增強人大執(zhí)法檢查監(jiān)督實效的探討

內容摘要：執(zhí)法檢查是各級人大常委會依法行使監(jiān)督權的重要方式，加強和改進執(zhí)法檢查是推動新時代人大工作高質量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。近年來，北京市人大常委會不斷創(chuàng)新執(zhí)法檢查方式方法，通過精準監(jiān)督、剛性監(jiān)督、即時監(jiān)督、持續(xù)監(jiān)督、融合監(jiān)督等工作機制增強執(zhí)法檢查質效，注重執(zhí)法檢查與立法、普法工作協(xié)調有序推進，取得良好成效。我們要在深刻認識執(zhí)法檢查工作規(guī)律和特點的基礎上，堅持實踐導向、問題導向，不斷探索優(yōu)化，推動執(zhí)法檢查制度更加成熟完善。

關鍵詞：執(zhí)法檢查；人大監(jiān)督；監(jiān)督實效

人大監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。習近平總書記在中央人大工作會議上的重要講話指出，人大要統(tǒng)籌運用法定監(jiān)督方式，加強對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督，確保各國家機關都在憲法法律范圍內履行職責、開展工作[1]。 黨的二十屆三中全會明確提出，要健全人大對行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關監(jiān)督制度。

執(zhí)法檢查是各級人大常委會依法行使監(jiān)督權的重要方式。通過執(zhí)法檢查，既能發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問題，推動改進工作；又能發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)自身存在的不足，為進一步修改完善有關法律、法規(guī)提出建議[2]。 作為一種獨立存在的法定監(jiān)督形式，執(zhí)法檢查既符合歷史的需求，也是人大監(jiān)督制度發(fā)展的必然要求，在保障法律法規(guī)的有效實施、健全完善相關法律法規(guī)、保障人民群眾切身利益、全面推進依法治國方面起到了重要的推動作用。

與此同時，人大的執(zhí)法檢查工作也面臨著一些問題和困惑。從執(zhí)法檢查的方式看，檢查手段單一、陳舊，檢查面不夠寬，檢查不深不實，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問題。從執(zhí)法檢查的效果看，檢查重點不夠突出，監(jiān)督的剛性約束力不足，督促整改力度不夠，容易出現(xiàn)“粗、寬、松、軟”的傾向。從執(zhí)法檢查的功能看， 推動法規(guī)完善的功能和法治宣傳教育的功能發(fā)揮還不夠充分。如何破解這些問題并力爭在常規(guī)工作中突破創(chuàng)新，讓執(zhí)法檢查這把“利劍”更精準、更鋒利，是新時代各級人大面臨的新課題。

近年來，北京市在人大執(zhí)法檢查的工作實踐中積極探索，推進“新立法規(guī)及時查、重要法規(guī)聯(lián)動查、復雜問題多法并查”模式，探索“檢查報告＋問題清單＋督促整改”機制，不斷完善檢查的方式方法，豐富檢查內容，聚焦影響法律法規(guī)實施、制約高質量發(fā)展、損害群眾利益的典型問題和共性問題，發(fā)揮執(zhí)法檢查“法律巡視”利劍作用，努力提高監(jiān)督實效，力求查得準、問得透、審得實、改到位。

一、創(chuàng)新執(zhí)法檢查方式方法，全面、深入了解法律法規(guī)實施情況

高質量的執(zhí)法檢查組織方式和工作方法，有利于增強執(zhí)法檢查的全面性、深入性與權威性，是確保整個執(zhí)法檢查質量的基礎。關于執(zhí)法檢查的方式，監(jiān)督法并未作具體規(guī)定，為地方人大靈活運用多種方式方法、創(chuàng)造性地開展工作提供了空間。北京市將踐行全過程人民民主的理念貫穿執(zhí)法檢查全過程，堅持探索創(chuàng)新，不斷豐富和改進完善方式方法，通過充分發(fā)揮代表主體作用、利用協(xié)同聯(lián)動機制、問卷調查等方式拓寬執(zhí)法檢查的廣度；通過隨機抽查暗訪、蹲點沉浸式檢查、引入第三方評估等方式挖掘執(zhí)法檢查的深度；借助大數(shù)據(jù)、新媒體等科技手段為現(xiàn)代化的檢查方式提供技術支撐，構建起多元主體同向發(fā)力的執(zhí)法檢查新格局。

