[摘 要]在中國特色社會主義法治進入新時代的大背景下,檢察機關(guān)作為法定的法律監(jiān)督機關(guān),必然要確保檢察權(quán)依法合理運行。隨著時代的進步,檢察體制的改革不斷向更深層次發(fā)展,檢察權(quán)的運行方式也發(fā)生了顯著變化,不斷展現(xiàn)出與時代發(fā)展相契合的新特點。為了適應(yīng)檢察權(quán)運行的新變化,保證檢察權(quán)合法依規(guī)行使,必須要完善對檢察權(quán)運行的制約監(jiān)督機制。當(dāng)前,檢察權(quán)運行制約監(jiān)督機制仍然存在一定的缺陷,只有理清內(nèi)部和外部兩個方面存在的問題和不足,才能更好地規(guī)范檢察權(quán)的運行,建立高質(zhì)效的制約監(jiān)督機制,保障全面依法治國和法治中國建設(shè)的順利進行。
[關(guān)鍵詞]檢察權(quán);制約監(jiān)督;內(nèi)部監(jiān)督;外部監(jiān)督
[DOI編號]10.3969/j.issn.2095-0292.2025.02.012
[收稿日期]2024-12-10
[基金項目]2024年度最高人民檢察院檢察應(yīng)用理論研究項目“完善檢察權(quán)運行制約監(jiān)督機制研究”;2024年度安徽省人民檢察院檢察理論研究項目“刑事訴訟監(jiān)督制約機制研究”(WJ2024B02)
[作者簡介]龔義年,阜陽師范大學(xué)法學(xué)院教授,法學(xué)博士,研究方向:刑法學(xué)、刑事訴訟法法學(xué);江濤,阜陽師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生,助教,研究方向:刑法學(xué)、刑事訴訟法學(xué);王秋芳,阜陽市人民檢察院第八檢察部主任,研究方向:刑法學(xué)。
黨的二十屆三中全會在《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》中強調(diào)指出,要“健全監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職,監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制,確保執(zhí)法司法各環(huán)節(jié)全過程在有效制約監(jiān)督下運行”。隨著“捕訴一體”、認罪認罰從寬制度改革以及檢察業(yè)務(wù)的拓展,檢察權(quán)運行機制發(fā)生了新的變化,也遇到了新的挑戰(zhàn)與發(fā)展機遇[1](P22-25)。為了確保人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義,檢察權(quán)運行必須受到有效監(jiān)督,這就需要檢察權(quán)運行制約監(jiān)督機制在其中發(fā)揮重要的作用。中共中央于2021年公布的《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中提出要完善檢察權(quán)運行制約監(jiān)督機制,建立健全廉政風(fēng)險防控體系[2](P65-68)。當(dāng)前檢察權(quán)運行制約監(jiān)督機制還存在一系列需要解決的問題,有鑒于此,最高人民檢察院檢察長應(yīng)勇強調(diào),需要從檢察機關(guān)內(nèi)外制約監(jiān)督機制這兩個方面著手,形成一套體系嚴密、協(xié)同順暢、高效高質(zhì)的制約監(jiān)督體系,來保障檢察權(quán)的有序、穩(wěn)定運行,為全面依法治國提供更高質(zhì)效的檢察服務(wù)支撐[3]。
一、對檢察權(quán)運行制約監(jiān)督的必要性
(一)順應(yīng)檢察權(quán)運行方式變化的需要
