高校預(yù)算與績效管理一體化研究

［摘 要］隨著我國經(jīng)濟(jì)逐漸從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，人們越來越關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性、健康性、效益性。高校預(yù)算與績效管理引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。但高校預(yù)算與績效管理的推進(jìn)始終較為緩慢，最突出的問題就是原有成熟的預(yù)算管理體系不能與新興的績效管理有機(jī)結(jié)合，二者未實(shí)現(xiàn)協(xié)同并進(jìn)的一體化融合。文章立足于促進(jìn)二者有機(jī)結(jié)合的角度，針對當(dāng)前高校預(yù)算與績效管理一體化存在的主要問題，提出高校預(yù)算與績效管理一體化的有效途徑，以期促進(jìn)高校財(cái)務(wù)健康發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］高校；預(yù)算；績效管理；一體化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2025.04.013

［中圖分類號］G475 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2025）04-00-03

0" " "引 言

我國從1995年正式實(shí)施《中華人民共和國預(yù)算法》，預(yù)算管理自此開始了立法管理、規(guī)范化管理。

2003年，黨的十六屆三中全會提出了“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”，標(biāo)志著我國開始了對預(yù)算績效管理的探索之路。但目前，我國依舊沒有形成預(yù)算績效管理在法律層面的規(guī)范，只是出臺了部分意見性文件，預(yù)算績效管理的發(fā)展仍處于不斷探索階段［1］。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，整個(gè)社會對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展極為關(guān)注，社會各界對高校的資金使用情況、資金使用效益也提出了更高的要求。為了更好地落實(shí)2018年9月出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，教育部于2019年12月頒布了《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出了當(dāng)前高校落實(shí)預(yù)算績效管理工作的主要任務(wù)，也提出了相關(guān)工作的保障措施。從教育部下達(dá)要求到最終年度決算上報(bào)，多年來高校預(yù)算管理工作已經(jīng)形成較為成熟的管理體系，整個(gè)環(huán)節(jié)注重規(guī)范性、準(zhǔn)確性，卻不能顧全預(yù)算的績效管理，績效管理往往屬于事后評價(jià)，沒有在事前、事中等重要環(huán)節(jié)發(fā)揮出應(yīng)有的作用［2］。績效管理還不能很好地嵌入預(yù)算管理的流程中，高校預(yù)算與績效管理的一體化道路任重而道遠(yuǎn)。

1" " "高校預(yù)算與績效管理一體化的重要意義

一是有助于優(yōu)化高校間的資金配置。目前，我國高等教育撥款方式以生均撥款為主導(dǎo)［3］，但學(xué)生人數(shù)代表的辦學(xué)規(guī)模并不能代表高校科學(xué)研究和教育培養(yǎng)的質(zhì)量與效益。預(yù)算與績效一體化管理能夠有效將高校的發(fā)展目標(biāo)從辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、高效益的內(nèi)涵式發(fā)展，優(yōu)化高校間的資金配置。二是有助于優(yōu)化高校部門間的資金配置。當(dāng)前，高校校內(nèi)預(yù)算資金分配效果不夠理想。一方面，高校內(nèi)部資金配置權(quán)限往往由校級行政力量主導(dǎo)，而學(xué)生培養(yǎng)及科學(xué)研究等主要功能通常由各學(xué)院實(shí)現(xiàn)。另一方面，高校一般采用增量預(yù)算法分配資金，導(dǎo)致資金分配固化。而預(yù)算與績效管理一體化可以有效避免上述問題。三是有助于提升資金使用效率。近年來，社會公眾對國家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的職能效率更加關(guān)注，高校預(yù)算與績效管理一體化能夠有效解決資金需求與供給之間的矛盾，提高高校的投入產(chǎn)出比，并提高公眾對高校人才培養(yǎng)、科研成果轉(zhuǎn)化和社會服務(wù)效益的滿意度。

