關(guān)于行政規(guī)范性文件雙重備案的幾點(diǎn)思考

規(guī)范性文件備案審查是憲法法律賦予人大常委會(huì)的重要監(jiān)督職權(quán)。行政規(guī)范性文件數(shù)量多，涉及面廣，直接關(guān)系老百姓合法權(quán)益保障，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。為踐行全過程人民民主，更好發(fā)揮人大監(jiān)督作用，從源頭上強(qiáng)化文件合法性、適當(dāng)性，促進(jìn)行政規(guī)范性文件質(zhì)量提升，有效維護(hù)老百姓合法權(quán)益，一些地方探索行政規(guī)范性文件向同級人大、政府雙重備案。從實(shí)踐看，雙重備案對提高審查質(zhì)量有一定作用，但也存在一些亟待重視和解決的問題。

一、行政規(guī)范性文件雙重備案的作用

行政規(guī)范性文件雙重備案，在壓實(shí)主體單位責(zé)任、提升文件審查質(zhì)量、維護(hù)百姓合法權(quán)益方面有著積極作用。

促進(jìn)主體單位責(zé)任進(jìn)一步壓實(shí)。行政規(guī)范性文件雙重備案，主要指各地人大常委會(huì)將本級人民政府的工作部門、派出機(jī)構(gòu)等所有屬于人大常委會(huì)監(jiān)督對象的國家機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的行政規(guī)范性文件，全部納入雙重備案范圍，向人大常委會(huì)、政府雙重報(bào)備。地方人大常委會(huì)依據(jù)全國人大常委會(huì)相關(guān)規(guī)定，以備案審查條例方式為行政規(guī)范性文件雙重備案提供了具體的法定依據(jù)。雙重備案的法定化，對行政規(guī)范性文件制定主體單位傳導(dǎo)了更大的備案壓力，進(jìn)一步壓實(shí)了備案責(zé)任。

促進(jìn)文件審查質(zhì)量進(jìn)一步提升。行政規(guī)范性文件向人大常委會(huì)、政府的雙重備案，意味著接受雙重審查。雙重審查充分發(fā)揮了人大、政府不同審查機(jī)構(gòu)的作用，雙方信息互通、結(jié)果共享，更加有利于發(fā)現(xiàn)文件內(nèi)容的實(shí)質(zhì)問題，促進(jìn)規(guī)范性文件質(zhì)量提升。實(shí)踐表明，雙重備案審查使文件制定主體單位出臺(tái)文件更加審慎，對上位法規(guī)定已經(jīng)非常具體明確宜于操作的、不必要另行出臺(tái)的文件能不出則不出，對必須出臺(tái)的規(guī)范性文件，往往在制定程序上更加注重規(guī)范性，更加注意斟酌審視內(nèi)容的合法性、適當(dāng)性。

促進(jìn)百姓合法權(quán)益進(jìn)一步維護(hù)。雙重備案審查更加注重文件內(nèi)容是否超越權(quán)限減損公民權(quán)利或增加義務(wù)，更加注重適當(dāng)性，審查是否違背公序良俗，是否存在措施與目的不符合比例原則，這是人大常委會(huì)堅(jiān)持人民至上、踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)，有利于從源頭上維護(hù)百姓權(quán)益，避免或減少因文件本身的合法性、適當(dāng)性問題給老百姓帶來損失。

二、行政規(guī)范性文件雙重備案存在的問題

行政規(guī)范性文件雙重備案對提升備案質(zhì)量發(fā)揮了積極作用，但也存在不容忽視的問題。

一是存在跨級運(yùn)行。政府部門文件既向本地政府備案，又向本地同級人大常委會(huì)備案，存在備案審查的重合。人大監(jiān)督對象為“一府一委兩院”，將屬于政府直接管理的政府下屬部門整體作為直接監(jiān)督對象，從管理架構(gòu)上看，一定程度上屬于“跨級”運(yùn)行，影響機(jī)關(guān)運(yùn)行整體效率，增加政府部門多頭溝通的成本，影響政府對其下屬部門的管理監(jiān)督權(quán)威，影響其備案審查主觀能動(dòng)性的發(fā)揮和責(zé)任意識(shí)的牢固樹立。

二是存在資源浪費(fèi)。因各地政府部門及其他行政規(guī)范性文件制定主體單位數(shù)量多，往往有幾十個(gè)單位，規(guī)范性文件數(shù)量大、內(nèi)容廣、領(lǐng)域?qū)?、專業(yè)強(qiáng)。需要大量專業(yè)人員進(jìn)行處理。而受單位編制和人員專業(yè)能力等因素影響，政府和人大常委會(huì)實(shí)際從事備案審查的人員往往較少。為完成任務(wù)，提高審查質(zhì)量和效率，往往建立咨詢專家?guī)?，依托專家的能力加?qiáng)審查。各單位為提高文件質(zhì)量，提高審查通過率，也往往請律師出具意見。這造成主體單位、政府、人大多重付出專家咨詢費(fèi)。

