基層備案審查工作的探索與思考

內容摘要：慶陽市人大貫徹落實全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定，通過創(chuàng)新機制、借助“外腦”、規(guī)范審查、增強糾錯、動態(tài)清理等，發(fā)揮全過程人民民主立法實踐基地、各級人大代表和專家學者作用，在市級開展聯合審查、縣區(qū)開展巡回指導審查，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制定的規(guī)范性文件全部納入備案審查范圍，實現備案審查報備主體、年度報告、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、立法基地全覆蓋和審查的高質量，針對備案審查工作存在的問題提出了對策建議。

關鍵詞：規(guī)范性文件；備案審查；全覆蓋；高質量

2023年，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》（以下簡稱《決定》），這是全國人大常委會首次以“有關法律問題的決定”形式對備案審查制度和工作作出系統(tǒng)全面的規(guī)定，構建起了系統(tǒng)完備的規(guī)范性文件備案審查制度，標志著備案審查制度建設進入了新階段。在新的歷史起點，甘肅省慶陽市人大常委會全面貫徹黨中央部署要求和《決定》精神，準確把握備案審查制度的性質與定位，科學認識備案審查工作的原則和目標，在促進備案審查工作規(guī)范化、加強備案審查機制建設、提高備案審查工作質效方面進行了積極探索和實踐，特別是全面創(chuàng)新工作機制，探索在市級開展聯合審查，在縣區(qū)開展巡回指導審查，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制定的規(guī)范性文件全部納入備案審查范圍，賦予全過程人民民主立法實踐基地（以下簡稱“基地”）規(guī)范性文件備案審查和法規(guī)清理職能，實現備案審查工作在主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、“基地”和報告“四個全覆蓋”，從源頭上保護最廣大人民群眾的切身利益。

（一）備案審查工作制度化。先后兩次制定和修改完善了《慶陽市人民代表大會及其常務委員會規(guī)范性文件備案審查工作辦法》等相關制度，向縣區(qū)人大和“基地”制定下發(fā)了《關于認真貫徹落實黨的二十大精神和學習宣傳〈決定〉要求" 加強備案審查制度建設的通知》《關于規(guī)范性文件備案審查實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)和立法實踐基地全覆蓋的通知》，提出了8條具體指導意見，實現了規(guī)范性文件備案審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和立法基地的全覆蓋。在市人大官網和微信公眾號上建立備案審查窗口，歸集全市“一府一委兩院”和下級人大制定的各類規(guī)范性文件，首次在全省創(chuàng)建了市級規(guī)范性文件數據庫，將各立法實踐基地與市縣鄉(xiāng)三級人大官網和微信公眾號鏈接，充分發(fā)揮基地清理和備案審查作用，也方便群眾查閱有關資料和提出意見建議。8個“基地”（縣級人大1個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個、社區(qū)2個）都開展了規(guī)范性文件備案審查和法規(guī)清理工作，有支持單位189個（立法聯系單位91個、立法信息采集點71個、合作共建單位27個），工作人員646人（專職工作人員50人、立法聯絡員85人、立法信息采集員350人、律師專家78人、其他83人），制定了相應的規(guī)章制度，明確了備案審查范圍，細化了職責分工，規(guī)范了工作程序，厘清了審查標準。建立了備案審查工作聯席會議制度，統(tǒng)籌協調解決“一府一委兩院”備案審查工作中的困難和問題。市人大常委會將年度報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髁腥氤Ｎ瘯甓缺O(jiān)督計劃，從2019年開始，慶陽市人大常委會法工委堅持每年向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鞯那闆r。2022年開始，各縣區(qū)人大常委會法工委向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鞯那闆r。實現市縣兩級全覆蓋，內容在人大常委會公報和人大微信公眾號上全文刊載確定為制度性要求，長效持續(xù)開展，推動實現備案審查工作顯性化、公開化、規(guī)范化、制度化。

（二）審查力量跨界大組合。在充分發(fā)揮人大各委員會的“專”和法制委的“統(tǒng)”的優(yōu)勢的基礎上，通過建立備案審查專家?guī)旌推溉畏深檰柕绒k法，充分發(fā)揮各級人大代表、專家學者和“基地”的作用，讓專家學者、知名律師、熟悉法律法規(guī)的人大代表參與到規(guī)范性文件備案審查工作中來。2024年初，法工委組織政府部門備案審查工作人員和專家學者一起，對2023年“一府一委兩院”和縣區(qū)人大常委會報送的25件文件進行了聯合審查，現場聽取制定機關匯報，聯合進行了全面審查。并召開審查結果反饋座談會，大大提高了備案審查的準確性和影響力。

