人大參與和監(jiān)督法規(guī)及文件清理的實踐與展望

內(nèi)容摘要：法規(guī)和文件清理對于確保法律制度統(tǒng)一和依法行政等具有不可替代的重要作用。我國已有多輪法規(guī)和文件清理的實踐，也發(fā)揮出一些效果。但由于缺乏各級人民代表大會及其常委會的足夠、深度參與，清理工作存在走過場、形式主義、實際效果欠缺等問題。對此，無論是人大及其常委會出臺的法規(guī)、規(guī)范性文件，還是政府及其部門出臺的規(guī)章、行政規(guī)范性文件和其他文件，清理工作均應(yīng)強調(diào)人大的主導(dǎo)和監(jiān)督功能，突出重點、兼顧全面，破解法規(guī)和文件文本、運行的實質(zhì)問題，增強清理深度和前瞻性，加強人大對下級人大和政府清理的指導(dǎo)監(jiān)督，構(gòu)建聯(lián)動清理格局，邁向?qū)嵸|(zhì)清理，進而促進社會主義法治體系的完善。

關(guān)鍵詞：人大監(jiān)督；法制統(tǒng)一；法規(guī)和文件清理；實質(zhì)清理

作為單一制國家，法規(guī)、文件清理對于提升立法質(zhì)效意義重大[1]，有利于維護法治統(tǒng)一。本文中法規(guī)指行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例；文件指規(guī)章，縣級以上人民政府及其所屬部門制定的各類行政規(guī)范性文件，以及法院、檢察院制發(fā)的司法文件等。2023年修訂后的立法法第一百一十六條規(guī)定：“對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，制定機關(guān)根據(jù)維護法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要進行清理。”總體上，法律法規(guī)政策清理實踐情況顯示，清理工作對于確保法律制度統(tǒng)一、理順條塊關(guān)系、確保正確實施等有顯著功效。也應(yīng)注意到，有些清理工作存在形式主義，看上去轟轟烈烈但最后效果如“毛毛雨”般，對一些問題視而不見、禁而不止，一些領(lǐng)域出現(xiàn)疲憊厭倦、清理后死灰復(fù)燃等問題。清理未能發(fā)揮實效的背后，與人大參與和監(jiān)督力度不足密切相關(guān)。

一、法規(guī)和文件清理實踐分析

改革開放以來，我國已經(jīng)進行了多輪法律法規(guī)和政策文件的清理工作，既有一些重大法律出臺后的針對性清理，也有放管服、涉產(chǎn)權(quán)保護的專項清理和不定期清理。其典型樣態(tài)如下，一是適應(yīng)中央立法立改廢之需的清理。1996年，行政處罰法出臺后，根據(jù)全國人大常委會的部署，各地人大常委會集中清理了地方性法規(guī)中與之不相適應(yīng)的條款，這開了重要法律出臺后法規(guī)和文件清理的先河。之后，行政許可法、民法典等法律出臺后，各地人大常委會均廣泛進行了清理。其典型如，行政許可法出臺后，《貴陽市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于清理地方性法規(guī)的決定》向社會公布，取消了13部地方性法規(guī)設(shè)置的31項行政許可，涉及的條文作相應(yīng)修改。民法典出臺后，《廣州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于清理廣州市地方性法規(guī)中與民法典不一致條款的決定》于2021年10月向社會公布，對《廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》等八件地方性法規(guī)進行清理，修改、廢止個別條款。在地方實踐基礎(chǔ)上，一些地方明確，對于作為依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及上位規(guī)范性文件已經(jīng)被宣布失效的，其下位法和文件，應(yīng)當(dāng)宣布失效。對此，已有多地人大、政府在清理工作通知、清理結(jié)果公示中予以明確規(guī)定。二是與深化改革和上級政策相適應(yīng)的清理。這既有因行政區(qū)劃調(diào)整、機構(gòu)改革名稱職能變更，按照修改后的表述進行修改的形式清理；也有更深層次體現(xiàn)全面深化改革精神和要求、弘揚社會主義核心價值觀、堅持人民至上、優(yōu)化營商環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展適應(yīng)性等考慮進行的實質(zhì)性清理。比如，全國人大常委會辦公廳《關(guān)于對地方性法規(guī)中明顯滯后不適合繼續(xù)適用的規(guī)定開展集中清理工作的通知》，隨后多地人大常委會辦公廳出臺《關(guān)于做好相關(guān)地方性法規(guī)清理工作的通知》。地方政府也有此類清理，比如，2020年《武漢市人民政府關(guān)于規(guī)章清理結(jié)果的決定》即根據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》精神和《湖北省法治政府建設(shè)實施方案（2016—2020年）》精神進行清理。