隨著司法體制改革的深入推進,檢察權(quán)的運作模式也經(jīng)歷了重大調(diào)整,主要體現(xiàn)在兩個關(guān)鍵方面。一方面,檢察權(quán)呈現(xiàn)出向檢察官放權(quán)的趨勢。在案件處理過程中,檢察官的主導(dǎo)作用更加突出,他們對案件的決策權(quán)和自主權(quán)得到了進一步增強。另一方面,檢察權(quán)也出現(xiàn)了一定程度的集中。最高人民檢察院對檢察工作進行了統(tǒng)一規(guī)劃和部署,打破了過去按案件辦理流程和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)劃分辦事部門的傳統(tǒng)模式。通過這種調(diào)整,檢察機關(guān)的內(nèi)部管理和資源配置更加科學(xué)合理,有利于形成工作合力,提高整體辦案效能。
(二)滿足人民對司法公正關(guān)注的需要
隨著法治國家建設(shè)的持續(xù)推進,人民群眾的法律素養(yǎng)不斷提高,隨之而來的就是人民群眾對司法工作的關(guān)注度日益提高,對司法公正的期望也越來越強烈。面對一樁樁激起輿論風(fēng)暴的司法案件,我們必須警覺起來,因為這些案件的存在反映了當(dāng)前司法活動當(dāng)中存在的問題。權(quán)力一旦脫離了制約監(jiān)督,不僅會損害司法公正,更會損害人民群眾對法律的信仰信念,進而危及黨的執(zhí)政根基。因此,必須加強檢察權(quán)運行制約監(jiān)督,回應(yīng)人民群眾的熱情關(guān)切。
(三)契合檢察權(quán)科學(xué)有序發(fā)展的需要
對于檢察權(quán)進行制約監(jiān)督是解決監(jiān)督者受誰監(jiān)督的問題的最好回答。在司法實踐中,監(jiān)督者擁有一定的權(quán)力,但如果這些權(quán)力得不到有效制約,就可能被濫用,給司法公正和法治秩序帶來負面影響。一旦監(jiān)督者能夠凌駕于法律之上,就會對民主法治造成嚴重破壞。在檢察權(quán)的實際運行當(dāng)中,權(quán)力被濫用的情況并不少見。只有通過構(gòu)建并完善檢察權(quán)運行的制約監(jiān)督機制,才可以有效地解決現(xiàn)實中權(quán)力被濫用的問題,回應(yīng)社會的關(guān)切,確保檢察權(quán)始終在法治軌道上健康運行。
(四)適應(yīng)我國民主法治化建設(shè)的需要
隨著司法體制改革和法治國家建設(shè)的持續(xù)推進,檢察權(quán)的運行環(huán)境發(fā)生了重大變化,為了避免發(fā)生檢察權(quán)運行脫離實際情況的狀況發(fā)生,必須要進行自身的變革,形成一套與改革和建設(shè)相適應(yīng)的規(guī)范化、制度化運行體系。只有實現(xiàn)民主化,才能充分反映人民的意愿和訴求,使檢察工作真正服務(wù)于人民;只有實現(xiàn)制度化,才能夠為檢察權(quán)的運行提供明確的規(guī)則和程序,確保其運行的穩(wěn)定性和可預(yù)測性;只有實現(xiàn)法治化,才能維護法律的權(quán)威和尊嚴,促使檢察權(quán)合法有序行使;只有實現(xiàn)規(guī)范化,才能提高檢察權(quán)運行的質(zhì)量和效率,減少權(quán)力濫用的可能性。
二、檢察權(quán)運行制約監(jiān)督機制的不足
在檢察體制改革逐漸走向深化、檢察權(quán)運行的方式和條件發(fā)生了明顯變化的背景下,檢察權(quán)運行制約監(jiān)督機制的監(jiān)督不足以及更深層次的監(jiān)督缺位問題不斷顯現(xiàn)出來,妨礙了檢察權(quán)的有序、合法運行。
(一)內(nèi)部縱向制約監(jiān)督層面
由于檢察機關(guān)上下級之間的溝通協(xié)作不足,導(dǎo)致檢察機關(guān)內(nèi)部制約監(jiān)督難以順利有序進行。上級檢察機關(guān)一般都領(lǐng)導(dǎo)著多個下級檢察機關(guān),并且由于上下級檢察院之間業(yè)務(wù)部門不能一一對應(yīng),導(dǎo)致了上下級之間“多對一”的監(jiān)督局面的出現(xiàn),造成監(jiān)督管理職責(zé)的混亂[4](P77-80)。上級檢察機關(guān)一方面受限于時間和空間,導(dǎo)致溝通合作存在間隔,另一方面由于檢察人員自身不夠勤勉、領(lǐng)導(dǎo)意識不足,從而造成在對下級檢察院進行主動監(jiān)督時的積極性不足。
