治理現(xiàn)代化視域下建設(shè)韌性安全城市的理論邏輯與實(shí)踐路徑

編者按：

本期專題論壇的主題是“建設(shè)韌性城市 保障城市安全”，共有10位專家學(xué)者分別從治理現(xiàn)代化對(duì)韌性安全城市建設(shè)的要求、提高超特大城市治理能力存在的障礙、黨的韌性為中國(guó)特色韌性城市建設(shè)的指引、基于自然的解決方案在提升城市防澇能力中的作用、城市應(yīng)急管理策略的制定、重慶城市生態(tài)韌性取得的成效等角度入手，分析建設(shè)韌性安全城市的實(shí)踐維度、提高超大特大城市治理韌性的重要意義、中國(guó)特色韌性城市建設(shè)的基本原則、城市雨洪韌性提升的具體策略、城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)、重慶生態(tài)韌性建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)等問(wèn)題，提出構(gòu)建多元協(xié)同組織體系、制定數(shù)據(jù)共享的管理制度、建立城市韌性評(píng)估體系、打造多層級(jí)多樣化排水體系、優(yōu)化應(yīng)急管理的指揮與協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)等建議舉措。

摘要：隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和城市運(yùn)行的高度復(fù)雜性交織疊加，城市安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，建設(shè)韌性安全城市已成為我國(guó)當(dāng)前重要的政策取向。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于韌性安全城市的重要論述，深刻闡釋了建設(shè)韌性安全城市和城市治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)在邏輯，為韌性安全城市研究提供了新的視角、賦予了新的內(nèi)涵、提出了新的要求。其理論創(chuàng)新突出體現(xiàn)在人民性、系統(tǒng)性、總體性、預(yù)防性、基礎(chǔ)性和精準(zhǔn)性六個(gè)方面，構(gòu)建了中國(guó)特色社會(huì)主義韌性安全城市的理論框架，為全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)提供了根本遵循。立足實(shí)踐發(fā)展，應(yīng)從韌性安全城市治理體系的結(jié)構(gòu)、過(guò)程、制度和工具四個(gè)維度著力，形成以黨委領(lǐng)導(dǎo)為核心的多元協(xié)同組織體系、全生命周期的韌性安全治理體系、韌性安全城市的制度法治體系和數(shù)字化韌性安全治理能力。

關(guān)鍵詞：韌性安全城市；風(fēng)險(xiǎn)；城市治理；現(xiàn)代化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.02.001

一、問(wèn)題的提出

（一）研究背景和文獻(xiàn)回顧

城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化的中心，是現(xiàn)代化的重要引擎，也是承載人民群眾美好生活的重要載體。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，常住人口城鎮(zhèn)化率已超過(guò)65%，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，城市基礎(chǔ)設(shè)施、生活環(huán)境、公共服務(wù)等得到顯著提升和改善。伴隨著一些大型城市憑借自身優(yōu)質(zhì)資源對(duì)人口產(chǎn)生巨大的向心力，以超特大城市為核心的城市群發(fā)展格局逐漸形成，成為帶動(dòng)區(qū)域乃至全國(guó)發(fā)展的龍頭。

在全球進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，城市發(fā)展的不確定因素明顯增多，各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)事件等隨時(shí)威脅著城市運(yùn)行。特別是對(duì)于超特大城市來(lái)說(shuō)，人口、建筑、產(chǎn)業(yè)等各類要素高度集聚，生活生產(chǎn)場(chǎng)景紛繁交錯(cuò)，城市的“生命體征”復(fù)雜且精密。作為一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)和精密的“生命體”，城市系統(tǒng)包含了自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)子系統(tǒng)，它們聯(lián)系緊密且相互依賴，這就決定了一旦某一個(gè)子系統(tǒng)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)城市系統(tǒng)和災(zāi)害事故的耦合，可能波及整個(gè)系統(tǒng)，造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。[1]面對(duì)城市系統(tǒng)的復(fù)雜性和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定的交織疊加，如何提高城市應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的抵御力、適應(yīng)力、恢復(fù)力，建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)同在的韌性安全城市，已成為一項(xiàng)世界性的難題，也是當(dāng)前我國(guó)更好適應(yīng)城市化發(fā)展新階段、加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式、提高城市治理水平面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