總體上，人大參與地方性法規(guī)清理較為豐富，但對地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件的清理監(jiān)督和參與不足。各地政府的規(guī)范性文件清理，往往由司法行政部門（或政府法制機構(gòu)）主導(dǎo)。比如，陜西省西安市規(guī)范性文件的全面清理工作，由西安市司法局組織開展，并由司法局向社會公布市政府及市政府辦公廳名義發(fā)布的行政規(guī)范性文件清理目錄，如2023年8月的《西安市司法局關(guān)于行政規(guī)范性文件全面清理結(jié)果公告》。安徽省黃山市的《全面清理地方性法規(guī)政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件工作方案》，明確起草部門作為清理主體；起草部門和實施部門不一致的，由現(xiàn)履行該職能的實施部門進行清理。《遼寧省規(guī)章規(guī)范性文件定期清理規(guī)定》與之相似，采取“誰實施、誰清理”的原則，規(guī)定“政府所屬部門負責(zé)本部門組織實施的規(guī)章、規(guī)范性文件定期清理的具體工作”，而“政府法制部門和部門法制機構(gòu)負責(zé)規(guī)章、規(guī)范性文件定期清理工作的組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)”。對于人大及其常委會在清理中的啟動、參與和監(jiān)督，則未涉及。由此，當(dāng)?shù)厝舜蟪齾⑴c地方性法規(guī)的清理之外，對于地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件的清理基本上不參與。

二、法規(guī)和文件清理暴露的問題舉要

由于缺乏各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的足夠參與和監(jiān)督，現(xiàn)行清理工作出現(xiàn)較多弊病。

其一，清理工作對一些老問題視而不見。比如，民法典已實施三年多，廢止了之前的物權(quán)法、擔(dān)保法、合同法、繼承法等法律。但經(jīng)過多輪清理后，貴州、寧夏等地仍有多部地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章將已廢止的這些法律范圍作為依據(jù)，尚未納入清理范圍之內(nèi)。

其二，清理工作不夠深入。一些地方過于依賴制定機關(guān)進行清理，但制定機關(guān)對于其出臺的文件，更多從實用性角度去把握，缺乏動力進行深入清理。比如，一些地方對行政執(zhí)法的內(nèi)部考核規(guī)則存在排名等要求，事實上增加了市場主體負擔(dān)，但并沒有及時清理。一些在司法審判和其他方式監(jiān)督巡察中發(fā)現(xiàn)的問題，未能與清理工作聯(lián)動。

其三，經(jīng)多輪清理依然存在空白死角。多輪清理后，應(yīng)該基本實現(xiàn)了全覆蓋，但事實上一些地方、部分領(lǐng)域依然存在口袋政策、抽屜政策的問題。目前，既有各級地方政府和部門通過通知公告、會議紀要等方式“藏污納垢”的問題，也有對法律政策曲解、誤讀，偏差實施的問題。

其四，清理后反彈問題值得關(guān)注。一些地方存在重清理、輕結(jié)果應(yīng)用的問題。清理工作完成后成果固化不夠，或者缺乏配套措施的跟進，導(dǎo)致出現(xiàn)“清理—反彈—再清理—再反彈”的現(xiàn)象。比如，行政處罰法等重要法律出臺后，即要求對相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件進行清理。但到2021年行政處罰法修訂后，全國人大常委會法工委組織開展專項清理工作，發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的各類文件超過4000件，行政處罰法定依據(jù)畸輕畸重等不合理現(xiàn)象仍較為突出。近期廣受關(guān)注的數(shù)斤芹菜處罰6.6萬元，包子鋪賣豆?jié){被罰1.5萬元等案件，與相關(guān)直接處罰依據(jù)存在不合理密切相關(guān)，理應(yīng)通過清理予以化解。