(二)內(nèi)部橫向制約監(jiān)督層面
一是派駐紀檢監(jiān)察組與檢務(wù)督察部協(xié)作配合的欠缺。派駐紀檢監(jiān)察組與檢務(wù)督察部之間的配合銜接存在明顯不足。雙方在溝通協(xié)作方面的意識較為薄弱,未能充分認識到協(xié)同合作對于檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約的重要性。在日常工作中,各自為政,缺乏主動溝通的積極性,導(dǎo)致信息交流不暢;在案件線索的共享和移送方面,尚未建立起一套行之有效的完善機制。
二是案件管理部門監(jiān)督的細致全面性不足。案管部門在許多方面存在由于失誤操作導(dǎo)致的問題。一方面,在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的操作中,就常常發(fā)生案卡信息的錯誤填寫問題,不僅影響了案件信息的準確性和完整性,也為后續(xù)的案件辦理和管理帶來了諸多不便。另一方面,法律文書引用法條出現(xiàn)錯誤的現(xiàn)象也屢見不鮮,嚴重損害了法律文書的權(quán)威性和嚴肅性。
三是聯(lián)席會和檢委會監(jiān)督作用不顯著。檢察官聯(lián)席會在發(fā)揮監(jiān)督作用方面存在一定的局限性。在會議過程中,參與人主要通過承辦案件檢察官對案件基本信息和證據(jù)材料進行簡單介紹來了解案件。由于缺乏直接的接觸和深入的了解,參與人往往難以對案件有一個全面而精確的理解[5](P1-8)。檢委會在監(jiān)督工作中也存在一些問題,即檢委會對個案的把關(guān)較多,而對類案的指導(dǎo)相對較少。這使得在面對相似案件時,檢察官可能缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準和指導(dǎo),容易出現(xiàn)不同的處理結(jié)果,影響司法的公正性和權(quán)威性。
四是案件流程監(jiān)控機制作用未充分發(fā)揮。案件管理部門在案件流程監(jiān)控方面未能完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對流程監(jiān)控系統(tǒng)的利用不夠充分,未能充分挖掘和利用系統(tǒng)的功能優(yōu)勢。在對辦案檢察官填錄的案卡信息處理上,利用率較低,無法從案卡信息中及時發(fā)現(xiàn)問題并進行有效的監(jiān)督。制發(fā)的流程監(jiān)控主要以系統(tǒng)自動篩選的提示信息為主,缺乏人工的深入分析和判斷。這使得一些潛在的問題可能被忽視,無法及時發(fā)現(xiàn)和糾正辦案過程中的不當(dāng)行為。
五是案件質(zhì)量評查效果有待提升。案件質(zhì)量評查工作在實際開展過程中存在一些問題,導(dǎo)致評查效果不盡如人意。首先,評查方式以本院內(nèi)部評查為主,這種方式容易導(dǎo)致人情因素的干擾,影響評查的公正性和客觀性。其次,經(jīng)常發(fā)生檢察官在各自的業(yè)務(wù)部門內(nèi)進行案件的內(nèi)部互相評查,使得評查結(jié)果可能存在一定的主觀性和片面性。最后,評查的卷宗基本為檢察內(nèi)卷,沒有審閱偵查卷宗,使得評查范圍過于狹窄,無法全面、深入地了解案件的全貌,難以發(fā)現(xiàn)案件辦理過程中存在的深層次問題。
(三)外部制約監(jiān)督層面
一是人大監(jiān)督機制有待完善。目前,法律關(guān)于人大對檢察權(quán)運行如何進行制約監(jiān)督以及在監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)并糾察問題的程序性規(guī)定尚不完善,這使得人大監(jiān)督在實際操作中缺乏清晰的法律依據(jù)和規(guī)范的操作流程。此外,人大應(yīng)集體行使對案件的監(jiān)督權(quán),但在實際運行的過程中,有時會出現(xiàn)個人以監(jiān)督為名,實則是為了探析案件情況的問題。