（一）擴大監(jiān)督主力：依托“家站”平臺與“三邊”模式踐行全過程人民民主

習近平總書記強調：“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關鍵在于它深深植根于人民之中?！盵3]充分發(fā)揮人大代表作用，密切聯(lián)系人民群眾，是人大工作保持生機活力的重要基礎。北京市在執(zhí)法檢查過程中注重落實“兩個聯(lián)系”，充分發(fā)揮人大代表接地氣、察民情、聚民智的優(yōu)勢，創(chuàng)造條件讓人大代表更多參與進來，將執(zhí)法檢查打造成踐行全過程人民民主的機制和平臺，有效擴大了執(zhí)法檢查的參與面。

執(zhí)法檢查議題進“家站”，奠定堅實的民意基礎。代表家站是人大代表聯(lián)系人民群眾的主陣地，是察民情、聚民智、惠民生的重要平臺?；鶎恿⒎?lián)系點是吸納民意、匯集民智工作機制的重要組成部分，是人大的民主民意表達的重要平臺和載體。代表家站和基層立法聯(lián)系點，成為北京市在開展執(zhí)法檢查中摸情況、聽建議的重要陣地。為了能聽到原汁原味的百姓聲音，使人大監(jiān)督更好地接地氣，在北京中軸線文化遺產保護條例執(zhí)法檢查中，檢查組深入家站、基層立法聯(lián)系點，面對面聽取社區(qū)代表和居民的意見。一些市區(qū)聯(lián)動的執(zhí)法檢查項目，組織發(fā)動三級代表到家站收集群眾意見也成為一種工作常態(tài)。北京市接訴即辦工作條例執(zhí)法檢查共發(fā)動12824名三級人大代表回“家”進“站”聽民意、謀對策，了解條例實施中存在的問題，共收集具體意見建議1755條，為執(zhí)法檢查工作的順利有效開展奠定了最真切、最富智慧的民意基礎。

萬名代表下基層，打造“身邊、路邊、周邊”的三邊檢查模式。北京市首創(chuàng)的“身邊、路邊、周邊”三邊執(zhí)法檢查模式，是充分發(fā)揮人大代表主體作用，切實提高執(zhí)法檢查工作質量和實效的又一有力舉措，打通了法規(guī)實施的“最后一公里”，是執(zhí)法檢查方式的重要創(chuàng)新。2020年，1.3萬名三級代表受邀就生活垃圾管理條例、物業(yè)管理條例的實施情況在“身邊、周邊、路邊”開展檢查調研。代表對身邊、周邊、路邊的5627個小區(qū)、3329個村、11302處公共機構和場所進行了檢查，問題線索通過小程序直達執(zhí)法檢查組，極大拓展了執(zhí)法檢查的范圍，增強了檢查的全面性和權威性。

（二）凝聚監(jiān)督合力：協(xié)同聯(lián)動增強人大工作整體實效

當前，人大監(jiān)督工作中有越來越多的問題呈現(xiàn)出利益交織、矛盾復雜、群眾需求多元多樣的特點，對各級人大之間、同級人大之間的協(xié)作配合提出了新的更高要求。對此，北京市不僅加強了人大各專門委員會之間的統(tǒng)籌協(xié)調，也加強了市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級人大的聯(lián)動乃至京津冀三省市人大的工作協(xié)同，努力實現(xiàn)習近平總書記所強調的增強人大工作整體實效的要求。

內部統(tǒng)籌，分組調研?！皬碗s問題多法并查”是北京市近年探索出的一種執(zhí)法檢查方式，多部法規(guī)同時檢查通常涉及人大的多個專委會，加強人大內部的統(tǒng)籌協(xié)調便顯得尤為重要。2019年開展的“兩條例一決定”1執(zhí)法檢查，是常委會第一次對某個領域內多個相關法規(guī)進行組合式執(zhí)法檢查。這次執(zhí)法檢查常委會領導全體參加，主任擔任執(zhí)法檢查組組長，副主任和秘書長擔任副組長，各專委會主任委員全部納入執(zhí)法檢查組成員，分成7個小組進行實地檢查。當一部法規(guī)涉及領域眾多時，內部統(tǒng)籌、分組調研的形式也較為常用。在北京歷史文化名城保護條例執(zhí)法檢查中，常委會主任擔任執(zhí)法檢查組組長，城建環(huán)保委、教科文衛(wèi)委和農村委3個專委會共同參與，邀請文化、城建、農村等多個專業(yè)領域的65位委員代表共同組成執(zhí)法檢查組，分成5個專題組同步調研。這種高規(guī)格組織、統(tǒng)籌分工、分專題調研的形式，有效聚合了整個常委會的力量，推進執(zhí)法檢查走深走實。