三、人大開展參與法規(guī)和文件清理的實踐

人大開展參與法規(guī)和文件清理，已有較為豐富的實踐。

通過單獨立法或決定明確人大對地方性法規(guī)的清理。早在2011年，江西省人大常委會主任會議通過了《江西省人民代表大會常務(wù)委員會地方性法規(guī)清理工作若干規(guī)定》，就地方性法規(guī)清理工作的啟動、方式、標(biāo)準、流程進行了規(guī)范。甘肅省人大常委會于2021年出臺《甘肅省地方性法規(guī)動態(tài)清理辦法》，使得法規(guī)清理工作走上制度化、常態(tài)化、規(guī)范化軌道。2018年至2023年，甘肅省人大常委會開展了1次地方性法規(guī)全面清理和涉及生態(tài)環(huán)保、民營經(jīng)濟、食品藥品、民法典涉及法規(guī)、行政處罰、計劃生育、營商環(huán)境、碳達峰碳中和、民族方面內(nèi)容等14次專項清理，修改或者廢止了一批不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的地方性法規(guī)，同時督促推動制定機關(guān)廢止或者修改了一批規(guī)范性文件。2024年，廣東省人民代表大會常務(wù)委員會通過了《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面清理地方性法規(guī)和進一步完善地方性法規(guī)案審議程序的決定》。

一些地方通過地方性法規(guī)明確對法規(guī)之外的規(guī)范性文件開展清理。比如，2024年修訂的《北京市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第二十一條第二款規(guī)定：“本市各級人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)需要，可以對有關(guān)規(guī)范性文件組織開展集中清理或者向有關(guān)制定機關(guān)提出集中清理工作的建議，督促有關(guān)國家機關(guān)和組織及時修改或者廢止規(guī)范性文件不符合、不銜接、不適應(yīng)法律法規(guī)規(guī)定、中央精神、時代要求的內(nèi)容?！庇纱?，除地方性法規(guī)之外的規(guī)范性文件清理，人大常委會可以提出集中清理建議，并予以督促。

但總體上，人大參與法規(guī)和文件清理還存在較多局限，在對象、標(biāo)準、深度、處理方式等方面，均存在不同程度缺失。清理工作通過形式審查進行相應(yīng)調(diào)整，如將物權(quán)法、民法通則的表述改為民法典。但實踐中，針對變相行政許可、隱性壁壘、排除和限制公平競爭等的實質(zhì)性清理尚未充分展開。多地人大開展的地方性法規(guī)清理，采取“誰主管、誰清理”的原則，或則“誰起草誰清理、誰實施誰清理”的原則。其結(jié)果是往往由執(zhí)法主管部門組織實施，造成事實上“又當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的局面，清理深度、實際效果遭受嚴重妨害。

四、提升人大參與法規(guī)和文件清理實際效能的路徑與建議

法規(guī)和文件清理工作要發(fā)揮實效，離不開各級人大的有力主導(dǎo)、充分參與和有效監(jiān)督。這需要對清理工作理念原則、工作路徑方法和結(jié)果應(yīng)用等加強頂層設(shè)計和優(yōu)化完善，確保公平性與規(guī)范性，使其真正成為法治建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手。

第一，在清理工作體系上，上級人大應(yīng)加強對下級人大和政府清理工作的指導(dǎo)監(jiān)督。一級人大不僅應(yīng)著力做好本級法規(guī)和文件的清理工作，還應(yīng)加大對政府清理規(guī)章、行政規(guī)范性文件工作的監(jiān)督，以及對下級人大法規(guī)和文件清理工作的指導(dǎo)。同時，推動人大與政府聯(lián)動清理。例如，甘肅省人大通過《甘肅省地方性法規(guī)動態(tài)清理辦法》之后，甘肅省政府也出臺了《甘肅省政府規(guī)章動態(tài)清理辦法》，形成人大與政府協(xié)調(diào)聯(lián)動的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章動態(tài)清理制度體系。其做法值得提煉總結(jié)，應(yīng)在人大主導(dǎo)下，發(fā)揮各方優(yōu)勢，建立地方性法規(guī)、政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件聯(lián)動清理格局，形成清理合力。