二是人民監(jiān)督員制度有待加強。在對案件辦理進行監(jiān)督的過程中,人民監(jiān)督員的監(jiān)督存在著監(jiān)督力度不足的問題?,F(xiàn)實中,能夠全面審閱案件卷宗的監(jiān)督員數(shù)量極為有限,這就導(dǎo)致他們對案件的了解不夠全面和深入。在證據(jù)采信、事實認定以及法律適用等關(guān)鍵環(huán)節(jié),監(jiān)督員也較少提出異議,使得社會監(jiān)督在一定程度上流于形式。
三是檢律關(guān)系運行存在緊張氛圍。當(dāng)前,檢察官和律師之間的關(guān)系由于雙方的地位與立場不同呈現(xiàn)出互動性不足、對抗性有余的現(xiàn)象,不利于司法公正的實現(xiàn)。在案件辦理過程中,律師的辯護意見和權(quán)利被忽視的情況不斷發(fā)生,尤其是在認罪認罰從寬制度普遍適用的今天,律師在量刑協(xié)商環(huán)節(jié)仍然處于弱勢地位,無法充分地行使自己權(quán)利去為當(dāng)事人爭取合法利益。這不僅損害了律師的合法權(quán)益,也影響案件的公正處理。
四是輿論監(jiān)督亟需引導(dǎo)規(guī)范?,F(xiàn)階段,新聞媒體對于案件的影響和干預(yù)力度不容忽視,特別是對于引起社會廣泛關(guān)注的案件,往往新聞媒體的報道就會激起輿情的泛濫,形成一張輿論大網(wǎng)籠罩住檢察機關(guān)及辦案人員并對其施壓,造成辦案人員的的心理負擔(dān)。這種心理壓力可能會影響檢察官的獨立判斷和公正辦案,導(dǎo)致案件處理結(jié)果受到輿論因素的干擾。
三、檢察權(quán)運行制約監(jiān)督機制的完善路徑
通過完善檢察權(quán)運行內(nèi)部、外部兩個維度的制約監(jiān)督機制構(gòu)建起檢察權(quán)運行制約監(jiān)督的完整體系。檢察權(quán)的運行離不開外部主體的監(jiān)督,當(dāng)然內(nèi)部監(jiān)督也并非獨立運行,二者互相聯(lián)系,形成監(jiān)督合力,助力檢察權(quán)有序穩(wěn)定運行。
(一)強化內(nèi)部監(jiān)督
1.建立下級檢察院工作報告常態(tài)化制度。下級檢察院應(yīng)定期向上級檢察院進行工作匯報,匯報的內(nèi)容應(yīng)主要圍繞檢察業(yè)務(wù)工作來展開。通過定期報告制度,上級檢察院能夠及時、全面地了解下級檢察院的工作動態(tài)和業(yè)務(wù)進展,為進一步的監(jiān)督和指導(dǎo)提供依據(jù)。增強上級檢察院各職能部門對下級檢察院對應(yīng)部門業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督與指導(dǎo)力度,對于下級院各部門在業(yè)務(wù)開展中存在的不足之處,上級院各部門要進行深入分析和研究,制定具有針對性的督導(dǎo)檢查計劃。
2.檢務(wù)督察部門與派駐紀檢監(jiān)察組等部門要形成工作合力。具體而言,檢務(wù)督察部門應(yīng)與派駐紀檢監(jiān)察組等部門建立定期溝通機制,通過會議、文件交流等方式,及時共享信息,共同探討工作中出現(xiàn)的問題及解決方案。在檢察官懲戒和責(zé)任追究工作中,要制定詳細的檢查方案和標(biāo)準,明確檢查的內(nèi)容、方法和頻率。對于發(fā)現(xiàn)的違法違紀行為,要依法依規(guī)嚴肅處理,絕不姑息遷就。在“三個規(guī)定”填報重大事項檢查方面,要加強宣傳教育,提高檢察官的認識和重視程度,確保填報的準確性和完整性。
3.發(fā)揮案件管理部門的內(nèi)部監(jiān)督作用。為了強化內(nèi)部制約監(jiān)督必須要構(gòu)建起案管部門的工作新格局[6](P34-39)。在實際工作中,案管部門要建立健全案件質(zhì)量評查和流程監(jiān)控工作機制,明確評查和監(jiān)控的標(biāo)準、程序和方法。通過信息化手段,實現(xiàn)對辦案過程的實時監(jiān)控和數(shù)據(jù)采集,及時發(fā)現(xiàn)問題并發(fā)出提示預(yù)警。在與辦案部門的協(xié)作中,要定期召開座談會、研討會等,共同分析案件辦理情況,分享經(jīng)驗和做法。對于發(fā)現(xiàn)的問題,要共同研究解決方案,形成工作合力。