“韌性”是一個(gè)多元概念，最早作為一個(gè)物理學(xué)概念提出，其原始解釋可以理解為“面對(duì)外部沖擊力量時(shí)保持平衡的能力”。[2]自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，“城市韌性”成為一個(gè)研究議題，開(kāi)始得到理論界的關(guān)注。學(xué)者從不同角度對(duì)“韌性城市”的概念、特征和要素進(jìn)行闡釋，盡管概念表述不一，但“面對(duì)沖擊和壓力，能夠做好準(zhǔn)備、恢復(fù)和適應(yīng)的城市”的觀點(diǎn)得到學(xué)界普遍認(rèn)可。[3]韌性城市的提出和早期研究主要聚焦城市對(duì)氣候變化和自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)和反應(yīng)。隨著“韌性”內(nèi)涵的拓展，防范城市自然和人為的不確定性風(fēng)險(xiǎn)成為重要議題，特別是2020年受全球新冠疫情的影響，城市如何應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件成為研究熱點(diǎn)。基于風(fēng)險(xiǎn)治理研究視角，不少學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、制度、技術(shù)、文化等韌性視角進(jìn)行單一系統(tǒng)或城市整體韌性的研究，并嘗試構(gòu)建理論體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)，其內(nèi)涵得到不斷豐富。與此對(duì)應(yīng)，在城市韌性能力上，“軟硬結(jié)合、多維一體”是當(dāng)前的一個(gè)重要導(dǎo)向，研究以城市在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的抵御力、適應(yīng)力、恢復(fù)力、學(xué)習(xí)力為重點(diǎn)，既包括城市空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)發(fā)展等物理韌性，又涉及規(guī)劃、制度、組織、技術(shù)、文化方面的治理韌性，建立一個(gè)多維一體的復(fù)合韌性系統(tǒng)。[4]

從實(shí)踐層面來(lái)看，21世紀(jì)初，為了應(yīng)對(duì)越來(lái)越嚴(yán)峻的氣候變化形勢(shì)和多發(fā)的城市自然災(zāi)害，宜可城—地方可持續(xù)發(fā)展協(xié)會(huì)（ICLEI）首次提出“城市韌性”的議題，在國(guó)際上產(chǎn)生了廣泛影響。紐約、倫敦、東京等城市為應(yīng)對(duì)颶風(fēng)、洪水、地震等災(zāi)害，率先將韌性城市作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略來(lái)推進(jìn)，從組織、規(guī)劃、法治、技術(shù)等方面出臺(tái)政策以增強(qiáng)城市韌性。近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織也通過(guò)將韌性城市寫(xiě)入重要文件和國(guó)家倡議，以及發(fā)起國(guó)際合作和行動(dòng)方案等方式，積極推動(dòng)韌性城市建設(shè)實(shí)踐發(fā)展，為發(fā)展中國(guó)家積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)、提供了重要的支持（表1）。

（二）治理現(xiàn)代化：韌性安全城市新的研究視角

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期的特征愈發(fā)明顯，社會(huì)主要矛盾的變化和高質(zhì)量發(fā)展對(duì)城市發(fā)展提出了新的要求，統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全成為一項(xiàng)重要任務(wù)。2010年以來(lái)，北京、上海等城市率先將韌性建設(shè)納入城市總體規(guī)劃，成都、德陽(yáng)、黃石等一些城市也通過(guò)國(guó)際合作的方式積極參加韌性城市建設(shè)。[5]2020年4月，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議上指出，要“打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)”。[6]隨后，韌性城市相繼被寫(xiě)入“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要以及二十大報(bào)告中，成為我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要政策取向。2023年12月，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)提出“全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)，努力走出一條中國(guó)特色超大城市治理現(xiàn)代化的新路”的要求，[7]創(chuàng)新地將韌性安全城市放在城市治理現(xiàn)代化的視野下提出并闡釋，為建設(shè)韌性安全城市指明了方向，提供了重要遵循。

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于韌性安全城市的重要論述，深刻闡釋了建設(shè)韌性安全城市和推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)在邏輯，為韌性安全城市的研究建立了新的視角、賦予了新的內(nèi)涵、提出了新的要求。中國(guó)式現(xiàn)代化是一種不同于西方現(xiàn)代化的模式，城市作為現(xiàn)代化的重要引擎和載體，我國(guó)城市治理現(xiàn)代化也不能完全照搬和效仿西方國(guó)家。因此，在借鑒國(guó)外關(guān)于韌性城市理論研究和實(shí)踐發(fā)展的基礎(chǔ)上，立足以中國(guó)式現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程，構(gòu)建以城市治理現(xiàn)代化為研究視角、根植于中國(guó)城市發(fā)展指導(dǎo)思想和歷史沿革的韌性安全城市理論體系和實(shí)踐方略，具有重要意義。