2" " "高校預(yù)算與績效管理一體化存在的問題

2.1" "預(yù)算與績效管理工作的開展缺乏協(xié)同性

一方面，高校的預(yù)算與績效管理在時(shí)間安排上不夠融洽。高校預(yù)算績效管理目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合學(xué)校發(fā)展的總目標(biāo)，應(yīng)是在學(xué)?？偰繕?biāo)指導(dǎo)下設(shè)立的分目標(biāo)。但是，高校預(yù)算編制的通知通常在9月份下達(dá)，10月份上報(bào)完成。此時(shí)，學(xué)校次年的發(fā)展目標(biāo)、工作要點(diǎn)還沒有形成［4］，更不可能形成各層級業(yè)務(wù)活動的績效管理目標(biāo)，預(yù)算和績效管理很難協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另一方面，預(yù)算與績效管理的組織機(jī)構(gòu)不明確，職責(zé)劃分不清晰。在傳統(tǒng)的預(yù)算管理中，財(cái)務(wù)部門是主責(zé)部門，大部分預(yù)算工作由財(cái)務(wù)部門主持。但當(dāng)高校的預(yù)算工作與績效管理工作統(tǒng)一時(shí)，財(cái)務(wù)部門雖然仍有重要職責(zé)，但預(yù)算績效管理工作更多地需要學(xué)校管理層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并由多部門參與設(shè)計(jì)。當(dāng)前，很多高校對預(yù)算績效管理工作沒有建立學(xué)校層面的工作組，對其他部門的職責(zé)劃分也不明確，有些部門習(xí)慣性地認(rèn)為預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)是財(cái)務(wù)部門的工作，以不懂財(cái)務(wù)為由對預(yù)算績效管理工作避之不及。由于缺乏多部門的協(xié)調(diào)配合，績效管理工作很難推進(jìn)，不能與預(yù)算工作協(xié)同開展。

2.2" "預(yù)算編制缺乏績效導(dǎo)向

各高校的預(yù)算編制工作通常不會設(shè)立績效管理目標(biāo)，缺乏績效目標(biāo)導(dǎo)向。各單位往往是在上一年預(yù)算的基礎(chǔ)上調(diào)增或調(diào)減，這種預(yù)算編制方法雖然簡便快捷、容易操作，降低了預(yù)算編制人員的從業(yè)要求和工作負(fù)擔(dān)，但不符合部門次年發(fā)展的實(shí)際需要。甚至有些單位擔(dān)心經(jīng)過財(cái)政部門的審核會削減預(yù)算資金，為了保證本單位獲得更多的預(yù)算資金，不結(jié)合本單位次年發(fā)展的實(shí)際情況，盲目增加預(yù)算申報(bào)資金。財(cái)務(wù)部門也很難了解各單位的實(shí)際情況和發(fā)展需要，導(dǎo)致預(yù)算編制工作缺乏科學(xué)性。此外，部分單位的預(yù)算編制人員不是專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，也沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，對預(yù)算工作沒有充分的了解和認(rèn)識，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏合理性。財(cái)政部門每年安排高校申報(bào)預(yù)算的時(shí)間不夠充足，往往1個(gè)月左右就要完成全部的預(yù)算編制工作，預(yù)算編制過程中也未考慮績效目標(biāo)。多方面的原因?qū)е履壳案咝５念A(yù)算編制工作很難結(jié)合績效目標(biāo)層層開展，缺乏科學(xué)性。

2.3" "預(yù)算執(zhí)行過程缺乏績效監(jiān)控

一方面，預(yù)算執(zhí)行單位缺乏績效監(jiān)控的理念。在傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算執(zhí)行單位更加關(guān)注預(yù)算資金使用進(jìn)度和使用的合規(guī)性，預(yù)算績效管理理念還沒有深入執(zhí)行單位，單位對于預(yù)算資金產(chǎn)生的效益缺乏足夠的重視。另一方面，預(yù)算績效管理缺乏信息技術(shù)的有效支撐。當(dāng)前，高校預(yù)算管理的信息化程度還比較低，缺乏學(xué)校層面的信息化建設(shè)，沒有對大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興技術(shù)展開充分運(yùn)用，各部門此前根據(jù)自身業(yè)務(wù)需要選擇了不同軟件公司的產(chǎn)品，導(dǎo)致數(shù)據(jù)對接非常困難，部門之間難以實(shí)現(xiàn)一體化的信息共享。當(dāng)前，高校使用的預(yù)算管理系統(tǒng)只能滿足傳統(tǒng)預(yù)算管理工作的需求，新推出的一體化系統(tǒng)還不夠完善，尚未在操作層面實(shí)現(xiàn)順利對接，也沒有將績效管理融入其中，績效管理人員無法及時(shí)獲取預(yù)算執(zhí)行方面的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，績效管理工作缺乏基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支撐，后續(xù)的績效監(jiān)督、績效評價(jià)、數(shù)據(jù)分析都難以開展，阻礙了預(yù)算與績效管理一體化的實(shí)現(xiàn)。

