空間正義視角下城市治理要素的挖掘與整合

摘要：城市治理，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。基于空間正義理論和城市集合理論，提出“治理場域—治理目標—治理機制”的分析框架，通過對江蘇省P市的案例考察、探究城市如何整合治理要素。研究發(fā)現(xiàn)，P市通過搭建公共空間治理平臺，充分挖掘并發(fā)揮了政治、市場和社會三類要素的功能。治理要素的整合一方面通過關系驅動，重構要素內部成分之間的關系，政治要素突出協(xié)同治理、市場要素突出開放共享、社會要素突出多元主體；另一方面通過過程驅動，融合自上而下的制度設計與自下而上的合作生產(chǎn)，實現(xiàn)要素間動態(tài)調適與協(xié)同進化。通過要素整合機制，空間正義的治理目標——制度正義、過程正義、主體正義——在城市空間治理中得以實現(xiàn)。豐富完善的治理要素整合分析框架，為我國其他城市治理提供參考。

關鍵詞：空間正義；城市治理；治理要素；要素整合

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.02.008

一、問題的提出

自黨的十八大以來，習近平總書記對城市工作作出了重要論述。二十屆三中全會提出，深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發(fā)展方式。貫徹習近平總書記關于城市工作的重要論述和黨的二十屆三中全會精神，進一步發(fā)揮城市在推進中國式現(xiàn)代化中的重要作用，需從城市空間治理入手，因為空間是城市治理的重要場域，任何治理實踐活動都不可能脫離其所處的抽象或具體的先天場域。

在現(xiàn)實實踐層面，城市空間治理存在失序狀況。在當前城市更新背景下，城市空間沖突、不正義問題顯性化。例如，城市公共服務供給不足、公共設施空間分配失衡、非正規(guī)經(jīng)濟空間受限以及社會群體的空間隔離等。城市治理涉及空間資源的生產(chǎn)與分配，空間治理的核心就是將空間領域內的要素實現(xiàn)合理分配，逐漸消除空間排斥、空間隔離、空間剝奪等一系列弊病。在理論研究層面，城市空間治理多聚焦于城市空間生產(chǎn)視角，關注空間生產(chǎn)的機理與塑造邏輯，[1]突出城市要素，強調物質、制度、權力、資本、文化等多重力量發(fā)揮功能。[2]但抽象化的空間治理理念沒有找到具體應用于城市治理的路徑，忽略了“人民城市”的塑造及城市空間正義。

因此，本文著眼于探討如何改進城市空間治理以實現(xiàn)空間正義。需要解決的具體問題包括：在空間正義的價值導向下，城市治理可以利用的治理要素有哪些？這些治理要素如何在空間場域實現(xiàn)整合？為回答上述問題，基于江蘇省P市空間治理實踐，從空間正義的視角出發(fā)，梳理城市治理的要素、歸納提煉要素整合的機制。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧：空間治理范式與城市空間治理

1.空間治理研究范式的發(fā)展：空間、空間生產(chǎn)到空間正義的轉向

時間和空間是社會研究的兩個基本維度。空間因其空洞的刻板印象未在研究中展現(xiàn)其應有價值。20世紀60年代，空間視角研究開始進入人們視野，并經(jīng)歷由空間到空間生產(chǎn)，再到空間正義的研究轉變。

英國社會學家阿倫特在《人的境況》中率先將公共空間引入社會學領域，指出公共領域是復數(shù)人組成的公共空間。布魯納、熊彼得、杜威都對阿倫特公共領域理論進行了相關研究，哈貝馬斯進一步發(fā)展阿倫特公共領域理論，以公共空間內各權力主體間相互作用為研究視角，[3]不斷豐富空間的社會建構意義。

空間生產(chǎn)理論因法國新馬克思主義學者列斐伏爾在著作《空間的生產(chǎn)》中的闡述而興盛?？臻g并不是簡單的作為社會關系的載體，空間本身是可以通過其他途徑生產(chǎn)出來——“空間中包含多種社會關系，社會關系構成并支持著空間的存在，驗證了空間本身可以生產(chǎn)社會關系且能夠被社會關系所生產(chǎn)，空間生產(chǎn)的理論極大地豐富了空間的內涵和外延”。[4]基于列斐伏爾的空間生產(chǎn)理論，葉超指出空間中的社會關系不僅包括位置和資源，同時也涵蓋了權力、資本等多重社會關系，并從“時間—空間—社會”的總體性視角認識空間背后的社會關系以及社會意義。[5]空間生產(chǎn)理論突破傳統(tǒng)社會學所強調的物質精神的二元困境，從三元辯證視角出發(fā)，重新認識和解釋空間，主張空間除了具有物質性、精神性以外，還具有社會性，三者共同構成了空間，這一主張為后續(xù)空間正義的出場奠定了理論基礎。

空間正義既是社會正義在空間領域中表現(xiàn)出來的基本價值取向，也是對空間中存在的各種資源進行生產(chǎn)、交換、分配、共享等環(huán)節(jié)以后所形成的全面性、綜合性正義。蘇賈基于空間本體、空間辯證、空間正義的邏輯推進關系，闡述了空間正義與社會正義之間的互動關系：空間是社會正義的基礎，包含著多種社會關系；同時，空間會產(chǎn)生獨特的社會結構以及社會關系，空間中社會結構本身的正義決定社會正義。國內學者受到前者空間正義理論影響，從空間正義存在的合理性和有效性出發(fā)，認為空間正義包括：空間狀態(tài)的整體正義，空間內構的關系正義，以及實現(xiàn)正義本身所需要的空間條件，[6]這三個維度為后續(xù)更多的學者認識空間正義提供了重要方向。

