moderately adjust China’s approach to cryptocurrency development， gradually resume and liberalize cryptocurrency development in specific regions through pilot programs， effectively manage risks， and actively participate in global cryptocurrency governance.

Key words： Cryptocurrency; Bitcoin; Legal Tender Digital Currency; The Internationalization of the RMB