三是存在審查沖突。不同的審查主體往往在審查標(biāo)準(zhǔn)上有差異，從而出現(xiàn)不同意見。雙方可通過溝通交流，在某些方面達(dá)成一致，但也會(huì)存在溝通后仍有意見分歧的情況。在意見分歧情況下，缺乏相應(yīng)法規(guī)明確如何處理，以何方意見為主導(dǎo)意見。而不同甚至相反的意見反饋，令報(bào)備單位對如何完善文件無所適從。

四是存在效率不高。大量規(guī)范性文件雙重備案，影響機(jī)關(guān)運(yùn)行效率。同樣的文件，向人大常委會(huì)、政府雙重備案，雙重整改，需要付出更多時(shí)間和精力。雙重審查雖然在一定程度上有利提升審查質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)更多問題，但相對于人員、時(shí)間、精力、財(cái)力的大量投入，綜合績效不夠突出。

三、對策建議

各地采取行政規(guī)范性文件雙重備案，本質(zhì)上是基于更好發(fā)揮人大監(jiān)督作用，提升備案審查質(zhì)量，維護(hù)百姓利益。結(jié)合實(shí)踐探索反映的問題，筆者從優(yōu)化現(xiàn)行雙重備案機(jī)制和改變現(xiàn)行雙重備案機(jī)制上提出幾點(diǎn)建議。

優(yōu)化現(xiàn)行雙重備案機(jī)制。要進(jìn)一步優(yōu)化完善現(xiàn)行雙重備案機(jī)制，界定職責(zé)，理順流程，提高效率，整合資源。一是進(jìn)一步界定備案審查職責(zé)，明確備案審查主責(zé)單位，避免多頭處理。二是進(jìn)一步優(yōu)化備案審查流程。改變政府、人大備案審查兩個(gè)系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，整合采取同一系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)部門向人大常委會(huì)、政府一鍵雙報(bào)備。三是進(jìn)一步強(qiáng)化溝通機(jī)制，促進(jìn)人大與政府在備案審查上的信息互通，結(jié)果共享。四是進(jìn)一步明確分歧處理方式，經(jīng)溝通仍不能達(dá)成一致意見的，如何處理要有明確的法定依據(jù)。五是整合資源，人大與政府共同建立備案審查專家咨詢庫，減少重復(fù)，節(jié)約經(jīng)費(fèi)成本。

改變現(xiàn)行雙重備案機(jī)制。兼顧提升審查質(zhì)效、促進(jìn)職責(zé)履行、發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、有效節(jié)約資源，探索新的備案機(jī)制模式。模式一：堅(jiān)持層級管理。一級監(jiān)督一級，一級管理一級，政府及其辦公室的行政規(guī)范性文件向人大常委會(huì)備案，其他行政規(guī)范性文件（政府工作部門、派出機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、鎮(zhèn)政府和街道辦事處制定的行政規(guī)范性文件）向政府備案。對于其他行政規(guī)范性文件的備案審查監(jiān)督，人大采取聽取審議政府備案審查工作情況匯報(bào)、抽查等方式加強(qiáng)監(jiān)督，這既有利于發(fā)揮人大監(jiān)督作用，也有利于促進(jìn)政府履行備案審查職責(zé)。模式二：實(shí)行條塊結(jié)合。政府及其辦公室的行政規(guī)范性文件向人大常委會(huì)備案，政府工作部門行政規(guī)范性文件向政府和上級主管部門備案，其他向政府備案。各級主管部門存在業(yè)務(wù)的上下關(guān)聯(lián)與管理指導(dǎo)。上級主管部門往往是本行業(yè)本領(lǐng)域的政策制定者，業(yè)務(wù)指導(dǎo)管理者，下級主管部門向上級主管部門備案行政規(guī)范性文件，有利于上級部門管理監(jiān)督前移，加強(qiáng)對下級的指導(dǎo)，也有利于發(fā)揮上級主管部門在本行業(yè)本領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，提高備案審查質(zhì)效。模式三：強(qiáng)化縱向統(tǒng)籌。政府及其辦公室的行政規(guī)范性文件向人大常委會(huì)備案，其他行政規(guī)范性文件先向政府提交備案，政府審查后再提請人大常委會(huì)審查。這有利于縱向融合資源，提升審查質(zhì)效，減少審查意見分歧。