2.城市空間治理：空間正義視角的出場

基于權力制度視角、技術工具視角及要素功能視角，城市空間治理的研究已經(jīng)有豐富的成果。

一是側重城市權力結構與治理制度的研究。這類研究以管控為目標，歸納總結了基于政治邏輯、科層邏輯對空間治理結構的形塑機制。學者們認為當下城市治理存在政府權力結構碎片化的問題。[7]戈大專等認為城市公共空間治理中存在空間權屬和歸屬權不明、土地相關制度不完善等現(xiàn)實問題。[8]王巍從制度空間化與空間制度化視角提出，強調應激發(fā)社會內在治理資源。[9]行政區(qū)劃調整的法治化已成必然。[10]

二是側重城市空間治理的技術手段研究。這類研究以效率為目標，通過技術賦權實現(xiàn)對空間的控制，如利用網(wǎng)格化管理、[11]智慧城市系統(tǒng)、[12]大數(shù)據(jù)平臺[13]等技術手段對空間秩序的重構，但城市治理的手段、過程都被相對固化的治理框架和模式所局限。[14]

三是側重城市空間治理中各類要素的研究。這類研究以效能為目標，注重要素發(fā)揮的功能。作為重要的政治要素之一，黨建要積極適應我國“新的社會權力結構”，與城市治理結構發(fā)展相一致，推動二者之間的有效互動。[15]社會力量作為除政府之外的另一個核心行動者，能使城市治理的社會結構中嵌入新的異質元素，激活和改造原有的制度結構。[16]Trischler等認為，公民應該被定義為在可持續(xù)性轉型中發(fā)揮關鍵作用的獨立創(chuàng)新源，地方政府應該考慮這一點以實現(xiàn)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。[17]治理主體缺失的局面是因為多數(shù)主體缺乏利益表達和訴求的可能性及對利益侵犯的“集體無意識”。[18]

綜上，從空間、空間生產(chǎn)到空間正義的發(fā)展過程，使空間研究不再空洞，更具有操作性。城市治理的權力制度視角、技術工具視角以及要素功能視角也具有一定的規(guī)模，但權力制度研究視角未過度觸及空間生產(chǎn)中的話語、制度縫隙中的要素運行邏輯未被充分解釋：技術工具視角過于凸顯工具理性，遮蔽了空間資源分配的公平性問題，忽視治理要素在數(shù)字化治理中的“空間失語”：要素視角則過于注重單一功能發(fā)揮而忽略要素間整合，缺少分析城市治理要素整合的機制。因此，研究亟需突破“效率優(yōu)先、效能控制”的治理迷思，基于空間正義視角討論城市治理要素運行融合的必要邏輯，破除城市治理中隱蔽的權力宰制與結構性排斥。這不僅涉及學術范式的轉換，更是對“人民城市”治理倫理的回歸。

（二）分析框架

基于對空間治理范式與城市空間治理的文獻回顧，本文初步確定了從空間正義視角出發(fā)分析城市治理要素整合的必要性。為進一步厘清城市治理要素為何與何以整合，本文通過搭“治理場域—治理目標—治理機制”的分析框架（圖1），結合城市集合理論歸納總結治理要素組合的價值與機制。

1.治理場域。城市治理的場域涵蓋公共空間及空間內要素的關系網(wǎng)絡?？臻g最初在治理上的應用僅僅強調單一的物質空間，伴隨空間生產(chǎn)理論的出現(xiàn)，空間中所包含的關系/要素、狀態(tài)以及空間性條件逐漸被挖掘出來。結構主義為城市空間提供了重要思路?？ㄋ固貭栐谄洹冻鞘袉栴}》中應用了結構主義理論范式，把空間作為一種社會結構綜合來分析，并將空間分析具體闡釋為“一種社會結構的表達”而不是獨立的或相對立的一系列空間關系。[19]蘇賈在《后現(xiàn)代地理學：重審批判社會理論中的空間》中提出，結構主義試圖在原本可于時間軸上建立聯(lián)系的諸種因素之間，構建一個關系整體，在這個整體中，各種關系看似相互組合、互為表里。[20]城市空間生產(chǎn)是資本、權力、利益等要素和力量對城市空間結構的重新塑造，以物理空間作為底板，形成城市空間的社會化結構和社會的空間性關系的過程。[21]依此來看，城市治理自然不能脫離空間這一場域，并且治理場域約束了治理行動，是設定治理目標的基礎。

