地方立法前評(píng)估的概念、邏輯與進(jìn)路

內(nèi)容摘要：地方立法前評(píng)估指的是法規(guī)草案形成之前，作為評(píng)估主體的地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、按照一定的程序，對(duì)特定立法選題進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)、判斷和預(yù)測(cè)并得出結(jié)論，進(jìn)而明確是否將之納入立法程序的活動(dòng)。地方立法前評(píng)估與科學(xué)立法的要求具有內(nèi)在一致性，契合地方立法的發(fā)展進(jìn)程，是提高地方立法質(zhì)量的理性選擇和重要手段。地方立法前評(píng)估制度的構(gòu)建，需要以一種明確而不失靈活、彈性而避免恣意的指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，可采取“總則+分則”的形式結(jié)構(gòu)加以構(gòu)造。

關(guān)鍵詞：地方立法；立法前評(píng)估；概念；邏輯；指標(biāo)體系

建立科學(xué)、理性的立法評(píng)估①制度體系是提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。目前，實(shí)踐中開展較多的是立法后的評(píng)估，相關(guān)理論研究也較為充分，已經(jīng)形成了相對(duì)豐富的理論體系和制度體系。相較之下，立法前的評(píng)估則非常有限。然而，立法前的評(píng)估解決的是“是否立法”“應(yīng)否立法”，以及“何時(shí)立法”“如何立法”等源頭性問題，是確保地方立法質(zhì)量的第一道關(guān)口。事實(shí)上，地方立法中所存在的諸多問題，很大程度上是可以通過地方立法前評(píng)估而避免的，而不是非得走到“推倒重來”甚至“前功盡滅”的地步②。隨著新時(shí)代地方立法由粗放構(gòu)建型向精細(xì)化發(fā)展，立法前評(píng)估的規(guī)范化和制度化勢(shì)必成為合理配置立法資源、提高地方立法質(zhì)量，確保所立之法切實(shí)發(fā)揮“實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性”之功能，真正實(shí)現(xiàn)“立得住、行得通、真管用”的重要手段。

一、地方立法前評(píng)估的概念與特征

概念是知識(shí)體系構(gòu)建的起點(diǎn)和基礎(chǔ)[1]。從地方立法前評(píng)估的概念之厘定出發(fā)，構(gòu)建科學(xué)、有效和完備的地方立法前評(píng)估制度乃當(dāng)務(wù)之急。

（一）地方立法前評(píng)估的概念界定

從文義上看，地方立法前評(píng)估包括三個(gè)方面的概念，即“地方立法”“立法前”和“評(píng)估”。其中，關(guān)于“地方立法”，立法法、地方組織法等法律已有權(quán)威規(guī)定，相關(guān)學(xué)理討論亦是卷帙浩繁，本文不復(fù)贅言?，F(xiàn)就各方爭議、分歧相對(duì)較多的“立法前”和“評(píng)估”展開論述。

1.關(guān)于“立法前”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，立法前評(píng)估的規(guī)范依據(jù)主要指的是立法法第四十二條1之規(guī)定，因此，立法前評(píng)估亦可等同為“表決前評(píng)估”2。但問題在于，該條文中的“評(píng)估”對(duì)象為“擬提請(qǐng)……審議通過的法律案”，即已經(jīng)起草完成并即將提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過的法律草案；其要解決的問題是如何使草案中的制度規(guī)范更加可行、明確法律案的出臺(tái)時(shí)間，以及如何對(duì)具體內(nèi)容進(jìn)行修改完善以更好地實(shí)現(xiàn)立法目的等，而并非“是否立法”等源頭問題。仔細(xì)推敲該條之規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)其所謂“評(píng)估”，指的是常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)法律案草案進(jìn)行研究并提出具體意見，而這些具體意見可以構(gòu)成審議結(jié)果報(bào)告的內(nèi)容，并由憲法和法律委員會(huì)向常委會(huì)會(huì)議作出說明。換言之，此處的“評(píng)估”，指的是常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)為服務(wù)和保障法律草案的統(tǒng)一審議，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行分析、研究和論證，并在此基礎(chǔ)上形成書面材料提供給專門委員會(huì)的活動(dòng)；其并非一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的環(huán)節(jié)，而是可以靈活地貫穿于常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)法律草案進(jìn)行調(diào)研修改的全過程中。因此，把立法法第四十二條作為立法前評(píng)估的規(guī)范依據(jù)是不準(zhǔn)確的3。

事實(shí)上，我們?cè)谟懻摗傲⒎ㄇ啊睍r(shí)，隱含了兩種結(jié)果，即被評(píng)估者可能被納入立法程序，也可能不會(huì)被納入立法程序。因此，立法前評(píng)估的對(duì)象絕不可能是已經(jīng)進(jìn)入立法程序的法規(guī)草案。因?yàn)?，如果將“前”界定為“法?guī)案表決之前”，則極有可能使立法前評(píng)估流于形式。一方面，一部法規(guī)案到“表決前”，意味著法規(guī)文本草案、起草說明、審查報(bào)告等都已形成，此時(shí)對(duì)“是否立法”等問題開展評(píng)估的意義已經(jīng)不大。另一方面，如果一部法規(guī)案在“表決前”經(jīng)評(píng)估而被否定，那么前期所開展的大量工作就都成為徒勞，立法機(jī)關(guān)為了避免出現(xiàn)這種結(jié)果，就會(huì)更傾向于避免啟動(dòng)立法前評(píng)估。因此，“立法前”應(yīng)理解為“法規(guī)草案形成之前”，而不是“法規(guī)案表決之前”。

當(dāng)然，“法規(guī)草案形成之前”并不是無限度延伸，仍有一定的時(shí)間界限。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)向前延伸至“立法規(guī)劃形成之前”4，這是值得商榷的。其一，既是評(píng)估，那么其對(duì)象至少應(yīng)當(dāng)是足夠清晰和明確的。而許多關(guān)于立法的建議、議案及提案等在納入立法規(guī)劃時(shí)，往往較為模糊和抽象，甚至連法規(guī)的名稱都未被確定，更遑論具體內(nèi)容，難以成為評(píng)估的對(duì)象，即便評(píng)估，也難以得出有針對(duì)性的結(jié)論。其二，從編制立法規(guī)劃到形成法規(guī)草案，需要經(jīng)歷一定的時(shí)間跨度，短則一屆五年，長則數(shù)屆數(shù)十年。如果把評(píng)估工作提前到編制立法規(guī)劃之前，不僅時(shí)效性要打折扣，評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性合理性也值得懷疑。其三，立法規(guī)劃雖然“管總”，也并非一經(jīng)出臺(tái)就一成不變，仍然存在調(diào)整、變動(dòng)的可能。相比之下，年度的立法計(jì)劃則更為明確和具體，且包含的基本上是未來一至兩年內(nèi)要起草制定的法規(guī)案，對(duì)它們進(jìn)行評(píng)估，不僅非常必要，操作性和實(shí)效性也很突出，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