2.4" "績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用范圍有限

部分高校的預(yù)算績效評價(jià)以自評為主，很難保證評價(jià)的客觀性?？冃гu價(jià)的依據(jù)也僅限于對賬務(wù)數(shù)據(jù)的處理和分析，評價(jià)過程具有一定的局限性，評價(jià)結(jié)果的質(zhì)量很難得到保證。部分高校在設(shè)立評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)缺乏權(quán)威的指導(dǎo)和參照，導(dǎo)致評價(jià)指標(biāo)體系不能很好地適用于高校的科研管理、行政管理等各項(xiàng)工作，指標(biāo)體系缺乏一定的科學(xué)性、實(shí)用性和合理性。這樣的指標(biāo)體系對高校預(yù)算資金使用效益的評價(jià)準(zhǔn)確度有限，也限制了績效評價(jià)結(jié)果的進(jìn)一步應(yīng)用。此外，預(yù)算績效管理的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是對預(yù)算績效評價(jià)的結(jié)果進(jìn)行有效反饋和應(yīng)用，但是當(dāng)前高校的預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果并沒有得到充分的應(yīng)用［5］。原因如下：一方面，沒有配套的問責(zé)機(jī)制和獎勵(lì)措施，沒有與相關(guān)責(zé)任人的業(yè)績掛鉤；另一方面，沒有切實(shí)影響到單位下一階段的預(yù)算資金分配和預(yù)算管理工作安排。這一問題嚴(yán)重阻礙了績效管理的進(jìn)一步推進(jìn)，也阻礙了預(yù)算與績效管理一體化的進(jìn)程。

3" " "高校預(yù)算與績效管理一體化的途徑

3.1" "促進(jìn)組織機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)一體化

隨著績效管理工作在高校預(yù)算工作中的重要作用日益凸顯，高校的組織機(jī)構(gòu)和制度也應(yīng)該作出相應(yīng)的調(diào)整。第一，高校要加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)調(diào)整，建立校級預(yù)算績效工作小組，由校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門牽頭，發(fā)展規(guī)劃、教務(wù)、人事、資產(chǎn)、審計(jì)等多部門共同參與，匯總多方意見，參考多方構(gòu)想，完善高校預(yù)算績效管理的統(tǒng)一部署，強(qiáng)化績效管理工作，促進(jìn)績效管理工作協(xié)調(diào)化。第二，加強(qiáng)高校預(yù)算績效管理工作的制度化建設(shè)。完善相關(guān)的制度，明確各單位在預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效監(jiān)督、績效評價(jià)等工作中的崗位職責(zé)，規(guī)范績效管理工作流程，梳理績效管理工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)，為各單位在實(shí)際工作中提供指導(dǎo)［6］。高校應(yīng)從組織機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)兩方面提高各部門對預(yù)算績效管理工作的重視度，在全校范圍內(nèi)形成上下一盤棋的工作局面，促進(jìn)各部門相互配合，推動預(yù)算與績效管理工作在全校范圍內(nèi)的一體化。