二、建設(shè)韌性安全城市的理論邏輯

（一）城市治理現(xiàn)代化的理論淺析

根據(jù)全球治理委員會(huì)的定義，治理是各種公共或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的方式的總和。城市治理是治理理論在城市管理領(lǐng)域的應(yīng)用，是指城市的政府、社會(huì)組織及居民等利益相關(guān)方通過(guò)開(kāi)放參與、平等協(xié)商、分工協(xié)作的方式達(dá)成城市公共事務(wù)的決策，以實(shí)現(xiàn)城市公共利益的最大化。[8]自20世紀(jì)70年代開(kāi)始的新公共管理運(yùn)動(dòng)之后，治理理論興起，城市治理得到了西方學(xué)者的廣泛關(guān)注，學(xué)者圍繞對(duì)傳統(tǒng)科層制城市治理模式的變革，主張跨越城市治理的公私界限，實(shí)現(xiàn)除政府之外多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化治理，對(duì)全球城市治理實(shí)踐產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。[9]我國(guó)的城市治理理論研究起步較晚，實(shí)踐發(fā)展也存在較大差異。一方面，從城市化進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)城市化規(guī)模大、速度快，且與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“并聯(lián)式”推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和基礎(chǔ)設(shè)施承載能力不足的矛盾突出。另一方面，從主導(dǎo)力量來(lái)看，西方城市多由經(jīng)濟(jì)力量催生，而我國(guó)城市過(guò)去多由政府主導(dǎo)，公民參與的意識(shí)、方式和能力有待提升。在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間里，政府與其他主體之間呈現(xiàn)出一種非均衡狀態(tài)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，[10]以“治理”代替“管理”，體現(xiàn)了黨和政府在治國(guó)理政的理念、主體和職責(zé)定位方面發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。城市治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，也進(jìn)入到新的發(fā)展時(shí)期。2015年，中央城市工作會(huì)議提出“促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，[11]為新時(shí)代城市工作指明了目標(biāo)方向。新時(shí)代以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在上海、浙江、深圳等地考察期間，對(duì)超大特大城市的治理問(wèn)題作出重要指示和論述，深刻闡釋了城市治理現(xiàn)代化的治理理念、目標(biāo)、主體、路徑、手段等核心問(wèn)題，明確了城市治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是中國(guó)式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，為我國(guó)城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和治理模式的轉(zhuǎn)型提供了重要的價(jià)值引領(lǐng)和方法遵循。

（二）治理現(xiàn)代化視域下建設(shè)韌性安全城市的時(shí)代意涵

習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[12]在城市治理現(xiàn)代化的視角下審視并推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)，是我國(guó)主動(dòng)適應(yīng)城市化發(fā)展新階段，更好地統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全，進(jìn)一步推進(jìn)城市治理理論創(chuàng)新和實(shí)踐發(fā)展的重要體現(xiàn)，其內(nèi)涵可以從三個(gè)方面理解。第一，從更宏大的視野審視韌性安全城市。建設(shè)韌性安全城市作為推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)核心任務(wù)，既涉及黨領(lǐng)導(dǎo)城市工作的一系列法律、制度、程序等治理體系的現(xiàn)代化，又涉及運(yùn)用一系列手段方法管理城市事務(wù)、維護(hù)城市運(yùn)行的治理能力現(xiàn)代化。韌性安全城市建設(shè)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是一項(xiàng)事關(guān)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程的系統(tǒng)治理工程。第二，從更豐富的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)韌性安全城市。從韌性城市到韌性安全城市，將城市安全置于突出的位置。從名詞釋義角度，韌性更加注重城市應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和事故中的一種特質(zhì)，更加注重城市的建設(shè)導(dǎo)向，如“海綿城市”“森林城市”等，強(qiáng)調(diào)城市對(duì)單一風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力。而安全更加強(qiáng)調(diào)城市在各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)和事故中的一種狀態(tài)，是一種人的主觀感受，更加強(qiáng)調(diào)城市的管理導(dǎo)向。韌性安全城市更契合當(dāng)今城市發(fā)展中遇到的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)合型災(zāi)害的應(yīng)對(duì)，強(qiáng)調(diào)城市安全中建設(shè)和管理的有機(jī)統(tǒng)一，共同組成城市韌性安全治理體系，進(jìn)一步拓展了韌性城市的內(nèi)涵。第三，從更深刻的格局把握韌性安全城市。黨的二十大立足新征程，以中國(guó)式現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中心任務(wù)，提出統(tǒng)籌發(fā)展和安全，以新安全格局保障新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署。韌性安全城市回應(yīng)了城市高質(zhì)量發(fā)展中如何統(tǒng)籌好和高水平安全關(guān)系的命題，[13]即安全是城市的底座和根基，要樹(shù)立底線意識(shí)，深入貫徹總體國(guó)家安全觀，將安全工作貫穿到城市工作的各方面和全過(guò)程，立足構(gòu)建城市新安全格局，全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)，以城市新安全格局保障新發(fā)展格局。

（三）治理現(xiàn)代化視域下建設(shè)韌性安全城市的理論創(chuàng)新

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于韌性安全城市的重要論述立足城市治理現(xiàn)代化的要求，堅(jiān)持人民城市重要理念，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央主動(dòng)適應(yīng)城市化發(fā)展新階段、新特點(diǎn)、新任務(wù)的深邃思考和戰(zhàn)略謀劃，是總體國(guó)家安全觀在城市領(lǐng)域的深刻體現(xiàn)和重要實(shí)踐，進(jìn)一步深化、拓展、豐富了當(dāng)前韌性城市的理論研究，是我國(guó)全面推進(jìn)韌性安全城市的理論遵循。