2.關(guān)于“評(píng)估”。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“評(píng)估”指的是評(píng)議估計(jì)，有評(píng)定、估量之義[2]。從詞性上看，“評(píng)估”既包含了定性的考量，也包含了定量的分析，其構(gòu)成了一個(gè)主客觀相結(jié)合、定性與定量相統(tǒng)一的良性循環(huán)系統(tǒng)[3]。參考立法評(píng)估和立法后評(píng)估相關(guān)理論和實(shí)踐，可以將“評(píng)估”的概念界定為“通過特定的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)及方法，在查明相關(guān)立法事實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)評(píng)估對(duì)象的目標(biāo)、趨勢(shì)、規(guī)律和效益等作出相關(guān)評(píng)價(jià)、分析和結(jié)論”[4]。其中，立法事實(shí)指的是推動(dòng)形成立法決策的一系列真實(shí)存在或推定存在的客觀情事，包括制度層面和自然—社會(huì)層面的一系列事實(shí)[5]。從信息的角度來看，就是擬立之法的規(guī)則“所生存的社會(huì)環(huán)境信息，包括自然條件、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等方面的信息”[6]。與立法后評(píng)估不同，立法前評(píng)估還包含了“對(duì)未來情況與趨勢(shì)的預(yù)測(cè)”之含義，因此也被稱為“前瞻性評(píng)估”。

綜上所述，地方立法前評(píng)估的概念可以表述為，評(píng)估主體根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、按照一定的程序，對(duì)作為評(píng)估對(duì)象的立法選題，以及該立法選題通過立法程序成為地方性法規(guī)后可能產(chǎn)生的法律效果和社會(huì)效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)、判斷和預(yù)測(cè)，進(jìn)而作出是否將之納入立法程序等評(píng)估結(jié)論的活動(dòng)。就性質(zhì)而言，地方立法前評(píng)估是進(jìn)入立法程序前的一項(xiàng)活動(dòng)，其最核心的問題在于明確“是否立法”。因此，地方立法前評(píng)估本身并不屬于立法活動(dòng)的范疇，甚至也不屬于立法準(zhǔn)備活動(dòng)，后者指的是對(duì)評(píng)估后認(rèn)為可以納入立法程序的立法選題予以正式立項(xiàng)。

（二）地方立法前評(píng)估的特征

除上述概念所屬的特性之外，地方立法前評(píng)估還具有以下特征。

1.主體特定性。有觀點(diǎn)認(rèn)為，地方立法前評(píng)估的主體分為法定評(píng)估主體和非法定評(píng)估主體（或內(nèi)部評(píng)估主體和外部評(píng)估主體），前者指的是地方立法機(jī)關(guān)，后者則包括公民、社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體等地方立法機(jī)關(guān)之外的一切個(gè)人和組織[7]。究其理由，基本都是出于對(duì)單一主體存在自我監(jiān)督的局限性的考量。然而，這一觀點(diǎn)混淆了“評(píng)估主體”和“評(píng)估參與者”，把受委托參與地方立法前評(píng)估工作的個(gè)人和組織也一概列為“評(píng)估主體”，其結(jié)果就是“賦予”了這些個(gè)人和組織與地方立法機(jī)關(guān)同等的職能和權(quán)限，即可以直接決定是否立法等問題，這顯然是有違法律邏輯和事實(shí)邏輯的。

一方面，盡管不屬于立法活動(dòng)本身，但立法前評(píng)估卻能夠極大地影響立法進(jìn)程，對(duì)整個(gè)立法評(píng)估體制乃至立法的權(quán)威性和公信力亦可產(chǎn)生直接影響，這決定了評(píng)估主體不僅要特定化、專門化，還要有足夠的權(quán)威?？疾煊蛲鈱?shí)踐，在美國、英國、德國、日本和歐盟等較早建立立法前評(píng)估制度的國家和地區(qū)，評(píng)估主體的名稱雖然各不相同，但就性質(zhì)而言，基本上都是隸屬于政府或議會(huì)的專業(yè)部門1。事實(shí)上，持多元主體觀點(diǎn)者亦普遍認(rèn)為需要有一個(gè)“主導(dǎo)立法前評(píng)估的機(jī)構(gòu)”，而這個(gè)機(jī)構(gòu)“一般為地方立法機(jī)關(guān)”[8]。而這一認(rèn)識(shí)本身就背離了多元主體觀點(diǎn)的初衷。

另一方面，如果認(rèn)為地方立法機(jī)關(guān)之外的個(gè)人和組織亦屬于“評(píng)估主體”，那么這個(gè)“評(píng)估主體”的范圍就可無限大。任何認(rèn)為自身與相關(guān)立法事項(xiàng)有利益聯(lián)系或利害關(guān)系者，都應(yīng)當(dāng)且有義務(wù)進(jìn)行評(píng)估，而那些因故未能進(jìn)行評(píng)估者，也完全有理由推翻業(yè)已作出的評(píng)估結(jié)論，因?yàn)樗麄兾茨堋靶惺孤殭?quán)”、未能“發(fā)表意見”。這顯然是不切實(shí)際的。

2.目的單一性。有觀點(diǎn)認(rèn)為，立法前評(píng)估的目的包括為制定法律提供全面充分和客觀的信息、提高法律案修改和審議質(zhì)量、促進(jìn)立法公開等[9]。這同樣值得商榷，因?yàn)槠浠煜四康呐c內(nèi)容、作用、功能以及可能產(chǎn)生或?qū)⑦_(dá)到的積極效果等，屬于概念上的“張冠李戴”，把本不屬于地方立法前評(píng)估的“責(zé)任”都強(qiáng)加給它，其結(jié)果就將地方立法前評(píng)估定義成為一個(gè)包羅萬象的制度，實(shí)際上反而不利于工作的展開2。不妨設(shè)想一部通過了立法前評(píng)估、被納入立法程序，并最終制定出臺(tái)的地方性法規(guī)，后因?yàn)闀r(shí)勢(shì)變化而沒有達(dá)到預(yù)期的效果。若照前理解，由于所謂“目的”沒有實(shí)現(xiàn)，那么此前的立法前評(píng)估便是失敗的，其評(píng)估結(jié)論就應(yīng)當(dāng)被否定，甚至還應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估主體進(jìn)行問責(zé)。這顯然不合適，也不現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，地方立法前評(píng)估的目的只有一個(gè)，即明確相關(guān)立法選題是否可以納入立法程序。至于法律制定出臺(tái)的時(shí)機(jī)、規(guī)范的內(nèi)容、實(shí)施效果是否能達(dá)到立法初衷、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益與立法成本是否合乎比例、是否會(huì)衍生出其他問題等，固然可以成為立法前評(píng)估所考慮的因素，但并不是目的所在。因此，地方立法前評(píng)估一般不圍繞特定條款或具體內(nèi)容是否科學(xué)合理、是否具有可行性和可操作性等問題展開。