2.治理目標。治理目標是實施治理行動的邏輯遵從。城市治理的空間正義既是目標指引，又是各種要素整合后期待實現(xiàn)的治理結果?？臻g正義需要實現(xiàn)，是因為自空間研究與社會正義相聯(lián)系后，就已經(jīng)開始尋求資源在空間分配上的正義。[22]空間正義的出現(xiàn)，得益于空間生產(chǎn)視角突破傳統(tǒng)二元空間對立，開始重視空間治理的物質性、精神性和社會性的三元屬性，強調空間可以生產(chǎn)社會關系，也能被社會關系所生產(chǎn)，使得空間的屬性由物理屬性轉變?yōu)樯鐣傩?，賦予后來的研究更多從社會意義維度理解和認識空間?？臻g正義作為城市治理的目標追求，意在實現(xiàn)城市治理中要素資源生產(chǎn)與分配的全面性、綜合性正義。城市治理中進行要素整合，也是實現(xiàn)空間正義、社會正義的內在要求。

3.治理機制。治理機制反映如何實現(xiàn)治理目標。城市空間是多種要素及要素關系的構成，這一觀念源自德勒茲集合理論在城市治理領域的解讀與應用。在麥克法蘭城市集合理論中，集合被當作構成世界的對象之間關系的理念名稱，也被理解為描述不同元素如何聚集在一起的方式，是一種思考社會、政治、經(jīng)濟或文化作為關系過程的方法。城市作為集合體的本體論，早就堅持將空間作為其生產(chǎn)、生活方式的核心。麥克法蘭對城市集合理論概括為三個方面：第一，集合強調城市過程不僅僅是場地或參與者之間的關系，更強調場地和參與者的歷史、生產(chǎn)其所需的勞動以及超越其聯(lián)系總和的能力。第二，城市集合不僅僅是一個空間類別、輸出或由此產(chǎn)生的形成，而是意味著行為、表演和事件。第三，城市集合是通過權力、資源和知識的極度不平等的關系來構建、等級化和敘事化的。

以此看來，集合概念不僅為居住過程提供一定的基礎，對于把握城市的空間過程、關系和生成性質也發(fā)揮相應作用。它將城市的空間性視為過程性、關系性、流動性和不平等性，即“由異質項構成的多樣性，并在它們之間建立聯(lián)系”，城市集合體不僅僅是組成部分的總和，而是由這些部分之間的相互作用形成的新的整體。根據(jù)德勒茲的看法，集合的唯一統(tǒng)一是“共同運作”：它是一種共生，一種“同情”。重要的從來都不是親子關系，而是聯(lián)盟、合金；這些不是繼承，不是血統(tǒng)，而是傳染病、流行病、風。[23]這意味著城市參與者、形式或過程較少由預先給定的定義來定義，而更多地由它們進入和重組的集合來定義。構成組合的是組件之間的相互作用，這些相互作用不能僅簡化為單個屬性。因此，作為空間關系的一種形式，集合思維既關注單個元素，也關注互動整體的能動性，且能動性可以隨著時間的推移和相互作用而變化。

將城市視為集合體的概念提出了一系列問題：誰有能力組裝城市？如何以不同的方式組合城市要素？城市集合理論為理解城市治理實踐中的空間與空間中的要素提供了有力支撐?！凹稀本褪且粋€用來理解城市復雜性的關鍵概念，用于分析和解釋城市如何作為一個動態(tài)的、由多種力量和元素相互作用的集合體而存在。集合并沒有將文化、物質、政治、經(jīng)濟和生態(tài)分開，而是試圖關注為什么以及如何隨著時間的推移而增加和調整多個零散的要素。城市治理問題具有復雜性、時空溢出性、嵌入型等特征，需要整合主體、資本、技術、制度等多種要素，依靠單一的治理要素難以實現(xiàn)善治。[24]要素的多樣性需要對要素進行挖掘，然后進行整合。城市治理重新排列和組合了城市空間內要素，強化政策制定者、操作者、被治理者以及其他利益相關者之間的對話與互動。[25]城市的治理實踐就要立足于空間這一場域，挖掘該場域內的各種相關要素，推動要素間的相互作用、整合，從而確保城市治理正義目標的實現(xiàn)。

三、案例呈現(xiàn)：城市空間治理的創(chuàng)新實踐

（一）研究方法與案例選取

本文著重分析如何整合城市治理要素實現(xiàn)空間正義的價值，既要考慮城市治理實踐中的要素，也要處理要素之間的關系，因此使用案例研究方法來發(fā)現(xiàn)空間治理正義實現(xiàn)的邏輯過程與因果機制?；诖?，我們選取了江蘇省P市作為案例研究對象。其一，自2016年8月以來，該市將城鄉(xiāng)公共空間治理作為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手，打開空間治理實踐新局面，推動空間治理真正落地。其二，該市曾被國務院樹立為全國空間治理的典型城市之一。面對城市治理長期存在的公權力邊界不明、主體責任不清、組織職能混亂、公共空間被侵占和資源分配不公等問題，該市政府穩(wěn)抓落實，公共空間治理取得了顯著的成效。最重要的一點，本研究綜合考量羅伯特·殷和凱瑟琳·艾森哈特的兩種研究范式，更注重的是通過案例發(fā)展理論而不是檢驗理論。選擇該案例是因為其適合說明不同概念間的關系和邏輯，因此理論抽樣是合適的。[26]