第二，人大參與清理工作在內(nèi)容上，既應(yīng)注意全面覆蓋，更需瞄準重點領(lǐng)域重點問題。在全面性上，應(yīng)注意清理的系統(tǒng)性和聯(lián)動性，避免出現(xiàn)顧此失彼、“按下葫蘆浮起瓢”。應(yīng)將各類、各種形式的法規(guī)規(guī)章、文件通知包括在內(nèi)，還應(yīng)將與企業(yè)密切相關(guān)的各類行政事業(yè)性收費依據(jù)、政府采購規(guī)則、禁限目錄等納入，由此，實現(xiàn)清理對象的真正全覆蓋。在瞄準重點方面，應(yīng)注意增強清理的全面、徹底和深入。人大出臺的法規(guī)自不待言，其作出的重大事項決議、決定，也應(yīng)納入清理范圍[2]。特別是應(yīng)關(guān)注雖未對外公布但事實上作為行政審批服務(wù)管理依據(jù)的“口袋政策”，一些“內(nèi)部掌握尺度”的潛規(guī)則甚至被定密的規(guī)則，名為請示、報告、計劃、會議紀要、行政機關(guān)內(nèi)部考核標(biāo)準但客觀上對資本準入和市場經(jīng)營有實際影響的，招投標(biāo)公告、政府采購協(xié)議中可能存在的不平等條款，等等。比如，有的地方將人均執(zhí)法量作為考核指標(biāo)，導(dǎo)致基層執(zhí)法機關(guān)不得不為湊數(shù)而干擾正常市場經(jīng)營；有的地方通過通告、公告等形式，進行一刀切式的簡單粗暴管理的做法。人大應(yīng)立足其權(quán)力機關(guān)之定位，將其全部納入清理之列一網(wǎng)打盡。

第三，在清理導(dǎo)向上，既要注重已經(jīng)暴露的問題，也要適當(dāng)考慮前瞻性。一方面，清理工作需牢牢堅持問題導(dǎo)向，突出實踐中問題的破解克服。對于法規(guī)和文件已經(jīng)暴露的缺失，應(yīng)當(dāng)通過修改、廢止予以消除。另一方面，還應(yīng)充分考慮清理工作的前瞻性，為新質(zhì)生產(chǎn)力、新業(yè)態(tài)、新型經(jīng)營模式“松綁”，消除其發(fā)展障礙。廣東省中山市等地將妨礙創(chuàng)新的條條框框、自我束縛的陳規(guī)陋習(xí)，作為清理重點。比如，民用航天發(fā)射等領(lǐng)域的一些新型市場活動，仍存在部門間推諉、審批無門的問題。這些未來產(chǎn)業(yè)、新興科技應(yīng)用的政府治理，已有管理規(guī)定存在刻舟求劍之虞。對此，地方人大應(yīng)注意通過參與清理工作，推動產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

第四，在清理節(jié)奏上，既要有計劃有步驟的專項清理，也要動態(tài)持續(xù)常態(tài)化清理。在特定法律、重大政策出臺后的專項清理，已受到各級政府普遍重視。在動態(tài)清理方面，還存在較多薄弱環(huán)節(jié)。在專項清理之后，制度貫徹落實中仍會暴露一些問題，需要持續(xù)關(guān)注，加強源頭治理。要積極開展清理回頭看工作，進行再監(jiān)督、再清查，避免假清理、打折扣、搞變通等問題。比如，變相審批的問題，已經(jīng)受到中央多年關(guān)注，從2001年起即三令五申，通過行政法規(guī)、規(guī)范性文件等形式多次要求，不得對決定取消的項目搞變相審批。防止以備案的名義變相審批，防止出現(xiàn)以備案、核準等名義進行變相審批，禁止變相審批，整理各類變相審批、嚴防變相審批、清理各類變相審批等要求在中央文件中屢屢出現(xiàn)，但實踐中依然屢禁不絕。為此，對這類反復(fù)性問題保持高壓態(tài)勢，使其成為人大監(jiān)督清理工作的重點任務(wù)。