市區(qū)聯(lián)動，形成合力。對于一些關系群眾切身利益的議題，區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都有履職空間，較為適合開展市區(qū)聯(lián)動。為更大范圍、更全面地了解法律法規(guī)實施情況，委托區(qū)人大常委會同步開展執(zhí)法檢查，也是北京市經常使用的一種執(zhí)法檢查方式。檢查開始前，執(zhí)法檢查組都會認真制定執(zhí)法檢查工作手冊，明確市、區(qū)檢查重點，開展專題培訓，統(tǒng)一思想、凝聚合力，指導工作有效開展，并通過縱向聯(lián)絡機制、橫向聯(lián)席會議，確保步調一致。各區(qū)人大常委會根據(jù)檢查重點，結合轄區(qū)實際，同步開展執(zhí)法檢查工作，形成執(zhí)法檢查報告、梳理問題清單，提交書面檢查報告。常委會對委托檢查報告進行深入研究，就重點難點問題與各區(qū)充分溝通，探究各區(qū)反映情況的精準度和普遍度，在掌握全面情況的同時提煉出共性問題，吸納進市級執(zhí)法檢查報告中。

區(qū)域協(xié)同，聯(lián)合監(jiān)督。推進京津冀協(xié)同發(fā)展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。為貫徹落實習近平總書記重要指示精神、深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，北京市加強同天津、河北兩地人大常委會的溝通協(xié)調、深化合作，強化監(jiān)督工作協(xié)同，就環(huán)境、交通等具有鮮明跨區(qū)域特點的事項開展協(xié)同執(zhí)法檢查。2020年針對大氣污染排放的跨區(qū)域特點，京津冀三地人大常委會對機動車和非道路移動機械排放污染防治條例開展協(xié)同執(zhí)法檢查，實現(xiàn)法規(guī)審議、實施、檢查三同步，推動信息數(shù)據(jù)聯(lián)通、檢測結果互認、聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。2023年京津冀三地人大在充分溝通協(xié)商的基礎上，起草并通過了《關于構建京津冀人大協(xié)同監(jiān)督機制的實施意見》，標志著三地協(xié)同監(jiān)督機制的建立，三地人大協(xié)同監(jiān)督開始走向制度化、常態(tài)化。2024年京津冀三地對《關于京津冀協(xié)同推進大運河文化保護傳承利用的決定》同步開展執(zhí)法檢查，這是三地協(xié)同監(jiān)督機制建立后的第一個執(zhí)法檢查項目，這一機制必將深化和拓展京津冀協(xié)同監(jiān)督，凝聚形成三地人大監(jiān)督工作整體合力，助力推動京津冀協(xié)同發(fā)展邁上新臺階。

（三）打造監(jiān)督利器：運用隨機暗訪與蹲點調研挖掘執(zhí)法檢查的深度

執(zhí)法檢查既要全面了解法律法規(guī)的實施情況，也要發(fā)現(xiàn)更深更實的問題，通過“解剖麻雀”、以點帶面，找準影響法律法規(guī)實施的癥結關鍵和深層次原因，從而提升執(zhí)法檢查的精準度，強化執(zhí)法檢查的力度。

北京市在執(zhí)法檢查中善用“暗訪”，不用政府部門陪同，不提前打招呼，不給被訪查單位準備時間，以便掌握更真實客觀的現(xiàn)狀情況。北京市旅游條例執(zhí)法檢查中，執(zhí)法檢查組以游客身份，專門就旅游者投訴集中的非法“一日游”“不合理低價游”等旅游市場痼疾頑癥，到前門、德勝門等旅游集散地進行暗訪暗查，并對八達嶺長城、十三陵旅游線路進行了跟團暗訪，發(fā)現(xiàn)亂收費、虛假宣傳等問題，從而有針對性地提出完善綜合監(jiān)管、健全信用監(jiān)管、開展專項督查、大力規(guī)范旅游市場秩序、不斷提升綜合治理實效等建議。