（二）城市治理的創(chuàng)新開展

1.治理場域：公共空間

公共空間是除了居民宅基地和承包地以外的公共區(qū)域空間，以及能夠帶來公共效益并在一定區(qū)域內可以共同使用的空間?？臻g治理的核心就是將空間領域內的要素實現(xiàn)合理分配，摒棄空間中存在的空間排斥、空間隔離、空間剝奪等一系列弊病。空間治理在我國治理中的內涵就是避免公共資源被少數(shù)人壟斷占有，實現(xiàn)公民平等地占有公共資源，推動發(fā)展成果惠及百姓，實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享。城市治理任何時候都不能脫離空間這一場域，治理實踐同樣需要在公共空間這一大背景和大環(huán)境下進行。P市基于全域全要素的“集成政策設計”理念，系統(tǒng)謀劃、科學合理推進公共空間治理改革。一方面，積極恢復公共物理空間；另一方面，通過物理空間治理帶動了整體治理空間的優(yōu)化，為后續(xù)治理要素的挖掘搭建了良好的平臺。

首先，恢復公共物理空間。其一，治理陸路范圍公共空間。通過合理劃分公共交通范圍，明確道路空間用地，提高道路利用效益。其二，治理水域范圍公共空間。將河道、灘涂等水域環(huán)境納入治理范圍，盤活河道區(qū)域內可開發(fā)的土地資源。其三，治理人居公共空間。對于社區(qū)內存在的占用公共空間的行為進行處理，針對居民在公共空間內亂耕亂種、違法建設、違法搭建、隨意堆放等狀況，經(jīng)過綜合整治，使公共資源、公共空間由居民公平共享。

其次，以物理空間治理帶動整體空間優(yōu)化。整體空間不僅局限于建筑社區(qū)等物理空間，也包括承載符號價值的文化空間、社會空間，以及基于網(wǎng)絡的虛擬空間等。P市從物理空間治理拓展至全市整體空間治理。2016年10月，P市第十六屆人大常委會通過了《關于加強全市鄉(xiāng)村公共空間治理的決定》。通過有效的空間治理，逐步推動工業(yè)發(fā)展帶動農業(yè)發(fā)展、綠色產(chǎn)業(yè)升級完善，實現(xiàn)空間治理在產(chǎn)業(yè)結構方面的“溢出效應”。2017年1月，在P市第十七屆人大一次會議上，與會人大代表全票通過市政府《關于全市城鄉(xiāng)公共空間治理工作報告》，該市公共空間治理步入規(guī)范化軌道，為后續(xù)P市的整體治理提供了合法性基礎。

2.治理目標：城市治理空間正義的具體化

空間治理正義是城市治理的目標之一。城市治理需要對治理要素，如物質、制度、權力、資本、文化等進行整合，可達成空間正義的具體目標。

第一，實現(xiàn)城市治理的制度正義。該市在《政府工作報告（2024）》中明確政府工作的定位，即堅持以人民至上為根本立場，更具質感增進民生福祉，打造優(yōu)質均衡的公共服務。這一定位遵從了習近平總書記提出的城市工作要“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民的”的指導思想，既體現(xiàn)制度正義首先遵循的“人民性”政治邏輯，也體現(xiàn)制度正義反映在城市空間與公共服務共享方面。城市是開放的城市，作為公共服務體，城市治理要保障居民平等享有空間發(fā)展機會、空間生產(chǎn)方式以及空間服務資源的權利。

第二，實現(xiàn)城市治理的過程正義。習近平總書記在上?？疾鞎r強調，“把全過程人民民主融入城市治理現(xiàn)代化，構建人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體?！盵27]城市治理的過程正義反映在城市設計、規(guī)劃、管理、運行、更新等全過程，體現(xiàn)在圍繞促進人民生活水平提升的經(jīng)濟要素發(fā)揮作用過程中，還體現(xiàn)在為公眾參與城市治理提供便利和渠道。對于城市重大立法、重大決策、重大規(guī)劃等，擴大公眾參與范圍、拓寬公眾參與渠道，通過各種方式收集公眾意見，使規(guī)劃更加民主、科學、有效。[28]在土地質量等次劃分、地塊分類確定和抽簽順序確定等重大事項均實行民主決策。P市發(fā)布的《政務誠信建設實施方案》（2018），目標是提升政府管理水平、推進服務型政府建設、進一步提高政府行政效能和公信力，是實現(xiàn)過程正義的必要舉措之一。

第三，實現(xiàn)城市治理的主體正義。城市治理要包容不同群體，消除制度性排斥。[29]中國特有的治理環(huán)境需要將多元的社會主體、社會文化納入治理范疇。多元主體在規(guī)范的制度環(huán)境下享有平等地參與機會，公平參與社會資源的分配，有明確的責任和義務，進而實現(xiàn)社會福利的整體改進。從社會參與者的角度來看，治理不同于管理，不僅僅是自上而下的服從，而是不同利益主體通過協(xié)商溝通尋找最大公約數(shù)的過程。該市領導在調研中強調，要以更高站位認識公共空間治理，激發(fā)村民的主體意識，引導村民了解支持參與。這從領導層面主張治理主體正義的目標。在具體實踐中，該市也注重人民群眾的參與，以空間土地整治為例，促使群眾形成自治共同體，讓人民群眾從被動變主動、從參與變自治。[30]多元社會主體參與城市治理的實踐，是充分尊重社會主體“治理權利”的體現(xiàn)。