4.強化檢察官聯(lián)席會議制度的作用。探索實施檢察官聯(lián)席會議前置程序來應(yīng)對特殊復(fù)雜案件的發(fā)生,將對案件的研討程序提前。一方面,它能夠為辦案檢察官提供智力支持。在面對特殊重大案件時,檢察官聯(lián)席會議通過集體討論,可以為辦案檢察官提供不同的視角和思路,從而做出更為準確的判斷。另一方面,這種模式有利于突破檢察官的辦案慣性。檢察官在長期的辦案過程中,可能會形成一定的思維慣性,而檢察官聯(lián)席會議的集體討論可以引入不同的觀點和方法,促使檢察官跳出固有思維模式,從更廣泛的角度去思考問題。
5.重視檢委會監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。檢委會委員具有豐富的司法辦案經(jīng)驗和強大的專業(yè)能力,為其充分履行監(jiān)督職能奠定了堅實基礎(chǔ)。通過詳細規(guī)定啟動檢委會討論案件的規(guī)程,可以確保每一個需要檢委會討論的案件都能按照規(guī)范的程序進入討論環(huán)節(jié)。對于特殊案件,明確其提交檢委會討論的規(guī)定,能夠使這些案件得到更為審慎和專業(yè)的處理。在處理過程中,檢委會可以充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢,對案件的各個方面進行深入分析和探討,從而做出更為準確和合理的決定。
6.優(yōu)化檢察業(yè)務(wù)考評體系。為響應(yīng)全面提升檢察工作品質(zhì)及服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略需求,最高檢積極推動了對檢察官業(yè)績評查體系的改革。此舉將原本抽象的檢察權(quán)運行及監(jiān)督機制具體化為明確可操作的評查體系,激勵一線檢察官更新司法理念。目前,該評查系統(tǒng)主要依托兩類數(shù)據(jù):一類為統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)自動收集的信息,另一類則由相關(guān)部門手工錄入。要在保證數(shù)據(jù)真實、客觀、準確的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的分析研判功能,對履職辦案質(zhì)量、效率、效果進行全面深入分析,找準影響檢察辦案質(zhì)效的“癥結(jié)”,為高質(zhì)效履職辦案提供更加科學(xué)全面的參考和依據(jù)。
(二)優(yōu)化外部監(jiān)督
1.堅持黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的二十大報告要求“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系,完善權(quán)力監(jiān)督制約機制,以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo),促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào),讓權(quán)力在陽光下運行?!?sup>[7](P54-55)在執(zhí)法與司法監(jiān)督的領(lǐng)域中,黨委政法委與檢察機關(guān)共同承擔(dān)著保障法律制約監(jiān)督機制運作的關(guān)鍵職能,其在政治屬性、監(jiān)督范疇及目標(biāo)方面存在著一致性。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨委政法委在領(lǐng)導(dǎo)方面的作用,構(gòu)建一個高質(zhì)效的監(jiān)督體系,推動黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督實現(xiàn)有機整合及雙向交流,增強監(jiān)督的權(quán)威性,提高執(zhí)法司法的公信力。