（三）備案范圍全覆蓋。將“一府一委兩院”制定的規(guī)范性文件和縣區(qū)人大常委會的決議決定全面納入備案審查范圍，逐件開展形式要件審查，并對報送備案情況進行督促檢查，對遲報、漏報等情況予以通報。指導“一府一委兩院”在發(fā)文和公文辦理當中將“是否報備”列為必不可少的欄目明確標注。每季度末定期報送文件目錄，做到應報不漏。建立了半年定期檢查通報制度，重點核查應報未報文件情況，壓實報備責任，對遲報、漏報以及經督促仍不報備的，進行通報批評，必要時提請有關部門對責任人予以處分，實現了報備主體的全覆蓋。

（四）審查程序規(guī)范化。審查工作是備案的核心和關鍵，慶陽市人大常委會細化明確審查的內容和標準，規(guī)范審查程序，綜合運用依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查和聯合審查等方式，著力提升審查發(fā)現問題、研究問題、解決問題的能力和水平。將所有報送備案的規(guī)范性文件都置于監(jiān)督之下，按照“分口把關、分別審查、集中會審”的原則，對規(guī)范性文件的合憲性、合法性、適當性等問題開展審查研究，包括審查是否存在同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸；審查是否超越權限，減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務；審查是否違反上位法的規(guī)定；審查是否違反法定程序；審查是否符合比例原則；審查是否同上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議決定相抵觸等。突出重點領域，針對民生領域、關乎群眾切身利益的規(guī)范性文件進行重點審查，確保文件的合法性和公正性。堅持主動審查與被動審查相結合、巡回審查與聯合審查相結合的辦法，在縣區(qū)人大或者“基地”召開會議，將“一府一委兩院”及他們制定的規(guī)范性文件集中起來，聽取工作匯報，以“以會帶訓”的方式，對2018年以來報送的119件規(guī)范性文件全部進行了審查，溝通糾正16件共28個問題。對《慶陽市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》《慶陽市城市供熱管理辦法（試行）》《慶陽市城市生活垃圾分類管理辦法》等規(guī)范性文件進行備案審查，提出建議56條，采納16條，弘揚了憲法精神，維護了憲法權威。

（五）剛性糾錯制度化。有錯必糾，就是審查監(jiān)督要到位，經審查發(fā)現違憲違法違規(guī)問題一定要糾正，要堅持法治理念、法治原則、法治精神，堅守法治底線，不能大事化小、小事化了。不斷完善糾錯機制，充分發(fā)揮常委會監(jiān)督主體作用，增強制度剛性，綜合運用溝通、函詢、提出書面審查意見、跟蹤監(jiān)督、依法作出糾正和撤銷決定等方式，對審查中發(fā)現的與憲法法律相抵觸或者不適當的問題，一方面與制定機關溝通協調，推動其自行糾正，另一方面強化制度糾錯剛性要求，對經溝通協調后仍不予糾正的規(guī)范性文件，依法作出撤銷決定，堅決糾正一切違憲違法違規(guī)的規(guī)范性文件，以維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權威。近年來，慶陽市人大常委會落實有錯必糾的要求，完善審查糾錯程序，經審查對重大、疑難、復雜的44件規(guī)范性文件予以糾正，并函告制定機關予以提醒，提出意見和建議，進行溝通糾正，增強糾錯剛性。

（六）動態(tài)清理常態(tài)化。慶陽市人大常委會圍繞推動黨中央重大決策部署、國家重要法律和法治措施的貫徹落實，在全市范圍內組織開展涉民法典、計劃生育、營商環(huán)境、黃河流域保護、行政復議、不平等對待企業(yè)等多個重點領域規(guī)范性文件集中清理和專項審查工作，清理市人大常委會現行有效地方性法規(guī)7件、修正修訂4件；清理規(guī)范性文件80件、廢止42件；清理市政府現行有效規(guī)章2件、行政規(guī)范性文件140件，廢止78件；清理監(jiān)察委員會規(guī)范性文件9件，廢止7件；清理市中級人民法院規(guī)范性文件65件，廢止16件；清理市人民檢察院規(guī)范性文件15件，廢止3件。有效解決了社會治理中規(guī)范性文件“清理—濫發(fā)—再清理—再濫發(fā)”的頑疾，維護了憲法權威和國家法制統(tǒng)一。