第五，在目標(biāo)定位上，既要考慮文本導(dǎo)向消除形式問題，更要發(fā)揮監(jiān)督功能破解實質(zhì)難題。近年來，各地法規(guī)和文件清理已取得顯著成效，外在的肉眼可見的問題基本消失，除個別地區(qū)、個別領(lǐng)域外，法規(guī)和文件所存在問題日漸隱蔽。雖然地方性法規(guī)、規(guī)章和政策文件直接違反法律要求、違反法定權(quán)限的情況仍偶有發(fā)生，但已不再是主要矛盾。今后，清理工作要緊密圍繞大局，聚焦?fàn)I商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵性問題。法規(guī)和文件可能存在與上位法不銜接、不配套，與改革精神不適應(yīng)的情況，應(yīng)作為清理工作的重點。比如，一些地方把統(tǒng)計部門作為完成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的責(zé)任單位，要求調(diào)查對象按照指定數(shù)值或數(shù)值區(qū)間填寫這些“潛規(guī)則”問題，四川省梓潼縣出臺專門文件予以清理。對于企業(yè)群眾反映強烈的機制運行不順暢、審批互為前置等阻礙資本準入、市場運行的“攔路虎”“絆腳石”，應(yīng)當(dāng)在個案基礎(chǔ)上予以系統(tǒng)破解。一些實施細則、配套規(guī)定表面上看起來并無問題，但運行中妨礙到市場創(chuàng)新。比如，一些地方在食品銷售、餐飲服務(wù)方面以大型超市、小型超市、大型飯店、飲品店設(shè)置二級目錄許可項目，這在傳統(tǒng)行業(yè)分類下實施基本順暢。但近年來，混合型經(jīng)營越來越常見，傳統(tǒng)許可分類既不利于識別和重點監(jiān)控風(fēng)險較高和風(fēng)控難度較大的經(jīng)營行為，也脫離實際，不利于市場創(chuàng)新，滿足消費者多元需求。對于此類問題，各級人大也應(yīng)給予足夠關(guān)注。

第六，在清理方式上，既要制定機關(guān)守土有責(zé)，更要加強人大主導(dǎo)監(jiān)督，以聯(lián)動貫通共享。清理工作應(yīng)本著“誰制定、誰清理”的理念，明確制定主體的清理職責(zé)。制定機關(guān)應(yīng)開門清理，將群眾意見建議作為重要線索來源，廣泛征求市場主體、商會協(xié)會、辦事群眾各方意見。更應(yīng)注意到，近年來，立法、重大行政決策、規(guī)范性文件征求公眾意見程序和流程日漸完善，但征集各方意見處理情況卻時常不盡如人意，甚至無人問津。對此，要加強對清理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。在主體上發(fā)揮好人大、政協(xié)的監(jiān)督功能，在內(nèi)容上充分注意執(zhí)法服務(wù)、信息共享、巡視督察、監(jiān)督救濟等方面所折射、所反映的問題。比如，對于在司法審判、行政復(fù)議中，反復(fù)引起爭議的文件和條款，無論是否被最終認定為合法，均需重點關(guān)注；政策文件所依據(jù)的法律、法規(guī)和上級文件修改、廢止的，應(yīng)當(dāng)及時啟動聯(lián)動修改。

最后，在結(jié)果應(yīng)用上，向社會全面公開，并推動后續(xù)立改廢工作以固化成果。清理工作告一段落之后，結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公布。對于企業(yè)群眾意見的采納情況及理由，應(yīng)當(dāng)一并向社會公布。清理工作所取得實效，應(yīng)固化為法律法規(guī)的修改和政策層面改革。比如，通過清理顯示，對于能實行告知承諾制的，應(yīng)當(dāng)盡快納入告知承諾制，而不再按照傳統(tǒng)審批方式解決。對于涉及條線問題本級政府、本部門無法解決的，則及時提交有權(quán)處置機關(guān)或通過跨部門聯(lián)動予以處置。總之，對于清理發(fā)現(xiàn)的問題、隱患必須聚焦重視，全面徹底消除，做到“應(yīng)廢盡廢”“應(yīng)改盡改”。

參考文獻

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[2]吳曉旭、堵仁展.人大及其常委會重大事項決定權(quán)地方立法研究：以30部省級地方性法規(guī)為例[J]，人大研究，2023（10）.

作者簡介：栗燕杰，法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院副教授。