3.內(nèi)容系統(tǒng)性。地方立法前評(píng)估的內(nèi)容具有系統(tǒng)性，指的是評(píng)估主體需要從整體、宏觀的視角出發(fā)，從不同維度考察。目前，國內(nèi)關(guān)于地方立法前評(píng)估的內(nèi)容理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)雖然還較為有限，但基本形成了共識(shí)，即對(duì)開展立法的必要性、可行性、緊迫性以及立法成本效益和可能產(chǎn)生的影響等進(jìn)行分析[10]。這里就涉及對(duì)立法事實(shí)進(jìn)行查明與論證。由于法律本身即“以規(guī)范為前提所構(gòu)筑的事實(shí)系統(tǒng)”[11]，故立法事實(shí)可進(jìn)一步劃分為制度事實(shí)和自然—社會(huì)事實(shí)。所謂制度事實(shí)，即一套正式的、成文的、等級(jí)化的制定法體系內(nèi)部所蘊(yùn)含的與立法決策相關(guān)的官方性事實(shí)[12]，包含了立法者在制定法律規(guī)范之前所必須查明和論證的上位法、同位法方面的有關(guān)事實(shí)[13]。所謂自然—社會(huì)事實(shí)，即與立法決策相關(guān)的一系列歷史、文化、地理、經(jīng)濟(jì)、民情等方面的物理性事實(shí)。對(duì)于上述兩種立法事實(shí)的查明和論證，方法不同，邏輯也不同，對(duì)此已有不少學(xué)者作出高論，本文不再贅述。

二、地方立法前評(píng)估的邏輯與限度

在地方立法前評(píng)估實(shí)踐已逐步展開的背景下，規(guī)范性理論的缺失，并非是一種合理現(xiàn)實(shí)。已有研究者認(rèn)識(shí)到此問題并嘗試從成本效益分析、風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)等法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角闡釋地方立法前評(píng)估的內(nèi)在邏輯，未嘗不可作為一種參考。然而，地方立法前評(píng)估并非單純是某種制度上的“移植”或者“嫁接”，其已深嵌入地方立法體制與國家治理現(xiàn)代化的圖景中。

（一）地方立法前評(píng)估的內(nèi)在邏輯

1.理論契合：立法前評(píng)估與新時(shí)代科學(xué)立法的內(nèi)在一致性。新時(shí)代賦予了科學(xué)立法新的內(nèi)涵，全面推進(jìn)依法治國，必須堅(jiān)持科學(xué)立法。所謂科學(xué)，不能簡單地等同于“符合實(shí)際情況”，而是符合實(shí)際條件中的規(guī)律性或規(guī)律性要求。習(xí)近平總書記深刻指出，“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律”[14]。立法的本質(zhì)是對(duì)統(tǒng)治階級(jí)意志的要求和表達(dá)，如果這種意志的要求和表達(dá)是“尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律”的，即是科學(xué)的立法[15]。一方面，立法前評(píng)估與科學(xué)立法在概念和內(nèi)容上具有邏輯一致性。從法律內(nèi)容層面來看，“尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律”就是要確保所立之法的內(nèi)容符合其所欲規(guī)范的對(duì)象的內(nèi)在的、本質(zhì)的、必然的聯(lián)系，符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律[16]。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，則需要通過實(shí)證研究工具，即一套標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的實(shí)證研究方法來為下一步的主觀決策提供客觀依據(jù)[17]。這恰恰符合立法前評(píng)估的概念表達(dá)，并與其內(nèi)在價(jià)值和所欲達(dá)至的目的相一致。另一方面，立法前評(píng)估是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的重要途徑?？茖W(xué)的本意，即認(rèn)識(shí)的合規(guī)律性?！白鹬睾腕w現(xiàn)客觀規(guī)律”的前提是認(rèn)識(shí)和掌握客觀規(guī)律。然而，與個(gè)體一樣，立法者的認(rèn)識(shí)的形成并非一蹴而就，也必然要經(jīng)過一個(gè)由表及里、由淺入深的過程[18]。而作為立法前評(píng)估關(guān)鍵內(nèi)容的立法事實(shí)的查明和論證，既是形成認(rèn)識(shí)的一個(gè)過程，也是加深認(rèn)識(shí)的一種手段，既是“立法的前提”，也是“科學(xué)立法的應(yīng)有之義和實(shí)現(xiàn)方式”[19]。在地方立法的語境下，由于地方立法區(qū)別于中央立法的功能及定位，其更多的是要被直接應(yīng)用于地方實(shí)際，對(duì)科學(xué)立法的需要也更為迫切。除了樹立科學(xué)的立法理念和價(jià)值取向，最為關(guān)鍵的就是要把調(diào)查研究的關(guān)口向立法前延伸，加強(qiáng)對(duì)立法歷史、現(xiàn)實(shí)需要和今后趨勢(shì)的研究，確保立法決策的科學(xué)性[20]。

2.歷史耦合：地方立法前評(píng)估與地方立法的發(fā)展脈絡(luò)相吻合。從歷史發(fā)展的角度來看，地方立法前評(píng)估的產(chǎn)生發(fā)展和制度化，是地方立法權(quán)擴(kuò)容背景下地方立法發(fā)展的必然結(jié)果?！笆旰平佟苯Y(jié)束后，黨和國家的事業(yè)重新步入正軌，各級(jí)人大的組織形式和職權(quán)職能也逐漸得到重建和完善。1979年，五屆全國人大二次會(huì)議上對(duì)地方組織法作了修訂，賦予省區(qū)市人大及其常委會(huì)制定頒布地方性法規(guī)的權(quán)力。1982年、1986年地方組織法兩次修改，進(jìn)一步規(guī)定省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市有權(quán)制定地方性法規(guī)。1988年、1992年、1994年和1996年，全國人大先后4次作出決定，分別賦予海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)。2000年3月15日，立法法頒布實(shí)施，但秉持高度中央集權(quán)的政治理念，對(duì)地方立法權(quán)給予較多的限制[21]，除31個(gè)省級(jí)人大外，還有49個(gè)較大的市具有地方立法權(quán)。2015年立法法修正后，擴(kuò)大至全國322個(gè)設(shè)區(qū)的市，其中273個(gè)為新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。2023年立法法修訂，將“基層治理”納入地方立法的權(quán)限范圍。近半個(gè)世紀(jì)來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，國家立法權(quán)呈現(xiàn)為一種“循序漸進(jìn)放權(quán)”的過程，地方立法的主體大幅增加的同時(shí)，權(quán)限范圍也不斷擴(kuò)大[22]。