綜上，P市在城市治理的實踐中，把物理空間治理拓展至整體空間治理，這一場域的延展客觀要求正義的目標。該市把治理目標設定為具體可操作的制度正義、過程正義和主體正義（圖2），為后續(xù)治理行動實施即要素挖掘與整合提供了底層邏輯。

四、機制解釋：城市治理的要素挖掘與整合

根據(jù)學者們對公共空間功能的闡述，公共空間不能僅僅充當國家的“容器”，還可以吸納社會要素，[31]具有政治整合功能、社會治理功能和公共性生產(chǎn)功能。[32]據(jù)此，本文將治理要素劃分為政治要素、社會要素與市場要素。城市治理已顯現(xiàn)的共性問題包括，要素地位不均衡、各個要素間互動聯(lián)系少、公共資源分配不均等空間不正義問題。江蘇省P市以公共空間治理為切入點，通過要素挖掘與整合著力解決治理不正義的問題。

（一）挖掘空間治理核心要素

1.發(fā)揮政治要素引領功能

在我國，黨組織和人大機構是重要的政治要素。P市在推進城市治理過程中，始終堅持黨組織的核心作用，推進“黨建+引領”，夯實公共空間治理政治保障。

第一，發(fā)揮黨建引領作用，激發(fā)黨員工作熱情。村干部B指出：“過去P市農村地區(qū)廣泛存在的公共空間以及城市治理亂象，反映的是農村組織渙散?！贬槍M織不力及黨員作用發(fā)揮不夠的問題，P市實施干部隊伍建設戰(zhàn)略工程，從選、育、管、用4個維度統(tǒng)籌推進年輕干部培養(yǎng)選拔工作?！斑x”即拓寬選人用人視野，加大黨組織干部的儲備力度，構建干部人才庫；“育”即選拔黨員干部到廣大一線進行掛職鍛煉，使干部掌握工作經(jīng)驗、工作技巧；“管”即嚴管黨員干部，對存在的問題即時整改，進行定期的誡勉談話；“用”即增強干部人才與崗位的匹配度，讓黨員干部發(fā)揮自身優(yōu)勢，健全相關競爭選拔任用機制。P市黨員干部認為，通過黨組織尤其是黨員干部的建設，已經(jīng)由干事之前的“擔心”、干的時候“憂心”轉變?yōu)楦赏旰蟮摹笆嫘摹薄?/p>

第二，發(fā)揮人大代表橋梁作用，密切聯(lián)系人民群眾。治理整改前，P市同其他地方一樣，過分關注“政績工程”“面子工程”，抱有“懶政”心理，既沒有抓住治理的重點，又避開了治理的難點。整改中，P市堅持黨組織統(tǒng)籌引領，同時發(fā)揮人大代表聚民心、匯民意的橋梁作用。市人大牽頭成立公共空間治理指揮部，統(tǒng)籌各部門相互協(xié)調、互相配合，推動治理工作嚴格按步驟、程序展開。市人大常委會要求人大代表直接去一線和群眾面對面，落實好上下聯(lián)動監(jiān)督機制，對于治理工作進行跟蹤督察和每周巡查。同時，鞏固完善人大代表之家，使人大代表出現(xiàn)在治理一線，成為組織與治理工作的重要聯(lián)系點。人大代表深入?yún)⑴c到城市治理實踐中，保證了城市治理活動的開放性、民主性。

2.調動市場要素流動功能

城市治理中的市場要素包括具有可流動性、可用于交換以產(chǎn)生相應效益的要素，主要有人才、資金（產(chǎn)）、新興的互聯(lián)網(wǎng)資源等。P市治理實踐中，積極調動市場要素發(fā)揮作用。

第一，把人才引進作為治理工作中的重中之重。P市地處隴海鐵路和京杭大運河的交匯處，具有獨特的天然交通優(yōu)勢，理應對人才具有吸引力。但實際上，人才紛紛流向蘇南地區(qū)，企業(yè)很難招到人才，即使依托政策吸引到一些人才，也面臨如何留住人才的難題。P市實施城市整體治理后，打造高科技和高端產(chǎn)業(yè)規(guī)模集群，提高生活宜居程度，吸引了一批高科技人才以及國內外知名專家學者來此落戶。

第二，完善資金投入使用，激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力。P市深耕特色銀杏產(chǎn)業(yè)和大蒜產(chǎn)業(yè)，為治理工作深入開展提供了物質基礎和先決條件。資金使用方面，構建“投入、有償、共享”機制，形成良性循環(huán)；建立分期投入資金機制，由市、鎮(zhèn)按比例拿出一定的啟動金，把涉農資金和清理出的公共資產(chǎn)統(tǒng)籌使用，放大資金的杠桿效應。該市在2017—2020的三年里，梳理集體資源18萬畝、房屋資產(chǎn)46.5萬平方米，集體資產(chǎn)在農村產(chǎn)權交易平臺上成交10.6億元，50個經(jīng)濟薄弱村實現(xiàn)村均集體增收20萬元以上。村民的可支配資金越來越多，算清了城市治理中存在的“經(jīng)濟賬”。