但備案審查工作仍然面臨很多新困難和新問題。一是個別制定機關對規(guī)范性文件備案審查工作的重要性認識不夠，缺乏主動接受人大監(jiān)督的意識，報備意識不強，缺乏有效的約束機制和手段，有的制定機關會抱著“報不報都一樣”的態(tài)度，該報不報或選擇性報備、超時報備現象普遍，造成審查延誤。二是備案審查機構人員配備嚴重不足，尤其是在面對大量備案文件時，現有人員難以承擔全部審查工作，增加了工作難度和強度。三是備案審查工作涉及公民、法人和其他組織的切身利益，需要廣泛征求社會意見。然而在審查過程中缺乏廣泛的社會參與和意見征集，導致審查工作缺乏公正性和權威性。四是尚未制定規(guī)范性文件的制定程序，備案文件的及時性、齊備性仍有不足。審查意見的反饋方式方法仍在摸索之中，糾錯改錯的力度仍需加強。五是部分規(guī)范性文件報送備案不夠及時，存在集中補報或定期一次性集中報送的情況，導致審查工作難以有效持續(xù)展開。報送備案的材料內容和技術規(guī)范可能存在不足，如文件制定的依據說明不充分、不詳盡，文件主要內容的說明過于簡單等。六是專門委員會審查仍需加強。專門委員會聯審的合力還不強勁，雖然大部分委室接到審查文件后能夠組織專人或全委進行審查，但仍有部分只做了形式上的審查，缺乏深入分析和判斷。

為了全面貫徹落實《決定》，全方位做好備案審查工作，應對工作中的困難和挑戰(zhàn)，貫徹落實黨中央關于“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”等要求，創(chuàng)新備案審查方式、完善備案審查機制、拓展備案審查范圍，切實做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”，提出如下建議。

1.深入學習貫徹習近平法治思想，堅持憲法法律至上，加強人權法治保障，維護和促進社會公平正義。以“請進來”的方式邀請專家對相關人員進行法律法規(guī)和改革政策的培訓，以“走出去”的方式學習借鑒外地備案審查工作好做法、好經驗，強化對“一府一委兩院”相關工作人員的培訓、指導、督查。

2.適應新時代數字化、信息化發(fā)展的要求，積極拓展信息平臺的數據收集功能，搭載慶陽“東數西算”現代科技平臺，拓展備案審查信息平臺功能，進行文件上傳、下載、查詢，實現審查工作的電子化、網絡化。同時，可以利用大數據、人工智能等現代科技手段對規(guī)范性文件進行智能分析和預測，審查是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內容，及時督促糾正與憲法相抵觸或存在合憲性問題的規(guī)范性文件。設立網上意見箱、開展網上征集意見等方式廣泛征求社會意見和建議，增強審查工作的公正性和權威性。拓寬社會參與渠道，鼓勵公民、法人和其他組織積極參與備案審查工作，逐步實現備案審查工作數字化、智能化。

3.通過對制定機關報備情況、規(guī)范性文件實施情況等的監(jiān)督檢查和抽樣審查及清理入庫等多種方法途徑，將市縣鄉(xiāng)人大、“一府一委兩院”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道制定的規(guī)范性文件全部納入備案審查范圍，盡快打通備案審查工作“最后一公里”，把備案審查工作“觸角”延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。作為基層治理的“神經末梢”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道承擔社區(qū)治理、環(huán)境整治等涉及人民群眾切身利益的具體工作，并且越是基層的“紅頭文件”，規(guī)定越具體，適用越頻繁，影響也越直接，能讓群眾給“紅頭文件”提意見，在最近的地方更好發(fā)揮備案審查制度的功效，才能實實在在地解決人民群眾的急難愁盼問題。特別是對那些涉及百姓大民生、事關百姓切身利益的規(guī)范性文件，主動開展調查研究，全面梳理、認真研究所提意見建議并將采納情況予以反饋，讓人民群眾深刻感受到自己提出的意見建議有人聽、有回應，真正讓民意成為高質量備案審查的源頭活水。

4.進一步理順規(guī)范人大常委會法工委和其他專委、工委及“一府一委兩院”之間的關系，細化工作流程；統(tǒng)一報告格式和審查格式文本，固化工作程序；升級報備和審查網絡，強化智能支持；開展巡回指導審查、聯合審查糾錯和第三方參與備案審查工作機制，探索“馬錫五審判方式”新實踐，采用“巡回法庭”理念，帶上專家團隊，到縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進行“集體會診”，一起看看規(guī)范性文件有什么問題，特別是對市縣鄉(xiāng)吃不準的問題，一起研究“診斷”，通過上下聯動的方式，共同破解基層備案審查難題，不斷提高備案審查質效。

5.做好對審查文件的接收、登記、審查、處理和反饋工作，認真聽取制定機關情況說明、反饋意見，通過座談會、論證會、聽證會、走訪調研等多種方式，廣泛聽取相關方的意見。發(fā)揮立法顧問的作用，充分聽取專業(yè)人員的咨詢意見和有關建議。把備案審查工作與代表工作結合起來，邀請代表參加有關會議，認真聽取代表意見建議，回應代表關切。發(fā)揮“基地”民意直通車作用，深入基層了解法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件實施情況及存在的問題，聽取基層群眾的意見建議，采取物質獎勵加榮譽鼓勵的辦法，激勵基層群眾多提出審查建議、表達訴求，努力做到民有所呼、我有所應，切實維護人民根本利益。

參考文獻

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作者簡介：張康，甘肅省慶陽市人大常委會法工委副主任。