“蹲點式”“沉浸式”執(zhí)法檢查也是北京市創(chuàng)新使用的一種形式。在北京市院前醫(yī)療急救服務條例執(zhí)法檢查中，部分檢查組成員以親歷者的視角，到北京急救中心開展調研，通過參與旁聽急救電話、跟隨院前救護車檢查患者救治全過程，了解本市急救人員真實的工作狀態(tài)。這種檢查方式避免走馬觀花，讓執(zhí)法檢查更深入透徹。執(zhí)法檢查組在親身體驗中獲得翔實的第一手信息，能夠更好地發(fā)現(xiàn)問題、找準根源和癥結，也保障了提出的意見建議更加精準有效。

（四）促進監(jiān)督專精：引入第三方評估以增強執(zhí)法檢查的科學性和專業(yè)性

為進一步增強人大監(jiān)督工作的科學性和專業(yè)性，以更加客觀中立的視角對法律法規(guī)實施情況進行審視和評價，北京市充分發(fā)揮首都智力資源優(yōu)勢，在執(zhí)法檢查中多次引入第三方評估。

在北京市接訴即辦工作條例執(zhí)法檢查中，為全面掌握條例的實施情況，執(zhí)法檢查組委托第三方機構同步開展獨立的社會調查，面向訴求人和承辦單位發(fā)放調查問卷，共收回12981份。在北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例執(zhí)法檢查中，委托市統(tǒng)計局對860家企業(yè)開展條例實施效果問卷調查。廣泛抽樣、科學統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，為執(zhí)法檢查提供了更加精準量化的專業(yè)參考，也更加客觀、中立、直觀地反映了條例實施取得的成績和存在的問題，極大地增強了執(zhí)法檢查的科學性。

在執(zhí)法檢查中邀請行業(yè)專家參與，借助強大“外腦”可以為執(zhí)法檢查的專業(yè)性提供有力保障。北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例執(zhí)法檢查，委托北京醫(yī)學會和北京預防醫(yī)學會兩家專業(yè)協(xié)會開展第三方調查。專業(yè)協(xié)會分別派出專家組，通過實地考察、座談、調查問卷等形式調研條例的實施情況，并從專業(yè)角度撰寫第三方調研報告，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系建設深度“把脈”。水污染防治“一法一條例”執(zhí)法檢查委托中國政法大學牽頭組織，由來自北京大學、中國人民大學、北京師范大學的多位教授、博士生導師組成專門團隊，采用多種研究方法、多角度、多層次展開評估，提出專業(yè)建議。

（五）提升監(jiān)督效能：技術賦能為執(zhí)法檢查注入新活力

隨著科技發(fā)展，網絡化、智能化水平的持續(xù)提升，為執(zhí)法檢查向縱深發(fā)展提供了有力的技術支持。推動執(zhí)法檢查工作由傳統(tǒng)執(zhí)法檢查向智慧執(zhí)法檢查轉變，對于增強人大監(jiān)督實效具有重要的現(xiàn)實意義。北京市積極探索現(xiàn)代信息技術手段在執(zhí)法檢查中的運用，不斷提高人大監(jiān)督的“科技含量”，推動執(zhí)法檢查更加高效、精準。

在生活垃圾管理條例與物業(yè)管理條例、非機動車管理條例執(zhí)法檢查中，常委會開發(fā)和優(yōu)化了人大代表履職小程序功能，提供拍攝上傳功能，方便組織執(zhí)法檢查的“三個一”活動，即請人大代表檢查一個點位、發(fā)現(xiàn)一個問題、上傳一張照片，直觀地反映現(xiàn)場情況，查找條例實施漏洞。1.3萬名人大代表通過手機掃碼就能把自己的所見所聞精準反饋到市人大代表平臺。新技術手段的應用使檢查方式更加靈活機動，檢查范圍得以拓展，反映問題更加客觀及時，技術賦能效果充分顯現(xiàn)。

為將人大制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能，北京市還充分利用現(xiàn)代信息技術手段，把執(zhí)法檢查的重要議題通過移動互聯(lián)網推送到不同年齡段、不同職業(yè)的市民面前，廣泛聽取民意、集中民智，把“開門監(jiān)督”的門開得更大。在非機動車管理條例執(zhí)法檢查中，各區(qū)通過網站、微信公眾號、短視頻APP等各種媒體平臺，向廣大群眾發(fā)放問卷，收集非機動車管理方面的意見建議，讓更多市民表達自己的所思、所想、所盼，共向群眾征集意見18358條。對于群眾反映集中的突出問題，第一時間交政府和有關部門研究處理。這一舉措在更大程度上凝聚了監(jiān)督共識，夯實了監(jiān)督的民意基礎，成為科技助力執(zhí)法檢查的生動實踐。