第三，注重引入互聯(lián)網(wǎng)資源參與城市治理。為適應快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境，P市創(chuàng)新治理方式，通過“民聲通”和網(wǎng)上投票系統(tǒng)進行民意數(shù)據(jù)統(tǒng)計，讓更多的市民切身地參與到城市治理活動中來。除了在匯集民意方面的應用外，P市還將互聯(lián)網(wǎng)資源應用于P市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在2020年，P市的電子商業(yè)創(chuàng)業(yè)園已發(fā)展電商1500余戶，入駐園區(qū)的電商達107家，實現(xiàn)網(wǎng)上交易3億余元，成為區(qū)域電子商務示范基地。

3.重視社會要素參與功能

城市治理中的社會要素包括社會主體、社會組織及社會文化等。P市在城市治理實踐中對社會要素的應用進行諸多嘗試，取得了不菲的成效。

第一，明確群眾作為治理的重要主體。帶動群眾參與到城市治理活動中，做到治理成果由群眾共享。具體實踐中，為最大程度調動群眾參與治理的積極性，該市實施“聽、講、干、享”的群眾工作法，即“聽群眾說、向群眾講、帶群眾干、讓群眾享”的四步工作法，大大加強了干部與群眾之間的互動互通，有效實現(xiàn)共建共享。通過“四群”工作方法，使群眾的意見真正被尊重、被聽見、被回應。早在2016年9月，P市便開始整合“書記市長信箱”“政風熱線”“12345政府服務熱線”“書記市長網(wǎng)上直通車”等信息平臺，設立“民聲通”平臺，接收群眾意見，并嚴格規(guī)定對民意的處理時限。該舉措實施不到一年，平臺累計受理各類訴求30602件，回復率達97.9%，辦結率為84.5%。2022年該市政府工作報告中“四群”的工作方法得到市人大代表的一致肯定。

第二，發(fā)揮社會組織的補充作用，形成多元的社會治理格局。社會組織因其非盈利性，能夠直接獲得群眾信任，能彌補政府治理的不足之漏洞。該市某志愿組織負責人C說：“通過我市公共空間治理的契機，很多我們這樣的組織可以參與城市治理、服務也慢慢地變得更加常態(tài)化和規(guī)?；！?/p>

第三，發(fā)揮社會文化的軟功能。在中國獨特的地緣關系和血緣關系影響下的治理實踐中，社會文化的潛移默化作用對于構建多元治理格局功不可沒。P市深入開展新時代文明實踐活動，弘揚社會主義核心價值觀，賦予“八義四德”傳統(tǒng)文化新的時代內涵；通過4臺主題晚會、1臺柳琴戲、3個文體活動的“4+1+3”文化品牌，形成“養(yǎng)成新習慣、塑造新民風、共建共享新P市”的生動局面。鹿山村居民D在回顧這幾年的治理實踐時說道：“通過這些文化實踐活動的開展，對居民心態(tài)產(chǎn)生了耳濡目染的效果，大家過去在政府活動時都想著‘能撈一筆是一筆’和‘能少一事是一事’，現(xiàn)如今隨著文化治理不斷深入，文化認同不斷加強，表現(xiàn)出大家治理成果共享的新心態(tài)。”

（二）要素整合：關系驅動+過程驅動

P市在治理中搭建了公共空間治理平臺，挖掘了政治、市場和社會三大核心要素在治理中的效用。實現(xiàn)空間制度正義、過程正義、主體正義的目標，關鍵在于通過關系驅動和過程驅動兩種機制推動要素整合。

1.關系驅動：重構空間要素內部關系

城市治理不僅要關注單一要素功能，也要注重要素內部成分之間的關系。具體而言，通過重構政治、社會、市場要素自身各成分之間的關系，加強協(xié)同性與融合性。

第一，加強政治要素內部的協(xié)同治理。在我國的政治結構中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，確定黨和國家重大方針政策的方向；人大充分發(fā)揮民主集中制的作用，確保人民的權利和意見能夠在國家治理決策中得以充分體現(xiàn)，并做出符合民意的決策；行政機構負責執(zhí)行黨和人大的決策，也是治理能否真正發(fā)揮成效的關鍵，是直接體現(xiàn)治理成效的核心。這三類要素互相整合，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。政治要素內部的互動，主要是擺脫傳統(tǒng)城市治理中的權力和治理“碎片化”，推動形成黨建引領、人大決策和政府執(zhí)行的開放互動的運行架構，提升協(xié)商民主的程序化，進而實現(xiàn)城市治理的制度正義。P市在治理實踐中劃定嚴格的步驟和程序，以市委統(tǒng)領、政府落實、人大代表匯聚民意，真正意義上改變傳統(tǒng)碎片化的治理現(xiàn)狀，實現(xiàn)政治要素的協(xié)同合作治理。對于農村社區(qū)，突出黨建引領，采用“1+N”強村富民模式，發(fā)揮協(xié)商民主議事作用。對人大代表的意見積極給予回應。例如，針對代表提出的《關于加強公共空間治理的建議》，該市市委、市政府主動采納，改進社會治理方式，得到了廣大群眾的積極響應。