1.人民性：堅(jiān)持人民安全為中心的價(jià)值立場(chǎng)

堅(jiān)持以人民安全為宗旨是國(guó)家安全的根本立場(chǎng)，國(guó)家安全歸根到底是保障最廣大人民的根本利益，必須始終把人民生命安全和身體健康放在第一位。人民性是中國(guó)特色社會(huì)主義城市的本質(zhì)屬性，城市承載了人民對(duì)美好生活的向往和追求，既有物質(zhì)文化方面的需求，又有民主法治、公平正義、生態(tài)環(huán)境等方面的需求，但是人民生命安全和身體健康始終是最基礎(chǔ)的需求，是城市發(fā)展中最基本的價(jià)值考量和最優(yōu)先的決策標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)韌性安全城市要始終堅(jiān)持“人民至上、生命至上”的理念，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的安全問(wèn)題。同時(shí)，韌性安全城市應(yīng)緊緊依靠人民，構(gòu)建“人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享”的城市治理共同體，通過(guò)各種制度化安排和非制度化引導(dǎo)方式將人民主體地位內(nèi)嵌于韌性安全城市建設(shè)的場(chǎng)景中，構(gòu)建韌性安全城市的日常維持和應(yīng)急動(dòng)員機(jī)制，夯實(shí)韌性安全城市建設(shè)的人民防線和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。以人民安全為中心的價(jià)值立場(chǎng)實(shí)現(xiàn)韌性安全城市建設(shè)中價(jià)值理性和工具理性的辯證結(jié)合，以及韌性安全和人民城市的有機(jī)統(tǒng)一。

2.系統(tǒng)性：把安全工作落實(shí)到城市發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域

建設(shè)韌性安全城市是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多環(huán)節(jié)、多維度和多層次，城市中事故災(zāi)害的致災(zāi)原因也是多樣的。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的“既有規(guī)劃不合理的原因，也有建設(shè)質(zhì)量不合格的原因，還有后期管理出了問(wèn)題的原因；既有天災(zāi)，也有人禍；既有技術(shù)原因，也有制度原因?！盵14]因此，應(yīng)將韌性安全的理念貫穿到城市工作的各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，統(tǒng)籌好規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高韌性安全城市的系統(tǒng)性。規(guī)劃、建設(shè)、管理作為韌性城市的三個(gè)研究視角，既彼此獨(dú)立，又有機(jī)統(tǒng)一。城市規(guī)劃是城市工作的起點(diǎn)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃對(duì)于城市發(fā)展的重要性，他指出：“考察一個(gè)城市首先要看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大效益，規(guī)劃失誤是最大浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大忌諱?！盵12]他要求將防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的重要內(nèi)容，[12]以制度引領(lǐng)實(shí)踐。城市建設(shè)和管理相輔相成，“建設(shè)提供硬環(huán)境，管理增強(qiáng)軟實(shí)力，共同指向完善城市功能”。[12]因此，建設(shè)韌性安全城市既要堅(jiān)持“規(guī)劃先行”，又要注重“軟硬兼施”。

3.總體性：構(gòu)建大安全大應(yīng)急框架

相較于過(guò)去，當(dāng)前城市運(yùn)行面臨風(fēng)險(xiǎn)的廣度和深度都大大增強(qiáng)，各種風(fēng)險(xiǎn)相互影響、相互交織，并在一定條件下演變轉(zhuǎn)化。面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的城市安全形勢(shì)，其治理模式也應(yīng)由傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)單一性風(fēng)險(xiǎn)向面對(duì)復(fù)合性、總體性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，由過(guò)去單一部門主導(dǎo)的城市風(fēng)險(xiǎn)處置到多部門協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，建立一種包含各領(lǐng)域、多部門的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的大體制機(jī)制框架，形成統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)各種自然社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的韌性安全治理模式。[15]圍繞城市安全治理和大安全、大應(yīng)急框架，習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表了一系列重要論述，為城市綜合應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)提供指導(dǎo)和遵循。例如，在城市生態(tài)韌性和防災(zāi)減災(zāi)方面，他多次指出當(dāng)前城市“攤大餅”發(fā)展模式的弊病，強(qiáng)調(diào)要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，保護(hù)生態(tài)空間，增強(qiáng)抵御和減緩自然災(zāi)害能力。針對(duì)城市安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，他強(qiáng)調(diào)要“全面抓好安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理、防范、監(jiān)督、檢查、獎(jiǎng)懲措施的落實(shí)”，[12]“著力補(bǔ)短板、守底線、防風(fēng)險(xiǎn)，全面提高城市精細(xì)化管理水平，抓好城市生產(chǎn)安全和運(yùn)行安全”。[12]面對(duì)新冠疫情對(duì)城市管理運(yùn)行帶來(lái)的前所未有沖擊，他提出要把全生命周期管理理念貫穿城市工作始終，把健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系作為提升治理能力的重要一環(huán)，著力完善重大疫情防控體制機(jī)制等。[16]此外，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)城市建筑安全、城市缺水和內(nèi)澇、地下管網(wǎng)等城市管理高發(fā)風(fēng)險(xiǎn)都作出了重要指示，形成了城市韌性安全治理的總體性框架。