二、增強執(zhí)法檢查質效，使法律法規(guī)的“牙齒”真正咬合

習近平總書記強調，民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。實行有效監(jiān)督，就是要把憲法法律賦予的監(jiān)督權用好，緊緊圍繞黨和國家工作大局，強化問題導向，完善監(jiān)督機制，敢于揭蓋露短、敢于動真碰硬，推動解決問題[4]。執(zhí)法檢查必須堅持嚴格有力的原則，充分發(fā)揮剛性約束作用，抓住影響法律法規(guī)實施、制約工作發(fā)展、損害群眾利益的突出問題，對癥下藥，推動解決問題，改進政府工作，促進法律法規(guī)實施。

近年來，北京市貫徹“有效監(jiān)督”的要求，把能不能解決問題、能解決多少問題，作為檢驗執(zhí)法檢查有效性的標準，不斷探索增強人大監(jiān)督實效的方法，通過精準監(jiān)督、剛性監(jiān)督、即時監(jiān)督、持續(xù)監(jiān)督、融合監(jiān)督等工作機制，以及“檢查報告＋問題清單＋督促整改”模式，做到了敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、嚴于監(jiān)督、勤于監(jiān)督，增強了執(zhí)法檢查的威懾力與約束力，使法律法規(guī)的“牙齒”真正咬合。

（一）精準監(jiān)督：“小切口”突出檢查重點

執(zhí)法檢查的選題確定之后，明確查什么，便成為整個執(zhí)法檢查的第一步，在執(zhí)法檢查的工作過程中起著重要的牽引和撬動作用。因此，檢查重點確定得是否科學合理，將直接影響執(zhí)法檢查的成效。這就要求我們必須堅持問題導向，在“大場景”中尋求“小切口”，有針對性地確定檢查重點。

北京市堅持問題導向，突出重點，抓住人民群眾普遍關注的、反映強烈的、又帶有共性的問題實施精準監(jiān)督。比如，在北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例執(zhí)法檢查中，緊盯移動源中數(shù)量少但污染重的重型柴油車，以及使用強度大、排放控制技術相對落后的非道機械，抓住污染排放監(jiān)測管控和違法行為處罰等關鍵環(huán)節(jié)進行檢查。在北京市非機動車管理條例執(zhí)法檢查中，執(zhí)法檢查組把人民群眾的關切作為執(zhí)法檢查的著力點，通過分析“12345”群眾的訴求，以及近年來代表提出的議案和建議，加上前期調研了解的情況，確定了6方面、涉及20個法條的檢查重點，并進一步形成了3張供代表使用的調查問卷和1張供各區(qū)使用的公眾調查問卷模板，極大地提高了執(zhí)法檢查的針對性。

（二）剛性監(jiān)督：推進問題清單制常態(tài)化

所謂問題清單制，是指根據(jù)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，對照法律法規(guī)一條一條地列出來，形成具體的問題整改清單，以菜單式、表格化方式進行反饋。實行問題清單制，用一張問題清單串聯(lián)起人大監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，推行一張清單盯到底，不僅可以強化被監(jiān)督部門的責任意識，而且有助于解決“雷聲大，雨點小”的監(jiān)督軟化問題，起到“以小搏大”的效果。

近年來，北京市不斷完善以問題清單制推進人大全鏈條監(jiān)督的創(chuàng)新做法，形成問題清單監(jiān)督常態(tài)、長效機制，將問題清單作為執(zhí)法檢查的“標配”，并提出問題清單“四有”要求，即“有具體點位、有條款對照、有數(shù)據(jù)支撐、有整改建議”，突出反映和推動解決影響法律法規(guī)實施和損害群眾利益的典型問題、共性問題。問題清單最終以執(zhí)法檢查報告附件的形式呈現(xiàn)，在常委會會議后交由“一府一委兩院”和相關部門研究處理，并以此為依據(jù)開展跟蹤監(jiān)督，確保相關問題逐項整改到位，努力將“問題清單”轉化為“成果清單”。