第二，推動市場要素內部的開放治理。市場要素內部的互動，強調市場本身的資源流動代替資源占有。城市治理中注重推動人才、土地、資金等傳統(tǒng)的市場要素在市場自由流通，同時注意將現(xiàn)在繁榮的互聯(lián)網(wǎng)資源作為新興的市場要素融合到其中，發(fā)揮其整合治理要素的便捷性和高效性，實現(xiàn)市場資源在城市治理中的合理配置。在推進公共空間治理過程中，該市采取“以產(chǎn)業(yè)吸引項目、以項目增強產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略，由干部人手“一張清單”，掛圖作戰(zhàn)，清理收回可發(fā)包的成片耕地，將其中部分土地用于規(guī)劃本地特色產(chǎn)業(yè)，與著名企業(yè)建立合作，壯大產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)了土地、產(chǎn)業(yè)、資金的流通互動。

第三，促進社會要素內部的多元治理。社會要素互動的目的是依賴于社會文化影響下的群眾和社會組織的廣泛參與，發(fā)揮百姓和社會組織各自的優(yōu)勢。P市重視社會要素，帶動群眾和社會組織參與到治理工作中來，重視社會文化，形成多元共治新格局。例如，該市一個典型做法是打造“新型智庫建設樣板”，在2023年11月，與著名雜志社合作舉辦“中國式現(xiàn)代化P市新實踐與公共空間治理創(chuàng)新”研討會，設立空間治理研究基地，在為當?shù)乜臻g治理提供高端的智力支持的同時，也拓寬了與群眾的聯(lián)系紐帶。

2.過程驅動：促成空間要素合作生產(chǎn)

城市治理要促進政治、市場、社會三要素間的互動，因為城市空間生產(chǎn)是對空間資源和要素的使用、收益、分配的系統(tǒng)協(xié)調過程，[33]也是自上而下的制度設計與自下而上的合作生產(chǎn)的交互過程。[34]

在互動過程中，政治要素是自上而下制度設計的核心角色，為市場要素流動與社會要素參與提供穩(wěn)固的制度根基與行動框架。根據(jù)諾斯的觀點，政策與法律體系作為塑造行為的“制度土壤”，深刻地影響著市場行為者的抉擇路徑。政府憑借政策激勵與規(guī)范監(jiān)管，引導市場要素資源配置。該市出臺了一系列制度為城市治理提供保障：為規(guī)范重大行政決策行為，市政府辦公室會公布年度重大行政決策目錄；為提高行政效能和公信力，制定了《政務誠信建設實施方案》（2018）；為規(guī)范鎮(zhèn)（街道）行政權力運行，編制了《P市鎮(zhèn)（街道）權力事項清單》；為政務公開事項規(guī)范化、標準化、制度化，制定了《政務公開清單管理制度（試行）》（2020）；為保證政府信息公開工作規(guī)范進行，出臺了《政府信息公開責任追究制度》（2020）等政策文件。

政府與社會要素的伙伴關系，是提升治理效能的有效路徑。社會網(wǎng)絡、互信與共識等社會資本是治理效能的催化劑，[35]地方政府致力于這些資本的培育，以促進更廣泛的社會參與和更高水平的治理績效。在治理過程中，政治主體不僅要發(fā)揮引領和協(xié)調的作用，還必須保持對市場和社會動態(tài)的敏感性，確保多元聲音的融入和反饋的吸納。例如，該市制定了《政務公開社會評議制度》（2020），來評價政府機構是否通過網(wǎng)絡評議、監(jiān)督評議、專題評議等接受社會各界的意見與監(jiān)督。例如，通過政民互動平臺，主動公布網(wǎng)友建議并公開回復。

在治理圖譜中，市場力量是自下而上的合作生產(chǎn)得以落實的重要因素之一。市場要素的發(fā)展，一方面，要促使政府積極轉變職能，打造良好的營商環(huán)境。例如，該市始終把優(yōu)化營商環(huán)境作為“一把手”工程，制定出臺《打造全國營商環(huán)境樣板城市三年行動計劃（2021-2023）》《2021年營商環(huán)境工作要點》等文件，并對營商環(huán)境內設機構進行調整；另一方面，市場要素也帶動社會效益的改善。企業(yè)發(fā)展通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設實現(xiàn)物理空間開發(fā)與更新，鏈接了人們工作與生活空間，對生活方式和文化形態(tài)演進帶來新契機。[36]在該市某企業(yè)公布的《年度企業(yè)責任報告》中，企業(yè)在公共責任、道德規(guī)范和自愿開展的公益支持等多方面承擔了社會責任。這些責任的踐行不僅增強了企業(yè)的社會形象，也贏得了公眾的信任與支持。

總之，P市在治理實踐過程中，立足空間場域，深入挖掘空間中的核心要素及其功能，成為空間生產(chǎn)的前置條件。通過政治要素的協(xié)同、市場要素的流動、社會要素的參與，使得治理要素內部關系得以建立。通過自上而下的制度設計與自下而上的合作生產(chǎn)的互動過程，驅動治理要素得以整合（圖3）。

五、結論與討論

城市空間治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。為回答如何在城市治理中實現(xiàn)空間正義的價值，本研究基于空間正義理論和城市集合理論，通過構建的“治理場域—治理目標—治理機制”分析框架，考察了江蘇省P市空間治理的創(chuàng)新實踐，著力探究在治理過程中挖掘了哪些核心要素，治理核心要素通過哪些機制得以整合。