4.預(yù)防性：推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型

“安全第一、預(yù)防為主”是當(dāng)前推動(dòng)公共安全治理模式轉(zhuǎn)型的必然要求。建設(shè)韌性安全城市要突出風(fēng)險(xiǎn)防控的重要作用，從根本上改變過(guò)去以應(yīng)急處置為重點(diǎn)的安全治理模式，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)防御的轉(zhuǎn)變，盡最大可能地減少事故災(zāi)害的影響和損失。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要加強(qiáng)城市運(yùn)行管理，增強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)源頭治理。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，全面開(kāi)展城市風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、危險(xiǎn)源的普查，防止認(rèn)不清、想不到、管不到等問(wèn)題的發(fā)生”。[12]城市治理不能有僥幸心理和麻痹思想，要做到“為之于未有，治之于未亂”，堅(jiān)持未雨綢繆和防患未然。習(xí)近平同志在浙江工作期間領(lǐng)導(dǎo)組織防汛防臺(tái)時(shí)提出“一個(gè)目標(biāo)、三個(gè)不怕、四個(gè)寧可”的理念（一個(gè)目標(biāo)，即“不死人、少傷人”。三個(gè)不怕，即“不怕興師動(dòng)眾，不怕‘勞民傷財(cái)’，不怕十防九空”。四個(gè)寧可，即“寧可十防九空，不能萬(wàn)一失防；寧可事前聽(tīng)罵聲，不可事后聽(tīng)哭聲；寧可信其有，不可信其無(wú)；寧可信其重，不可信其輕”），從根本上推動(dòng)了浙江實(shí)現(xiàn)從抗臺(tái)到防臺(tái)的理念轉(zhuǎn)變，形成了城市韌性安全治理的浙江樣本。[17]同時(shí)，城市公共安全治理模式轉(zhuǎn)型并不意味著顧此失彼，而是要堅(jiān)持全周期治理。面對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件，要“堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合的方針，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一”，[18]通過(guò)“提高防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加強(qiáng)國(guó)家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)”[19]等措施，不斷提高城市突發(fā)事件的防控、處置等全周期管理能力。

5.基礎(chǔ)性：夯實(shí)韌性安全城市的社區(qū)基礎(chǔ)

社區(qū)是城市的基本治理單元，是城市治理的基礎(chǔ)和重心。由于人口的高度集聚特征，它既是各種風(fēng)險(xiǎn)隱患高發(fā)的重點(diǎn)場(chǎng)域，也是各種災(zāi)害事故發(fā)生后生活保障的重點(diǎn)單位。全面提升社區(qū)韌性安全是建設(shè)韌性安全城市的基礎(chǔ)和支撐。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要把更多資源下沉到社區(qū)來(lái)，充實(shí)工作力量，加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高應(yīng)急反應(yīng)能力和管理服務(wù)水平，夯實(shí)城市治理基層基礎(chǔ)”。[20]提升社區(qū)在安全治理中的組織、管理、技術(shù)和服務(wù)水平，關(guān)鍵是發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用，加強(qiáng)政治建設(shè)和組織建設(shè)，不斷提升人才、物質(zhì)、信息和組織方面的賦能和支撐，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的共建共治共享的城鄉(xiāng)基層治理格局。此外，建設(shè)韌性社區(qū)還應(yīng)發(fā)揮居民主體作用，調(diào)動(dòng)居民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，形成可持續(xù)的運(yùn)作機(jī)制，[20]堅(jiān)持社會(huì)共治，完善公民安全教育體系，通過(guò)宣傳、教育、引導(dǎo)、演練等方式不斷強(qiáng)化居民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)急安全素養(yǎng)，強(qiáng)化城市韌性安全的社會(huì)韌性和文化韌性。

6.精準(zhǔn)性：強(qiáng)化數(shù)字賦能城市安全體系和能力

隨著技術(shù)的進(jìn)步，信息化、數(shù)字化已成為推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要強(qiáng)化智能化管理，提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)，更多運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平”。[20]韌性安全城市作為城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能為代表的新一代數(shù)字技術(shù)為其提供了重要的技術(shù)賦能路徑，必將進(jìn)一步提升韌性安全治理的精準(zhǔn)性和精細(xì)化，提高治理效能。數(shù)字化對(duì)城市韌性安全治理是一種全方位、全過(guò)程的賦能，體現(xiàn)在城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的預(yù)防、抵御、恢復(fù)和適應(yīng)不同階段的韌性安全能力上，[21]既包括城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)感知預(yù)測(cè)、高效響應(yīng)和應(yīng)急協(xié)同，也包括在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)不斷增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)事故中的學(xué)習(xí)能力，通過(guò)優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案和風(fēng)險(xiǎn)模型增強(qiáng)城市未來(lái)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力?！皵?shù)字韌性”“技術(shù)韌性”作為城市治理的工具維度，是建設(shè)韌性安全城市的重要技術(shù)支撐。