地方立法權(quán)限范圍的擴(kuò)大，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致地方性法規(guī)的數(shù)量增長，進(jìn)而對(duì)整個(gè)法律體系產(chǎn)生重大影響。顯而易見的邏輯是下位法基數(shù)越大，產(chǎn)生偏誤、與上位法不一致的可能性就越高[23]。同時(shí)，從立法實(shí)踐的角度來看，由于“地方立法機(jī)關(guān)的立法工作機(jī)制偏重于立法操作與部門配合方面，涉及中央與地方、人大與政府、人大與其常委會(huì)等方面的關(guān)系”[24]，使得地方立法的功能和效用未能充分發(fā)揮，地方立法權(quán)的實(shí)現(xiàn)“時(shí)常處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)”，導(dǎo)致“理想設(shè)定與現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化之間出現(xiàn)了明顯的落差”[25]。事實(shí)上，囿于地方政治生態(tài)的特殊性，地方立法的“每個(gè)環(huán)節(jié)都無一例外影響著地方立法質(zhì)量和生命力”[26]。在這一背景下，地方立法后評(píng)估應(yīng)運(yùn)而生，成為保障立法質(zhì)量的重要方式和途徑。然而，地方立法后評(píng)估的目的在于“檢測(cè)立法實(shí)施效果，評(píng)價(jià)立法質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)立法問題，提出完善的立法方案，為立法主體提供科學(xué)的立法依據(jù)”[27]，歸根結(jié)底是“通過事后程序發(fā)現(xiàn)問題”[28]。真正惠及地方立法質(zhì)量整體提升的制度構(gòu)建，更需要從“前端”入手，把制度安排做到“上游”，這也是構(gòu)建地方立法前評(píng)估制度的應(yīng)然邏輯。

3.實(shí)踐結(jié)合：地方立法前評(píng)估是當(dāng)前形勢(shì)下地方立法的理性選擇。立法法歷經(jīng)數(shù)次修改，不斷完善地方立法權(quán)限的規(guī)定，以適應(yīng)地方不斷增長的立法需求1。無論是從文義概念本身還是從前瞻性預(yù)留的角度出發(fā)，立法法所規(guī)范的地方立法權(quán)看似“有限”實(shí)則“無限”[29]。但從地方立法運(yùn)行的實(shí)際情況來看，地方立法權(quán)在程序上“空轉(zhuǎn)”卻較為常見。比如，一些地方就某些早已形成共識(shí)的問題制定地方性法規(guī)，立法相似性較大、創(chuàng)新性不明顯。還有一些地方圍繞當(dāng)?shù)貧v史文化問題甚至道德問題立法，看似頗具地方特色，實(shí)則空泛無實(shí)。誠如學(xué)者所言，地方立法的中心使命并不是創(chuàng)設(shè)新法，而是對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行改進(jìn)。地方立法機(jī)關(guān)更多的是要對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的嚴(yán)謹(jǐn)性進(jìn)行反思，探究其施行效果，遵照運(yùn)行情況對(duì)其進(jìn)行完善[30]。因此，在地方立法熱情愈發(fā)高漲甚至出現(xiàn)浮躁的立法沖動(dòng)的當(dāng)下，就愈發(fā)需要地方立法前評(píng)估這一“冷卻劑”。

那么，為什么立法計(jì)劃和立法規(guī)劃不能夠?qū)崿F(xiàn)上述目的呢？一方面，無論是立法計(jì)劃還是立法規(guī)劃，其所關(guān)注的固然有“立法項(xiàng)目的選擇”，但更多側(cè)重的是“開展立法工作的時(shí)間安排”，具有計(jì)劃性和指令性的特征。然而，立法計(jì)劃和立法規(guī)劃之于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有天然的滯后性，正所謂“計(jì)劃趕不上變化”。無論多么高明的手段、多么精心地編制，立法計(jì)劃和立法規(guī)劃往往仍然要面對(duì)被調(diào)整的結(jié)果，而區(qū)別往往只在于調(diào)整的幅度有所不同[31]。畢竟，立法不是開展生產(chǎn)，它很難被完全計(jì)劃[32]。另一方面，無論是立法計(jì)劃還是立法規(guī)劃，因其制度設(shè)計(jì)和程序設(shè)計(jì)等方面的因素2，在實(shí)際運(yùn)行中承擔(dān)起部分本應(yīng)由立法前評(píng)估去完成的“過濾”功能，在某種程度上“異化”為對(duì)立法程序本身的“僭越”[33]。比如，對(duì)于那些沒納入立法規(guī)劃或立法計(jì)劃但確實(shí)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的提案，它們進(jìn)入立法程序的阻力和障礙可想而知。相反，對(duì)于那些雖然納入立法計(jì)劃或立法規(guī)劃但并不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的提案，也往往會(huì)被強(qiáng)行拉入立法程序。換言之，立法計(jì)劃和立法規(guī)劃自身就需要被科學(xué)地論證和評(píng)估，否則很可能會(huì)產(chǎn)生銷蝕立法程序的副作用，甚至對(duì)民主立法產(chǎn)生抑制作用。而地方立法前評(píng)估本身就包含了對(duì)立法計(jì)劃乃至立法規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和修正的含義，在價(jià)值選擇上更為超然，在功能設(shè)定上則更為全面，不僅不會(huì)有后者的弊病，還能夠從源頭上解決后者所不能解決的問題。

（二）地方立法前評(píng)估的合理限度

1.適用條件限度。作為一種方法和手段的評(píng)估，源于近現(xiàn)代商業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮的背景下，被運(yùn)用于公共政策影響、資產(chǎn)評(píng)估、企業(yè)管理、績效考核等經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、行政管理等領(lǐng)域，直到20世紀(jì)初才衍生到立法領(lǐng)域[34]。相比之下，法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整更為抽象，倫理屬性也更為濃厚，具有不可量化的特征。因此，與針對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和行政管理等領(lǐng)域的評(píng)估相比，針對(duì)法律及相關(guān)問題的評(píng)估，往往不能通過所謂的“成本—收益”范式提取出數(shù)據(jù)，也很難通過具體的數(shù)字載體來顯現(xiàn)。另一方面，立法前評(píng)估的重要內(nèi)容是對(duì)立法事實(shí)進(jìn)行查實(shí)和論證，而立法事實(shí)是與價(jià)值相纏繞的生活事實(shí)，其已經(jīng)不再是“純粹的存在”，是一種“充滿了價(jià)值的力量”[35]。換言之，盡管我們可以借助信息化和數(shù)字化的手段來獲取相關(guān)評(píng)估素材，甚至也可以借助這些手段對(duì)評(píng)估素材進(jìn)行比對(duì)和分析，但若要客觀、公正地作出評(píng)估結(jié)論，僅憑數(shù)據(jù)和文字是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更多的是需要進(jìn)行價(jià)值判斷。