研究發(fā)現(xiàn)，立足空間治理場域，以空間正義為目標，P市充分利用了對城市治理至關重要政治、社會和市場三類核心要素，并從要素內、要素間關系兩個方面整合構建了實現(xiàn)空間正義的機制。要素內整合從三個核心要素及要素內成分關系出發(fā)：政治要素發(fā)揮引領與協(xié)同功能，以合作超越結構割裂，發(fā)揮黨組織、黨員干部、政府以及人大代表協(xié)同作用，實現(xiàn)開放治理與民主治理，促成制度正義；通過市場要素流動，完善人才、資金和互聯(lián)網(wǎng)資源相關應用機制，在與政治要素、社會要素的交互中實現(xiàn)過程正義；社會要素突出多元，群眾和社會組織參與到治理工作中來，賦予多元社會主體更多權利，代替簡單的組織權力集中，進而實現(xiàn)主體正義。要素間整合則是強調治理過程中，融合自上而下的制度設計與自下而上的合作生產(chǎn)，實現(xiàn)要素間動態(tài)調適與協(xié)同進化。通過關系驅動+過程驅動，空間正義的治理目標（制度正義、過程正義、主體正義）在城市空間治理探索中得以實現(xiàn)，推動了城市治理向縱深發(fā)展。針對案例的梳理與解析，在實現(xiàn)空間正義的治理實踐中，城市治理實現(xiàn)了“公共空間—正義目標—要素挖掘—要素整合—正義實現(xiàn)”的閉環(huán)，最終完善了城市治理分析框架（圖4）。

通過本研究，既歸納了城市公共空間治理中的創(chuàng)新實踐，同時提煉出來的分析框架又為更廣泛的中國城市治理提供新的思考。其一，城市治理不能脫離空間這一場域，這一結論與其他學者研究觀點比較一致。合理有效的空間生產(chǎn)將會有效提升公共服務效能，[37]以空間承載服務、將服務嵌入空間是治理共同體的建設方向。[38]其二，城市治理的價值追求是空間正義。本研究把治理目標的空間正義具象為制度正義、過程正義和主體正義，能夠為解釋治理行動何以開展提供底層邏輯。很多學者認為，治理效能是治理追求的主要目標，[39]我們則認為，治理效能提升是通往空間正義的路徑，空間正義才是治理的元價值。其三，治理目標的實現(xiàn)需整合治理要素。治理要素整合的內容，如職能整合、信息整合、人員整合等，以及要素內如何整合多被學者們關注。[40]我們基于案例提煉出治理目標的實現(xiàn)機制，即善于挖掘空間中的各種要素，在關系驅動與過程驅動中推動治理要素實現(xiàn)整合。

綜上來看，在空間治理的研究領域內，本文將要素整合納入空間治理，為城市空間治理研究注入新的內容。第一，豐富了空間生產(chǎn)理論中社會關系的內涵。在進行要素挖掘時考慮到空間生產(chǎn)理論所提到的社會關系，不僅將狹義的社會關系作為社會要素中的一個成分，也將政治要素和市場要素納入空間治理的范疇，并挖掘三種核心要素在治理中的互動與整合，一定程度上豐富了空間生產(chǎn)理論所強調的空間內存在多種社會關系的內涵。第二，豐富了空間正義的具體表達與實現(xiàn)機制。本研究把治理目標錨定為制度正義、過程正義和主體正義，為理解空間正義提供更明確的指引。在實現(xiàn)正義的機制上探索出要素整合這一新角度，即通過空間要素合理整合、互動，以實現(xiàn)空間正義的價值追求。第三，拓展了城市集合理論在中國場景的應用，根據(jù)案例歸納的要素及要素整合機制回應了集合理論“誰有能力組合城市要素、以何種方式組合城市要素”的疑問。當然，由于能力及條件限制，本研究還有待深入之處，如利用多案例方法歸納城市治理要素整合的動力邏輯、利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)檢驗要素整合與城市治理績效的因果機制等。

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How to Integrate the Elements of Governance in Urban Areas

from the Perspective of Spatial Justice

—— A Case Study Based on City P， Jiangsu Province

Yu Zhiyong， Wang Fukuan

（Tian Jin University of Science and Technology， Tianjin 300222， China；

Lan Zhou University， Lanzhou 73000， China）

Abstract： Urban governance is an essential component of the modernization of the national governance system and capabilities. Based on the theoretical foundations of spatial justice and urban agglomeration， this paper introduces an analytical framework， encompassing Governance-Field-target-Mechanism， to explore the integration of governance elements in City P of Jiangsu through a case study.The research reveals that City P has fully leveraged the functions of political， market， and social elements through the establishment of a public space governance platform.The integration of these governance elements is facilitated through dual mechanisms： relationship-driven and process-driven. On the relational front， elements' internal connections are reconstructed， where political elements emphasize collaborative governance， market elements prioritize open sharing， and social elements underscore the diversity of stakeholders. Meanwhile， process-driven mechanisms combine top-down institutional design with bottom-up co-provision behaviors，promoting dynamic adaptation and co-evolution among the elements.This comprehensive and nuanced analytical framework for the integration of governance elements serves as a valuable reference for urban governance endeavors in other cities across China.

Key words： spatial justice; urban governance; governance components; component integration

責任編輯：王" 縉