三、建設(shè)韌性安全城市的實(shí)踐路徑

全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既包括城市空間規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等“硬環(huán)境”，也包括組織、制度、技術(shù)、文化等“軟環(huán)境”，要堅(jiān)持系統(tǒng)施策和軟硬結(jié)合，不斷提升城市韌性安全治理能力和可持續(xù)發(fā)展能力。在城市治理現(xiàn)代化的視角下，本文試圖從城市治理體系的“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—制度—工具”四個(gè)要素維度，為建設(shè)韌性安全城市提供一種實(shí)踐思路。

（一）結(jié)構(gòu)：構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與的韌性安全治理體系

從結(jié)構(gòu)維度來(lái)看，城市治理體系主要涉及城市的管理體制等問(wèn)題，是事關(guān)建設(shè)韌性安全城市的領(lǐng)導(dǎo)和組織等根本性問(wèn)題。黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好城市工作的最大優(yōu)勢(shì)和根本保證，要將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于韌性安全城市建設(shè)的全過(guò)程，發(fā)揮黨組織在引領(lǐng)政治方向、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)多元主體、統(tǒng)籌資源調(diào)配、應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員方面的優(yōu)勢(shì)，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的工作格局。在政府組織層面，為更好地適應(yīng)韌性安全城市的整體性、系統(tǒng)性要求，克服相關(guān)職責(zé)分散化、碎片化弊端，應(yīng)該從組織機(jī)構(gòu)增設(shè)、信息技術(shù)賦能、制度模式創(chuàng)新等方面強(qiáng)化部門間協(xié)同性和整體性。[22]同時(shí)，建設(shè)韌性安全城市要提高社會(huì)公眾參與的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，構(gòu)建人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享的城市治理共同體。為此，可以從三個(gè)方面著力：首先，要加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)知識(shí)的宣傳教育，不斷提高社會(huì)公眾應(yīng)急管理的認(rèn)知水平和自我保護(hù)能力，營(yíng)造良好的防災(zāi)減災(zāi)社會(huì)氛圍；其次，加強(qiáng)韌性社區(qū)建設(shè)，不斷完善黨員聯(lián)系屬地社區(qū)的報(bào)到制度，規(guī)范社區(qū)志愿者的管理，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，在社區(qū)中營(yíng)造奉獻(xiàn)、互助、團(tuán)結(jié)的良好文化氛圍，強(qiáng)化社區(qū)治理模式的平急轉(zhuǎn)換；最后，要完善社會(huì)參與機(jī)制，健全應(yīng)急響應(yīng)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，拓寬社會(huì)組織及公眾參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的渠道，加強(qiáng)應(yīng)急救援社會(huì)化力量的有序組織和參與。

（二）過(guò)程：健全覆蓋城市全生命周期的韌性安全治理機(jī)制

從過(guò)程維度來(lái)看，主要是關(guān)于韌性安全城市建設(shè)中的機(jī)制問(wèn)題，涉及城市治理的運(yùn)行邏輯和機(jī)理。城市系統(tǒng)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)耦合而形成的不確定性風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)合型災(zāi)害正在考驗(yàn)著城市韌性安全，加強(qiáng)城市韌性安全建設(shè)不能從傳統(tǒng)單一的領(lǐng)域著手，而是要綜合考慮城市的要素、結(jié)構(gòu)、功能及其相互關(guān)系，作出科學(xué)判斷和整體謀劃，系統(tǒng)推進(jìn)城市韌性安全治理。健全覆蓋城市全生命周期的韌性安全治理體系可從兩個(gè)角度理解：首先，從城市工作的三個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)看，要將韌性安全理念貫穿到規(guī)劃、建設(shè)和管理的整個(gè)治理過(guò)程。以規(guī)劃為引領(lǐng)，進(jìn)一步優(yōu)化城市發(fā)展規(guī)模、空間布局和城市建設(shè)，在制度、法治、文化、技術(shù)、人才等方面不斷提升城市的韌性安全管理水平。其次，從城市應(yīng)急管理的三個(gè)階段來(lái)看，要將韌性安全理念貫穿于事故災(zāi)害處置的整個(gè)周期。事前要加強(qiáng)預(yù)防與監(jiān)測(cè)，健全應(yīng)急預(yù)案體系，加強(qiáng)對(duì)各類城市風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)感知、精準(zhǔn)研判、適時(shí)預(yù)警和有效管控，盡可能控制城市風(fēng)險(xiǎn)演變成災(zāi)害事故的可能性和嚴(yán)重性，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)應(yīng)對(duì)向主動(dòng)防御的轉(zhuǎn)變；事中要強(qiáng)化響應(yīng)與處置，將應(yīng)急物資、設(shè)施和隊(duì)伍的儲(chǔ)備和建設(shè)放在突出位置，強(qiáng)化應(yīng)急救援的領(lǐng)導(dǎo)指揮和高效響應(yīng)，加強(qiáng)不同部門、地區(qū)、行業(yè)間的合作、協(xié)同、聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)能力，確保城市在極端情形下的正常運(yùn)行和物資保障；事后要加強(qiáng)恢復(fù)與學(xué)習(xí)，通過(guò)學(xué)習(xí)和反思改進(jìn)城市安全的薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)一次次實(shí)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)韌性安全治理能力的曲折式前進(jìn)和螺旋式上升。