相較于數(shù)據(jù)分析，價(jià)值判斷本質(zhì)上是由一種預(yù)設(shè)、對(duì)話與修正預(yù)設(shè)形成的解釋，在不斷的批判與反批評(píng)的過程中達(dá)成價(jià)值共識(shí)，其在說理上追求事理、情理和法理相統(tǒng)一，在結(jié)果上追求社會(huì)效果和法律效果相統(tǒng)一，有利于促進(jìn)評(píng)估結(jié)論更富有正義。很大程度上，在地方立法前評(píng)估中起決定作用的并不是定量的測(cè)量，而是對(duì)價(jià)值的判斷與權(quán)衡。然而，價(jià)值判斷亦會(huì)存在恣意、難以達(dá)成共識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，價(jià)值判斷本質(zhì)上是人腦對(duì)社會(huì)存在的反映，與個(gè)體的價(jià)值觀直接相關(guān)，不可避免地會(huì)受到個(gè)體的思維模式、認(rèn)知水平、心理狀態(tài)等主觀因素的影響，具有明顯的主觀性；另一方面，由于價(jià)值判斷比實(shí)質(zhì)解釋更為系統(tǒng)全面，不僅針對(duì)文本進(jìn)行分析，還涉及文本背后的原則、精神、政策、情理等，是一種更為綜合的存在，因此對(duì)評(píng)估主體的理論水平、專業(yè)能力、經(jīng)驗(yàn)積累乃至道德判斷等都有較高的要求?？墒牵偷胤搅⒎ㄇ霸u(píng)估的實(shí)踐現(xiàn)狀而言，且不談評(píng)估能力和水平的參差，如何避免地方立法前評(píng)估被“立法政績”牽著鼻子走、陷入為評(píng)估而評(píng)估的尷尬境地，則需要在地方立法前評(píng)估的制度構(gòu)建，尤其是評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上作更為周全的處理，使評(píng)估者的價(jià)值判斷實(shí)現(xiàn)專業(yè)性和公共性論證的“二重變奏”。

2.評(píng)估方法限度。任何一種智識(shí)生產(chǎn)活動(dòng)，只要不符合一定科學(xué)體系所框定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，就必然不會(huì)被科學(xué)共同體認(rèn)可為科學(xué)真知。立法亦是如此。正如學(xué)者所指出，立法是一個(gè)“囊括多領(lǐng)域科學(xué)的非凡的智識(shí)領(lǐng)域”[36]，立法者“總是如自然科學(xué)家一般不斷地解密事實(shí)”[37]。因此，科學(xué)的立法是制定良法、開啟善治的重要保證。如前所述，立法前評(píng)估與科學(xué)立法在邏輯理路上高度契合，而它本身也是服務(wù)于實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的途徑和手段。由此，具備科學(xué)的評(píng)估方法至關(guān)重要。那么，怎樣才算是科學(xué)的評(píng)估方法呢？縱觀我國立法制度發(fā)展史，立法在制度構(gòu)建上往往更關(guān)注權(quán)限、程序、語言、技術(shù)等“術(shù)”層面的問題，具有明顯的“方法論”傾向，而在一定程度上忽視了邏輯性、體系性、融貫性等“理”層面的問題，其結(jié)果便是立法者對(duì)形式合理性和形式正義性的關(guān)注，遠(yuǎn)大于對(duì)實(shí)質(zhì)合理性和實(shí)質(zhì)正義性的關(guān)注[38]。這一傾向無疑也影響了地方立法前評(píng)估的實(shí)踐，比如傾向于從文字符號(hào)層面理解立法事實(shí)，側(cè)重于對(duì)文本本身進(jìn)行評(píng)價(jià)，多關(guān)注概念、用語、技術(shù)等方面的內(nèi)容，而忽視合目的性、邏輯性、融貫性等問題，因此引發(fā)了關(guān)于其陷入形式化困境、是否確有必要的質(zhì)疑[39]。

為避免地方立法前評(píng)估的制度構(gòu)建走向功利化，則必須要在滿足其形式合理性需求的同時(shí)，又要將其背后所滲透的理念、精神和價(jià)值導(dǎo)向等以適當(dāng)?shù)姆绞匠尸F(xiàn)，逐步從形式合理走向?qū)嵸|(zhì)合理，從單純的事實(shí)判斷走向價(jià)值判定。因此，明確一種從外部的、科學(xué)整合的評(píng)估方法，而非單純局限在內(nèi)部的、法律人的評(píng)估方法，是構(gòu)建地方立法前評(píng)估制度的必由之路。從方法論綜合主義的立場(chǎng)出發(fā)，包括設(shè)證、歸納、類比、等置和涵攝等具體方法，與“作出與擬規(guī)制情形相關(guān)的假定、確定可調(diào)整這一情形的所有手段、事實(shí)比較和邏輯推論”等步驟相對(duì)應(yīng)。值得注意的是，由于立法事實(shí)具有普遍性、抽象性、復(fù)雜性等特征，需要通過一定的載體得以呈現(xiàn)，涉及選擇何種事實(shí)詮釋方法等，同樣需要考慮方法限度的問題。

三、地方立法前評(píng)估的指標(biāo)體系

近年來，各地紛紛開展立法評(píng)估，許多在理論層面尚未厘清的具體問題開始集中顯現(xiàn)。具體到地方立法前評(píng)估，由于對(duì)評(píng)估指標(biāo)的莫衷一是，導(dǎo)致不同地方在評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果上呈現(xiàn)出各行其是、五花八門的局面，看似內(nèi)容豐富，實(shí)則為各類名詞和概念的雜糅，缺乏實(shí)質(zhì)價(jià)值。因此，一個(gè)科學(xué)、完整且符合地方立法實(shí)際需要的指標(biāo)體系至關(guān)重要。指標(biāo)體系一經(jīng)明確，如何實(shí)施和操作地方立法前評(píng)估等具體問題也就迎刃而解了。

（一）地方立法前評(píng)估的指標(biāo)體系

就地方立法前評(píng)估實(shí)踐現(xiàn)狀而言，評(píng)估指標(biāo)的缺位問題較為突出。一方面，各地開展立法前評(píng)估主要為“臨時(shí)性”或“有選擇性”，而不是普遍性地開展，因此較少專門在有關(guān)規(guī)范性文件中對(duì)評(píng)估指標(biāo)予以明確。另一方面，即便有相關(guān)規(guī)定，其內(nèi)容也多是概括性的描述，而缺乏足夠的針對(duì)性和層次性。在學(xué)理層面，不同學(xué)者關(guān)于地方立法前評(píng)估的指標(biāo)應(yīng)包含哪些內(nèi)容，亦存在一定分歧。然而，地方立法的現(xiàn)實(shí)和需求紛繁復(fù)雜，每一個(gè)法規(guī)項(xiàng)目都有其特殊性，所需評(píng)估的重點(diǎn)也不盡相同。就功能定位而言，地方立法具有實(shí)施性、補(bǔ)充性和探索性的功能，故考察的重點(diǎn)為必要性、可行性、合法性等。就內(nèi)容而言，則需具體問題具體分析。比如，若立法項(xiàng)目涉及地方行政管理，就需重點(diǎn)考察合法性、合理性等內(nèi)容。因此，對(duì)地方立法前評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置，既不能盲目追求“大而全”的“面面俱到”，也無法精確做到“量身定做”，而是要另辟蹊徑，采取一種明確而不失靈活、彈性而避免恣意的制度設(shè)計(jì)，即“總則+分則”的形式加以構(gòu)造。