（三）即時監(jiān)督：邊檢查、邊交辦、邊督促整改

人大開展執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)問題是關鍵一環(huán)，但重中之重是解決問題。問題解決得越及時，人民群眾的訴求越能得到即時反饋，越能凸顯監(jiān)督成效。北京市探索邊檢查、邊交辦、邊督促整改的模式，將檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，即時交辦給相關部門處理并督促整改，使執(zhí)法檢查的過程成為督促問題解決、推動工作落實和促進法規(guī)實施的過程，讓人大監(jiān)督工作在實質實效上得到創(chuàng)新提升。

在北京市非機動車管理條例執(zhí)法檢查的過程中，檢查組將帶著具體問題點位和整改建議的檢查單即時交由各區(qū)人大，各區(qū)收到問題清單后，按規(guī)定時間交區(qū)政府研究處理、限時解決，并督促問題清單及時銷賬。督促整改要求以推動解決實際問題為導向，問題解決得怎么樣，最終以人民群眾滿意不滿意作為評判標準。為此，在督促整改環(huán)節(jié)，各區(qū)選取問題反映集中的部分街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在代表家站召開問題督辦會，由屬地和政府職能部門當面向代表和市民群眾通報問題辦理情況。整個執(zhí)法檢查的過程中，全市共召開問題督辦會109場。在“邊檢查、邊交辦、邊督促整改”機制的推動下，執(zhí)法檢查報告提交常委會審議前便已有82.8％的問題整改完成，一時解決不了的，相關部門也作出了答復，明確了改進工作的任務書、時間表。這一舉措推動群眾關心的熱點、痛點、難點問題得到及時解決，凸顯了人大監(jiān)督的權威性和強大的約束力。

（四）持續(xù)監(jiān)督：抓住關鍵議題持續(xù)發(fā)力

一些事關群眾切身利益和社會普遍關注的關鍵問題，往往不是一蹴而就，只有通過持續(xù)關注，持續(xù)傳遞監(jiān)督壓力，方能推動妥善解決。因此，增強監(jiān)督實效也需在意識上樹立“緊盯不放，一抓到底”的理念，注重執(zhí)法檢查的持續(xù)性、延續(xù)性。近年來，北京市按照“回應社會關切的法規(guī)反復查”的思路，將“持續(xù)監(jiān)督”作為執(zhí)法檢查的一種有效機制和回應人民群眾關切的重要途徑，抓住關鍵議題緊盯不放，推動解決人民群眾的實際利益訴求。

比如，2020年和2021年，北京市連續(xù)兩年對生活垃圾管理條例和物業(yè)管理條例開展執(zhí)法檢查，提醒政府及相關部門“兩條例”實施已由攻堅戰(zhàn)轉向持久戰(zhàn)，要沿著既定的方向和路徑，深入貫徹實施法規(guī)相關要求。在2021年度的執(zhí)法檢查中充分運用了上一年的工作成果，對照上一年度檢查出的問題，重點檢查審議意見提出建議的落實情況，使連續(xù)兩年的執(zhí)法檢查構成一個有機整體，以釘釘子精神抓好生活垃圾和物業(yè)管理兩件“關鍵小事”，不斷改善首都城市環(huán)境，提升市民群眾獲得感。再如，2019年常委會對2018年制定的《北京市非機動車管理條例》進行了首次執(zhí)法檢查，在該條例規(guī)定的超標電動自行車3年過渡期到期后，又于2022年針對過渡期滿后政策的落實等情況再次開展執(zhí)法檢查。這既是對老問題的“回頭看”，又是對新問題的“尋診”。聚焦老問題、發(fā)現(xiàn)新問題，兩次執(zhí)法檢查形成前后內容互為關聯(lián)、效應疊加升華的良性循環(huán)，增強了監(jiān)督的韌性與自覺，持續(xù)推動重點問題得到有效解決。

（五）融合監(jiān)督：打好增強監(jiān)督實效的組合拳

執(zhí)法檢查同聽取和審議政府專項工作報告、專題詢問、預算審查等其他監(jiān)督形式具有相融性，將這些監(jiān)督形式有機結合起來，疊加運用多種監(jiān)督方式，可以實現(xiàn)監(jiān)督效果最大化、最優(yōu)化。北京市在開展執(zhí)法檢查的同時，靈活運用專題詢問、財政預算審查等多種剛性監(jiān)督形式，打好增強監(jiān)督實效的組合拳，并同議案督辦等人大其他工作環(huán)節(jié)相銜接，更好地推動法律法規(guī)在本地區(qū)貫徹實施。