2.強化人民代表大會對檢察機關(guān)工作的監(jiān)督職能。檢察機關(guān)是由人民代表大會產(chǎn)生的國家機關(guān),理應(yīng)高度重視并積極主動地接受人大的監(jiān)督以及民主監(jiān)督機制。在全面推進依法治國、發(fā)展全過程人民民主的時代背景下,要深入探索構(gòu)建人大監(jiān)督與檢察機關(guān)監(jiān)督之間的互動協(xié)作體系。此外,還需優(yōu)化溝通協(xié)調(diào)、信息交流、職能協(xié)作、流程對接及成果共享等多個環(huán)節(jié),以促進形成職責(zé)明確、溝通無障礙、協(xié)調(diào)高效的監(jiān)督機制。
3.優(yōu)化人民監(jiān)督員制度。對人民監(jiān)督員制度進行優(yōu)化,有助于確保人民群眾能夠有序地參與并對檢察工作進行有效監(jiān)督[8](P29-37)。一是要優(yōu)化人民監(jiān)督員的人員結(jié)構(gòu)。當(dāng)前人民監(jiān)督員的人員構(gòu)成主要以公務(wù)人員為主,普通人民占比較低,這導(dǎo)致了人民群眾的參與度不足,需要提高普通民眾在人民監(jiān)督員當(dāng)中的占比。二是要督促人民監(jiān)督員制度切實發(fā)揮作用。當(dāng)前人民監(jiān)督員制度能產(chǎn)生的作用極其有限,人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見能否得到采納全憑檢察官的主觀決定。為此,需要賦予人民監(jiān)督員一定的權(quán)力,以保障人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見可以得到尊重和落實,促進監(jiān)督職能的實質(zhì)化。
4.推動檢律關(guān)系良性發(fā)展。在刑事訴訟中,律師作為控辯雙方的主體之一,享有對檢察權(quán)力運行的監(jiān)督權(quán)。律師不僅具備與檢察官相匹配的專業(yè)法律知識,能夠提出專業(yè)的監(jiān)督意見,而且在辯護過程中,與擔(dān)任指控角色的檢察官之間自然形成一種相互監(jiān)督的格局。律師的監(jiān)督性與積極性在眾多監(jiān)督主體中尤為顯著,司法實踐中,諸多冤錯案件的糾正起源于辯護律師提出的異議,這充分體現(xiàn)了律師監(jiān)督的正面效果。
5.五是完善社會輿論監(jiān)督機制。在當(dāng)今信息快速傳播的時代,準確把握輿情動態(tài)顯得尤為重要。檢察機關(guān)應(yīng)積極與新聞媒體進行溝通并做好關(guān)于案件的報道宣傳工作。要深刻認識到,輿情動態(tài)反映了社會公眾對檢察工作的關(guān)注和期待,只有準確把握,才能更好地回應(yīng)社會關(guān)切,提升檢察工作的透明度和公信力。應(yīng)當(dāng)充分激活新聞媒體和檢察宣傳在推動、促進檢察工作方面的積極作用。
結(jié)語
對公權(quán)力進行依法有效的規(guī)制是法治的核心[9](P170-208)。作為我國法治體系中的法律監(jiān)督機關(guān),檢察機關(guān)承擔(dān)著依法執(zhí)行法律監(jiān)督的重要職能。隨著檢察體制改革的不斷深入,檢察權(quán)產(chǎn)生了不同于以往的新特點,檢察權(quán)運行的內(nèi)外環(huán)境也發(fā)生了不同于以往的變化,為了實現(xiàn)對檢察權(quán)的制約監(jiān)督,我們要不斷探索創(chuàng)新,適應(yīng)新時代法治建設(shè)的要求,推動檢察權(quán)運行制約監(jiān)督機制不斷發(fā)展完善,確保檢察權(quán)始終在法治軌道上正確運行,為我國法治建設(shè)和社會穩(wěn)定做出更大的貢獻。
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