（三）制度：不斷提升建設(shè)韌性安全城市的制度化、法治化水平

制度、法治是城市治理的重要保障，也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。在韌性安全城市建設(shè)中，要將制度、法治建設(shè)貫穿始終，確保城市在規(guī)劃、建設(shè)和管理中有法可依、有據(jù)可循，不斷提升城市治理的制度化、法治化水平。首先，要在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定韌性安全城市規(guī)劃，從制度上明確韌性安全城市的戰(zhàn)略目標(biāo)、總體部署、實(shí)施方案和落實(shí)機(jī)制等內(nèi)容，向上加強(qiáng)與城市總體規(guī)劃的銜接，向下按照體系化的思路，加強(qiáng)對(duì)各領(lǐng)域、各區(qū)域、各類型分項(xiàng)韌性安全規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)，形成科學(xué)完備、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的韌性安全規(guī)劃體系，不斷強(qiáng)化規(guī)劃落實(shí)中的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性。[23]其次，要完善韌性安全城市建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)和管理制度，針對(duì)城市中存在的建筑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低、韌性安全基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、危舊房屋存在隱患、地下管網(wǎng)混亂等涉及工程韌性的問(wèn)題，要強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等政策法規(guī)建設(shè)，落實(shí)安全監(jiān)管和責(zé)任追究制度。對(duì)城市運(yùn)行和安全生產(chǎn)，要不斷健全責(zé)任制，完善安全生產(chǎn)的檢查和專項(xiàng)整治制度，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的制度保障。再次，要建立健全應(yīng)急管理的預(yù)案體系，預(yù)案的科學(xué)完備是城市韌性安全的重要保障，要著重通過(guò)演練評(píng)估和實(shí)戰(zhàn)學(xué)習(xí)不斷改進(jìn)預(yù)案，增強(qiáng)預(yù)案的實(shí)用性和有效性，提升城市應(yīng)急準(zhǔn)備能力。此外，對(duì)于二十屆三中全會(huì)提出的“深化城市安全韌性提升行動(dòng)”改革中的好舉措和好做法，應(yīng)及時(shí)推動(dòng)其納入城市治理的法律制度建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)改革和法治的良性互動(dòng)。

（四）工具：數(shù)字化技術(shù)賦能城市韌性安全治理能力

科技賦能極大地提升了城市治理的精準(zhǔn)性、靈敏性和科學(xué)性，是城市邁向治理現(xiàn)代化的必然要求，也為韌性安全城市建設(shè)提供了重要手段和現(xiàn)代方案。技術(shù)賦能城市韌性安全治理，突出體現(xiàn)在城市在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的預(yù)防、處置、恢復(fù)和學(xué)習(xí)能力上。從預(yù)防能力來(lái)看，通過(guò)利用布置在城市各個(gè)點(diǎn)位的攝像頭和傳感器，及時(shí)感知城市運(yùn)行的“生命體征”，通過(guò)形成的大數(shù)據(jù)并借助一定的參數(shù)模型實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警，為決策、溝通和控制等提供數(shù)據(jù)化支撐和技術(shù)性研判。從處置能力來(lái)看，借助數(shù)字化平臺(tái)和場(chǎng)景的應(yīng)用，突破了傳統(tǒng)應(yīng)急處置中的信息交換、指揮響應(yīng)、資源調(diào)配及協(xié)同處置上的瓶頸和障礙，極大地提高了應(yīng)急處置的整體性和效率性。從恢復(fù)能力來(lái)看，通過(guò)技術(shù)手段構(gòu)建社會(huì)恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)結(jié)形成并不斷積累韌性安全治理的社會(huì)資本，動(dòng)員或重組社會(huì)資源投入到恢復(fù)重建工作中，激活社會(huì)資本的功能和作用。[24]從學(xué)習(xí)能力來(lái)看，科技對(duì)韌性安全治理的賦能主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳播功能實(shí)現(xiàn)危機(jī)中的學(xué)習(xí)和反思，不斷探索風(fēng)險(xiǎn)源頭治理及應(yīng)急預(yù)案體系的更佳方案，從而提升對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)?zāi)害的適應(yīng)性，同時(shí)，技術(shù)也在不斷倒逼政府組織改革，提升結(jié)構(gòu)整體性和組織扁平化，以不斷適應(yīng)當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理形勢(shì)的要求。