1.地方立法前評(píng)估的“總則指標(biāo)”。雖然每個(gè)立法項(xiàng)目所關(guān)注的問題、提供的方案等各不相同，但從地方立法的性質(zhì)及其自身規(guī)律角度出發(fā)，它們之間仍有許多共通之處，因此必然存在“普遍適用”的評(píng)估指標(biāo)，并可以通過“提取公因式”將之抽象概括、以“總則”的形式固定下來。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。提高立法質(zhì)量，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期立法工作的重中之重。置于地方立法的語境下，提高立法質(zhì)量的路徑包括堅(jiān)持科學(xué)立法、推進(jìn)民主立法和恪守依法立法。其中，堅(jiān)持科學(xué)立法包含立足地方立法實(shí)際、順應(yīng)地方發(fā)展需求和遵循地方立法活動(dòng)自身規(guī)律的內(nèi)涵；推進(jìn)民主立法包含完善民主立法體制、創(chuàng)新公眾有序參與立法方式的要求；恪守依法立法則要以準(zhǔn)確界定“法”的內(nèi)涵和外延、準(zhǔn)確把握依法立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法之間的關(guān)系和在地方立法中實(shí)踐依法立法的要求等問題為前提[40]。新時(shí)代，地方立法進(jìn)入快速發(fā)展的新階段，其之于完善我國法律體系的重要性亦越來越凸顯，其堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、體現(xiàn)人民意志的政治方向，實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性的功能定位以及維護(hù)國家法制統(tǒng)一和不抵觸、有特色、可操作的基本原則都不會(huì)改變。因此，對(duì)于一個(gè)立法項(xiàng)目是否能夠進(jìn)入立法程序，所需要考察的“普遍適用”的指標(biāo)包括合法性、科學(xué)性、可行性和特色性。其中，根據(jù)相關(guān)立法理論，合法性應(yīng)當(dāng)包括權(quán)力來源合法、立法權(quán)限合法、程序合法以及目的具有正當(dāng)性和合法性等內(nèi)容，科學(xué)性應(yīng)當(dāng)包含尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律、具有明確的調(diào)整對(duì)象和規(guī)制內(nèi)容、符合立法技術(shù)規(guī)范要求等內(nèi)容，可行性應(yīng)當(dāng)包含具備立法所需的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等客觀條件、各方已就相關(guān)重大議題達(dá)成共識(shí)、立法前期準(zhǔn)備工作到位、具備相關(guān)立法配套制度或規(guī)則等內(nèi)容，特色性應(yīng)當(dāng)包含針對(duì)地方具體問題、制度設(shè)計(jì)具有創(chuàng)新性、與上位法的重復(fù)率不超過特定要求等內(nèi)容。故在此基礎(chǔ)之上，作為“一級(jí)指標(biāo)”的合法性指標(biāo)、科學(xué)性指標(biāo)、可行性指標(biāo)和特色性指標(biāo)還可根據(jù)其指標(biāo)內(nèi)涵意義進(jìn)一步細(xì)化為若干個(gè)“二級(jí)指標(biāo)”，二者共同構(gòu)成地方立法前評(píng)估的“總則指標(biāo)”（具體參見表2）。

需要指出的是，關(guān)于合法性，存在廣義和狹義的理解，前者包含形式、價(jià)值以及實(shí)踐上的合法性要求，后者僅指形式上具有合法性[41]。對(duì)于地方立法前評(píng)估中的合法性考察，采取廣義理解，尤其是要求立法具有價(jià)值上的合法性，比如對(duì)自由、秩序和公平正義等具有促進(jìn)作用，而不是抑制作用。至于實(shí)踐上的合法性考察，則主要適用于立法后評(píng)估。關(guān)于立法（毋寧說是立法學(xué)）是一門科學(xué)，如今在學(xué)界和實(shí)務(wù)界已無異議?？茖W(xué)性要求地方立法不僅要有科學(xué)的邏輯體系，還要有科學(xué)的方法體系，而后者需要以溯因、推理、探尋和識(shí)別導(dǎo)致社會(huì)現(xiàn)象以某種特定化方式呈現(xiàn)的前提性社會(huì)結(jié)構(gòu)和機(jī)制為基礎(chǔ)[42]，而絕不僅僅是簡單的語言文字工作?？尚行圆煌诳刹僮餍裕笳吒鼉A向于考察法律規(guī)范的具體規(guī)定具有執(zhí)行性和實(shí)施性，因此主要適用于對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行修改完善和立法后評(píng)估的場(chǎng)景。地方立法應(yīng)當(dāng)具有地方特色，這是由地方立法的性質(zhì)和功能定位所決定的，是地方立法的第一要義和生命力所在[43]。特色性要求地方立法的立足點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都要體現(xiàn)著力解決本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題，解決好上位法沒有解決或者不宜解決的現(xiàn)實(shí)問題。如學(xué)者所指出，地方立法最重要的價(jià)值莫過于對(duì)中央立法的“拾遺補(bǔ)闕”和“填補(bǔ)溝壑”[44]，而基于地方特色制定的地方性法規(guī)對(duì)于中央立法的補(bǔ)充性，則是國家民主法治體系不斷成熟和健全的標(biāo)志[45]。

2.地方立法前評(píng)估的“分則指標(biāo)”。我國幅員遼闊，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高低不齊，即便是在同一個(gè)地區(qū)，不同發(fā)展時(shí)期的立法需求也不一樣，加上不同立法項(xiàng)目所針對(duì)和涉及的問題多種多樣，所體現(xiàn)的價(jià)值和目標(biāo)也不盡相同，難以用固定不變的指標(biāo)加以衡量。因此，地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)在“總則指標(biāo)”的統(tǒng)領(lǐng)下，通過更為細(xì)化和更具針對(duì)性的“分則指標(biāo)”，以求盡可能覆蓋地方立法可能涉及的各方面。然而，為每一部地方立法項(xiàng)目設(shè)計(jì)專門的評(píng)估指標(biāo)是不切實(shí)際的。因此，“分則指標(biāo)”的設(shè)計(jì)同樣需要借助“提取公因式”的方法，只不過角度有所不同。其中，以性質(zhì)和類別為切入口，地方性法規(guī)大體可列為以下數(shù)種分類，相應(yīng)的“分則指標(biāo)”的設(shè)計(jì)也就有所側(cè)重（詳見表1）。

同樣需要指出的是，表1所列的評(píng)估指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)為參考，其內(nèi)容可能隨法規(guī)項(xiàng)目的具體指向不同而有所不同。比如，生態(tài)環(huán)境類的地方性法規(guī)項(xiàng)目往往需要自身獨(dú)特性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，因?yàn)椴煌沫h(huán)境保護(hù)立法項(xiàng)目所需考察的指標(biāo)均有各自的領(lǐng)域性或者技術(shù)性要求。