3.2" "促進(jìn)預(yù)算編制與績效目標(biāo)設(shè)定一體化

預(yù)算績效管理的目標(biāo)在整個(gè)預(yù)算周期中起著方向性作用，高校在開展預(yù)算編制工作時(shí)，一定要突出績效目標(biāo)導(dǎo)向。第一，要做好充分的事前評估，為全年預(yù)算做好總設(shè)計(jì)。預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)充分考慮學(xué)校當(dāng)前的運(yùn)行情況，以及學(xué)校未來發(fā)展的目標(biāo)，并與學(xué)校發(fā)展的短期目標(biāo)和長期目標(biāo)相適應(yīng)。在順應(yīng)學(xué)校發(fā)展總體趨勢的前提下，嚴(yán)格設(shè)定各部門、各級單位、各項(xiàng)目的預(yù)算績效目標(biāo)。第二，績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)突出對重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)群體的預(yù)算管理，保障學(xué)校重點(diǎn)工作的預(yù)算資金充足，保障學(xué)校穩(wěn)定運(yùn)行。第三，要考慮績效管理目標(biāo)的科學(xué)性，保證績效目標(biāo)的可行性和可比較性。績效目標(biāo)的設(shè)立既要符合業(yè)務(wù)活動的開展規(guī)律，也應(yīng)該考慮評價(jià)對象在橫向和縱向均具有可比性，從而為后續(xù)績效評價(jià)工作的開展提供支持［7］?？冃繕?biāo)的合理設(shè)定切實(shí)保障了預(yù)算編制工作的科學(xué)性、合理性?？冃繕?biāo)和預(yù)算編制一體化發(fā)展，能夠從源頭上提高預(yù)算資金的使用效益。

3.3" "促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行與績效評價(jià)一體化

第一，充分利用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+預(yù)算”等信息化手段，打破部門間的“信息孤島”，在預(yù)算管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮信息化優(yōu)勢，形成信息互通、數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)一平臺。實(shí)現(xiàn)高校業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)一體化，在業(yè)務(wù)辦理的同時(shí)，直接將相關(guān)的指標(biāo)數(shù)據(jù)反映在財(cái)務(wù)管理平臺上，提高預(yù)算績效管理信息的時(shí)效性。第二，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金運(yùn)行的實(shí)時(shí)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)學(xué)校運(yùn)行過程中的資金異常，保障預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)的一致性，增強(qiáng)學(xué)校資金運(yùn)行的安全性。第三，通過大數(shù)據(jù)平臺對預(yù)算執(zhí)行過程中的閑置資金進(jìn)行監(jiān)控，通過分析研判，對閑置的預(yù)算資金進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，提高學(xué)校閑置資金的使用效益。第四，在預(yù)算績效評價(jià)過程中，將預(yù)算績效指標(biāo)體系融入預(yù)算管理平臺，通過前期對數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)追蹤，以及對階段性數(shù)據(jù)的評估分析，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動打分，甚至是實(shí)時(shí)打分，讓學(xué)校業(yè)務(wù)管理與預(yù)算績效評價(jià)同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與績效評價(jià)的一體化。

3.4" "促進(jìn)行政考核與績效評價(jià)結(jié)果一體化

明確各部門的主體責(zé)任，加大預(yù)算績效的考核力度，將績效評價(jià)結(jié)果充分反映在行政能力的考核上。第一，要提高績效評價(jià)結(jié)果的客觀性和實(shí)用性?？茖W(xué)設(shè)立預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，如采用共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系，其中共性指標(biāo)適用于所有預(yù)算執(zhí)行單位，包括預(yù)算編制過程、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、資產(chǎn)管理情況、特殊問題反饋等方面；個(gè)性指標(biāo)主要針對具體項(xiàng)目，圍繞項(xiàng)目的資金投入、項(xiàng)目進(jìn)展、產(chǎn)出成果、社會效益等方面，由績效管理部門與預(yù)算執(zhí)行單位聯(lián)合設(shè)定。第二，將績效評價(jià)結(jié)果充分反映在行政能力考核機(jī)制中，充分發(fā)揮績效管理的監(jiān)督和激勵(lì)作用，讓績效評價(jià)結(jié)果直接與人員的選拔、評獎評優(yōu)、績效工資掛鉤，對其中績效評分不達(dá)標(biāo)的單位和個(gè)人采取主動問責(zé)機(jī)制［8］。第三，將當(dāng)年預(yù)算績效考評的情況直接作用于下一階段的預(yù)算資金分配，充分發(fā)揮績效評價(jià)的約束與激勵(lì)作用。通過多措并舉，促使各部門將預(yù)算績效管理作為重點(diǎn)工作，調(diào)動相關(guān)責(zé)任人的積極性，保障預(yù)算績效管理工作有效開展。

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