四、結(jié)論和討論

新時(shí)代以來(lái)，黨中央立足國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的深刻變化以及城市發(fā)展新階段的特點(diǎn)和任務(wù)，特別是統(tǒng)籌發(fā)展和安全要求的日益凸顯，提出將建設(shè)韌性安全城市作為推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要使命和關(guān)鍵任務(wù)。本文以城市治理現(xiàn)代化為研究視角，旨在構(gòu)建韌性安全城市的本土化理論體系和實(shí)踐方略。首先，從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大視角認(rèn)識(shí)和理解韌性安全城市，進(jìn)一步凸顯其在中國(guó)式現(xiàn)代化中地位和作用；其次，從韌性城市到韌性安全城市進(jìn)一步凸顯了安全的地位，強(qiáng)調(diào)了韌性安全城市建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合性和治理導(dǎo)向性特征；再次，韌性安全城市回應(yīng)了統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全的重要命題，是構(gòu)建城市新安全格局的必然要求。近年來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于建設(shè)韌性安全城市發(fā)表了一系列重要論述，深刻闡釋了建設(shè)韌性安全城市和推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)在邏輯，其理論創(chuàng)新突出體現(xiàn)為人民性、系統(tǒng)性、總體性、預(yù)防性、基礎(chǔ)性和精準(zhǔn)性六個(gè)方面，構(gòu)建了中國(guó)特色社會(huì)主義韌性安全城市的理論框架，為全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)提供了根本遵循。立足實(shí)踐發(fā)展，本文從治理體系的結(jié)構(gòu)、過(guò)程、制度和工具四個(gè)維度提出建設(shè)韌性安全城市的著力點(diǎn)。從結(jié)構(gòu)層面來(lái)看，要構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與的韌性安全治理體系；從過(guò)程層面來(lái)看，要健全以規(guī)劃、建設(shè)、管理三環(huán)節(jié)和事前、事中、事后三階段為主要特征的城市全生命周期的韌性安全治理機(jī)制；從制度方面來(lái)看，要發(fā)揮韌性規(guī)劃、監(jiān)管法規(guī)、預(yù)案體系等制度規(guī)范的作用，不斷提升建設(shè)韌性安全城市的制度化、法治化水平；從工具方面來(lái)看，要利用數(shù)字化技術(shù)賦能城市在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件時(shí)的預(yù)防、處置、恢復(fù)和學(xué)習(xí)的韌性安全治理能力。

建設(shè)韌性安全城市，從研究?jī)?nèi)容上看，是一項(xiàng)涉及多學(xué)科交叉的研究。本文選擇城市治理現(xiàn)代化的視角，側(cè)重從社會(huì)治理的角度展開(kāi)研究，嘗試以新時(shí)代以來(lái)，特別是二十大之后，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于城市治理和城市安全的重要論述和實(shí)踐探索為依據(jù)，對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行梳理和分析，初步進(jìn)行體系化的建構(gòu)和學(xué)理化的闡釋。限于學(xué)科背景和研究專長(zhǎng)，關(guān)于韌性安全城市的研究視角還有待拓展和豐富，理論闡釋仍需進(jìn)一步深化，希望借此對(duì)今后的研究闡釋提供啟發(fā)和思考。

說(shuō)明：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“重大突發(fā)事件防控中干部下沉機(jī)制優(yōu)化研究”（項(xiàng)目號(hào)23BZZ025）的部分成果。

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Theoretical Logic and Practical Path of Building Resilient Safe Cities from the Perspective of Governance Modernization

Sun Xiangqian， Tao Zhen

（CPC Shanghai Xuhui District Party School， Shanghai 200030， China;

CPC Shanghai Party School， Shanghai 200030， China）

Abstract： With the buffing of the uncertainty of social risks and the high complexity of urban operation， urban security is facing severe challenges. Building resilient safe cities has become an important policy orientation at present. General Secretary Xi Jinping's important discourse on resilient and safe cities profoundly expounds the inherent logic between building resilient safe cities and the modernization of urban governance， establishing a new perspective， endowing new connotations， and proposing new requirements for the research of resilient safe cities. Its theoretical innovation is highlighted in six aspects： people-oriented， systematic， overall， preventive， foundational， and precise. It constructs a theoretical framework for resilient safe cities with Chinese characteristics and provides fundamental guidance to the construction of resilient safe cities. Based on practical development， efforts should be made from the structure， process， system， and tools of the resilient safe city governance system， to form a diversified collaborative organizational system with the leadership of the Party committee， a resilient and safe governance system throughout the entire life cycle， an institutional and legal system for resilient safe cities， and digital resilience and safe governance capabilities.

Key words： resilient and safe city; risk; urban governance; modernization

責(zé)任編輯：王" 縉