（二）地方立法前評(píng)估的指標(biāo)量化

地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建，既是一個(gè)技術(shù)操作過程，又是一個(gè)價(jià)值參與過程，不僅需要對(duì)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行量化，還要對(duì)已量化的指標(biāo)進(jìn)行價(jià)值排序、分析賦值，并在此基礎(chǔ)上形成評(píng)估報(bào)告，進(jìn)而作出是否將有關(guān)立法項(xiàng)目納入立法程序的結(jié)論。定量方法是與邏輯推理的實(shí)證主義密切相關(guān)的方法，包含了大量的數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算和分析等，表現(xiàn)為“數(shù)”和對(duì)“數(shù)”的分析。關(guān)于地方立法前評(píng)估指標(biāo)能否量化一度存在爭議，反對(duì)者認(rèn)為特定主體關(guān)于價(jià)值的判斷，不同于純粹的自然科學(xué)觀念方法，具有較強(qiáng)的主觀性。事實(shí)上，在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域“定量分析”已經(jīng)成為一個(gè)重要手段，許多分析研究已經(jīng)呈現(xiàn)為“量化”或“指數(shù)化”，如“民生指數(shù)”“生態(tài)宜居指數(shù)”等。換言之，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的研究并不當(dāng)然排斥“量化”。況且，地方立法前評(píng)估本身就是一個(gè)主客觀相結(jié)合的分析判斷過程，雖不能像自然科學(xué)那樣追求逐幀的精確，但仍然需要足夠直觀的數(shù)據(jù)作為評(píng)估的依據(jù)。

1.數(shù)據(jù)獲取。就業(yè)已開展的地方立法前評(píng)估實(shí)踐來看，較為有效的資料和數(shù)據(jù)獲取方式主要有以下三種。一是調(diào)查問卷方式，即根據(jù)具體立法選題設(shè)計(jì)和制作相應(yīng)的調(diào)查問卷，向特定對(duì)象發(fā)放并回收。調(diào)查問卷通常不直接提供評(píng)估所需的數(shù)據(jù)，而需要對(duì)問卷內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，最終得出能夠影響評(píng)估結(jié)論的數(shù)據(jù)。二是專家評(píng)分方式，即根據(jù)具體立法選題設(shè)計(jì)和制作相應(yīng)的評(píng)分表，由相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)行評(píng)分。所得到的評(píng)分往往就是評(píng)估主體所需要（或者只需進(jìn)行簡單處理就可以得到）的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)將直接影響甚至直接構(gòu)成評(píng)估結(jié)論。三是現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，即從有關(guān)部門調(diào)取統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，如工作報(bào)告、統(tǒng)計(jì)年鑒、行政或者司法案件有關(guān)數(shù)據(jù)等。

2.權(quán)重和賦值。不同評(píng)估指標(biāo)的價(jià)值取向和功能定位各不相同，對(duì)推進(jìn)立法進(jìn)度的影響力和作用力也不盡相同。換言之，不同的評(píng)估指標(biāo)，其權(quán)重也不盡相同，權(quán)重越大，其重要性越突出，對(duì)于推進(jìn)立法的作用也越顯著。黨的二十大報(bào)告指出，“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”，為做好新時(shí)代地方立法工作指明了方向、提供了遵循。其中，科學(xué)立法、民主立法和依法立法作為立法的基本原則，其關(guān)系為依法立法是基本前提，不依法制定的法律，缺乏合法性前提，其科學(xué)性和民主性無從談起。立法權(quán)源于人民，通過提升立法的民主性，才能使立法決策更加符合人民群眾需求和客觀實(shí)際，提高立法質(zhì)量，增進(jìn)立法實(shí)效。科學(xué)立法既在方法論上為立法工作提供指導(dǎo)，又在價(jià)值層面衡量立法質(zhì)量的高低，是判斷立法質(zhì)量的重要標(biāo)尺[46]。由此可知，作為評(píng)估指標(biāo)的合法性，其權(quán)重當(dāng)居首位。緊隨其后為科學(xué)性，以及體現(xiàn)地方立法功能定位的可行性和特色性。根據(jù)這一原則，便可對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行賦值，并設(shè)計(jì)相關(guān)調(diào)查問卷或者評(píng)分表。筆者就“總則指標(biāo)”的量化評(píng)分，自行設(shè)計(jì)了一份專家評(píng)分表（詳見表2）?！胺謩t指標(biāo)”的量化評(píng)分機(jī)制，亦可循此模式。

需要指出的是，無論是投放調(diào)查問卷還是請(qǐng)專家評(píng)分，抑或是其他方式，其對(duì)象都應(yīng)當(dāng)盡可能廣泛，而不應(yīng)僅局限于立法項(xiàng)目所涉及的利益相關(guān)方。因?yàn)?，立法者（毋寧說是立法機(jī)關(guān)）是由一個(gè)個(gè)具有獨(dú)特知識(shí)素養(yǎng)的“個(gè)體”構(gòu)成的“整體”，其在知識(shí)結(jié)構(gòu)上，“也可以因整體性的知識(shí)互補(bǔ)，而產(chǎn)生‘一加一大于二’的效果”[47]。然而，即便是如此專業(yè)化的立法機(jī)關(guān)，仍不能確保自己對(duì)立法所涉及的相關(guān)領(lǐng)域的了解就更為深刻，更不能對(duì)相關(guān)領(lǐng)域所包含的各種關(guān)系和知識(shí)了如指掌，無法做到“在任何情況下都能很好地起草法律草案，因此在許多情況下，必須依靠其他機(jī)構(gòu)的投入才能使立法語言發(fā)揮作用”[48]。因此，作為評(píng)估主體的地方立法機(jī)關(guān)必須保持更加開闊的視界，不斷關(guān)注外部經(jīng)驗(yàn)，才能更好地認(rèn)識(shí)和把握地方立法的客觀規(guī)律。尤其是在科學(xué)立法的語境下，地方立法不應(yīng)該只停留在文字表述和對(duì)具體條文的關(guān)注，而應(yīng)走向?qū)α⒎ㄟ壿嬓?、體系性、融貫性等科學(xué)性問題的關(guān)注[49]。此外，在對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行量化時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重法治倫理。當(dāng)前，許多觀點(diǎn)認(rèn)為借助“大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)”可以獲取持續(xù)性、周期性的評(píng)估數(shù)據(jù)，以求無限接近評(píng)估主體所預(yù)期的立法“真實(shí)狀態(tài)”。對(duì)于現(xiàn)階段的技術(shù)手段能否實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，筆者不作評(píng)價(jià)，但采取該技術(shù)所帶來的一系列問題，如所收集信息是否要征得當(dāng)事人允許？收集主體是否具有權(quán)限？收集的數(shù)據(jù)應(yīng)如何存儲(chǔ)、如何處理以及如何銷毀？需要經(jīng)過哪些部門的批準(zhǔn)？等等。在這些問題得到明確答案之前，這一技術(shù)恐不能草率行止。

地方立法前評(píng)估對(duì)提高地方立法質(zhì)量至關(guān)重要，是推進(jìn)地方立法科學(xué)化、民主化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和保障依法立法的切入點(diǎn)，在很大程度上決定著良法善治能否真正落地，并對(duì)所立之法能否高效實(shí)施起到關(guān)鍵的導(dǎo)向作用。尤其是在“中央有序釋放地方立法空間的大背景下”[50]，科學(xué)構(gòu)建地方立法前評(píng)估制度、合理設(shè)置評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)提高地方立法質(zhì)量、保護(hù)地方立法積極性、維護(hù)國家法制統(tǒng)一具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，使地方立法前評(píng)估規(guī)范化、制度化，是提高地方立法質(zhì)量的必然要求，同時(shí)也將有效減少立法可能帶來的不確定性，從而為立法、執(zhí)法和守法主體提供較為穩(wěn)定的預(yù)期。

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作者簡介：羅師，江西省人大常委會(huì)法工委干部，法學(xué)博士。

①根據(jù)學(xué)理通說，所謂地方立法評(píng)估，指的是特定主體根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、按照一定的程序，對(duì)地方性法規(guī)的質(zhì)量及實(shí)施效果等進(jìn)行評(píng)估研判。參見汪全勝：《立法后評(píng)估》，人民出版社，2012，第325頁。

②比如，全國人大常委會(huì)法工委根據(jù)公民、企業(yè)和部門等的審查建議，對(duì)一些涉及網(wǎng)約車經(jīng)營、道路停車收費(fèi)、物業(yè)保修金和禁售禁燃煙花爆竹等內(nèi)容的地方性法規(guī)開展了備案審查，并督促糾正。相關(guān)制定機(jī)關(guān)則以修改、廢止等形式予以糾正。參見《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2024年備案審查工作情況的報(bào)告——2024年12月22日在第十四屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議上》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202412/t20241225_442028.html，2024年12月25日訪問。

1立法法第四十二條規(guī)定：“擬提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過的法律案，在憲法和法律委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告前，常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、法律實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問題等進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估情況由憲法和法律委員會(huì)在審議結(jié)果報(bào)告中予以說明。”

2參見杜承秀、朱云生：《地方立法評(píng)估的實(shí)踐審視與制度完善》，《地方立法研究》2018年第1期。一些地方性法規(guī)亦有類似觀點(diǎn)，如《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定（試行）》（2013年通過）第五條規(guī)定：“新制定、全面修訂以及對(duì)重大制度作修改的法規(guī)案應(yīng)當(dāng)開展表決前評(píng)估?！薄斗鹕绞腥嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定（試行）》（2017年通過）第二條第一款規(guī)定：“本規(guī)定所稱立法評(píng)估包括法規(guī)案表決前評(píng)估和立法后評(píng)估?！?/p>

3亦有觀點(diǎn)將立法法第四十二條中的“評(píng)估”歸之為“立法中評(píng)估”，似更為妥適。參見朱最新：《論證抑或評(píng)估：地方立法立項(xiàng)的程序選擇》，《地方立法研究》2021年第2期；曹瀚予：《論新時(shí)期地方立法評(píng)估的科學(xué)化》，《理論導(dǎo)刊》2019年第2期。

4參見魏玲、馬艷君：《地方立法前評(píng)估：評(píng)估什么和如何評(píng)估》，《人大研究》2020年第4期。石佑啟、朱最新、潘高峰：《地方立法學(xué)》，高等教育出版社，2019，第155-156頁。其依據(jù)主要是立法法第五十六條第一款之規(guī)定，即“……編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學(xué)論證評(píng)估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，按照加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法的要求，確定立法項(xiàng)目……”。但此處的“評(píng)估”，顯然不能簡單地理解為“法律確立了立法前評(píng)估制度”，這一內(nèi)容更多的是強(qiáng)調(diào)編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)廣開視聽、科學(xué)合理。

1比如，在英國，負(fù)責(zé)立法前評(píng)估的機(jī)構(gòu)為內(nèi)閣和政府下設(shè)的影響評(píng)估小組。德國的立法前評(píng)估主體包括政府的法規(guī)評(píng)估委員會(huì)和執(zhí)行成本評(píng)估委員會(huì)。在日本，能夠開展立法前評(píng)估的主體包括內(nèi)閣及內(nèi)閣的組成機(jī)構(gòu)（?。⒌胤阶灾误w政府（都、道、府、縣）。美國的立法前評(píng)估主體則相對(duì)復(fù)雜，包括國家政府和各個(gè)州政府中設(shè)置的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，如聯(lián)邦獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)；聯(lián)邦管理和預(yù)算辦公室（OMB）以及下設(shè)的信息與規(guī)制事務(wù)辦公室（OIRA），專門負(fù)責(zé)審查行政規(guī)章；國會(huì)和總問責(zé)署，負(fù)責(zé)審查OIRA提交的重要規(guī)章。歐盟的立法前評(píng)估，則由歐盟影響評(píng)估委員會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐盟議會(huì)和部長理事會(huì)共同設(shè)立的影響評(píng)估小組進(jìn)行。

2值得一提的是，學(xué)界關(guān)于立法后評(píng)估目的的討論，亦存在類似情況。但根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于立法后評(píng)估試點(diǎn)工作情況的報(bào)告》，立法后評(píng)估的目的為“科學(xué)客觀地評(píng)價(jià)法律制度”，尤其是“對(duì)法律制度的科學(xué)性、法律規(guī)定的可操作性、法律執(zhí)行的有效性等作出客觀評(píng)價(jià)”，并非一些觀點(diǎn)所言還包括反饋相關(guān)信息、構(gòu)建制度體系、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展等。參見《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2011年第5期。

1事實(shí)上，在2015年立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，不少地方就具體事項(xiàng)是否屬于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限請(qǐng)示全國人大常委會(huì)法工委，后者基本作了肯定性答復(fù)，以支持地方立法需求。在此背景下，關(guān)于地方立法權(quán)限的實(shí)踐操作實(shí)際上是很寬泛的。參見童衛(wèi)東：《新〈立法法〉的時(shí)代背景與內(nèi)容解讀》，《中國法律評(píng)論》2023年2期。

2在地方立法實(shí)踐中，雖然立法計(jì)劃與立法規(guī)劃可以按照實(shí)際需要和客觀情況進(jìn)行調(diào)整，但由于它們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)上是為了保證立法機(jī)關(guān)通過預(yù)先計(jì)劃和規(guī)劃的方式，設(shè)計(jì)和構(gòu)建法律體系的具體組成內(nèi)容以及相應(yīng)的立法時(shí)間表，因此具有較強(qiáng)的政治功能，也往往具有指令性。參見劉松山：《立法規(guī)劃之淡化與反思》，《政治與法律》2014年第12期。