與專題詢問相結合。當執(zhí)法檢查連同專題詢問一道開展時，就可以成為一種剛性色彩十足的監(jiān)督方式。北京市接訴即辦工作條例執(zhí)法檢查結合審議執(zhí)法檢查報告，常委會同步開展了專題詢問。委員代表圍繞執(zhí)法檢查報告和前期調研發(fā)現(xiàn)的問題，向相關政府部門負責人現(xiàn)場提問，并通過網絡直播，讓市民實現(xiàn)了在線“監(jiān)考”，政府相關負責人表示要以專題詢問為契機，扎實抓好條例執(zhí)法檢查問題整改。

與財政預算審查相結合。北京歷史文化名城保護條例執(zhí)法檢查中，執(zhí)法檢查組首次將財政預算作為執(zhí)法檢查的重要內容，聘請專業(yè)機構協(xié)助對2021年和2022年文物及名城保護資金預算安排與執(zhí)行情況進行審查監(jiān)督，就文物及名城保護資金“錢該不該花，該不該政府花，該不該花這么多，該不該當下花”開展論證，合力提升人大監(jiān)督實效。

與議案督辦相結合。人大監(jiān)督工作以代表議案提出的意見為基礎，深入查找人民群眾關注度高、呼聲強烈的突出問題，更廣泛地凝聚社會共識。近年來，北京市探索將代表在人代會上提出較多的議案列入年度執(zhí)法檢查工作計劃，以執(zhí)法檢查的形式督促代表議案辦理。如，2023年北京市第十六屆人民代表大會第一次會議上，有167人次代表提出11件關于更好推進“兩區(qū)”1建設的議案，經大會主席團審議決定，將代表提出的議案作為當年常委會《中國（北京）自由貿易試驗區(qū)條例》《北京市人民代表大會常務委員會關于促進國家服務業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)建設的決定》執(zhí)法檢查的內容，進行統(tǒng)籌辦理，發(fā)揮工作合力。

此外，常委會還將執(zhí)法檢查同其他工作緊密結合，以求監(jiān)督實效。如，2023年在檢查北京市單用途預付卡管理條例實施情況時，一方面與主題教育緊密結合，將條例配套制度措施不健全列入問題清單，作為主題教育調研發(fā)現(xiàn)問題報送市委，并提交主題教育中央督導組掛賬督查，切實督促政府部門整改落實；另一方面與為民辦實事活動緊密結合，充分發(fā)揮執(zhí)法檢查帶動作用，力求通過檢查一個門店，了解一種市情，破解一類問題，提升一行品質。

三、注重發(fā)揮執(zhí)法檢查的其他功能，與立法、普法工作協(xié)調有序推進

除了對法律法規(guī)的實施情況進行監(jiān)督外，推動立法及其配套制度完善、促進法律法規(guī)宣傳普及也是執(zhí)法檢查的重要功能。北京市在每次執(zhí)法檢查中都努力發(fā)揮其最大效用，一方面注重發(fā)揮執(zhí)法檢查對立法工作的帶動促進作用，對于執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的法規(guī)自身以及配套制度方面存在的問題，一并協(xié)同處理；另一方面，把執(zhí)法檢查與法律法規(guī)普及結合起來，推動普法教育，增強全社會的法治意識與法治觀念，提升法治環(huán)境，以此促進執(zhí)法檢查與立法、普法工作更好融合、高效互動，形成人大各項工作協(xié)調有序推進的新格局。

（一）統(tǒng)籌立法與監(jiān)督：實現(xiàn)執(zhí)法檢查與法規(guī)修改的良性互動

監(jiān)督法明確規(guī)定，執(zhí)法檢查報告還包括對有關法律法規(guī)提出修改完善的建議。完善法律法規(guī)也是執(zhí)法檢查的一項法定功能。北京市堅持用執(zhí)法檢查檢驗立法效能的工作導向，將執(zhí)法檢查的過程也視為一種立法信息的搜集渠道，通過執(zhí)法檢查來檢視所制定的法規(guī)是否科學、可行，并提出法規(guī)修改和完善的建議，從而推動立法質量提升。

如，2022年的非機動車管理條例執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法規(guī)對快遞外賣等電動自行車交通違法行為頻發(fā)、電動自行車充電引發(fā)多起火災傷亡事故、通行秩序的執(zhí)法成本過高等方面的問題缺少規(guī)制措施，有必要對條例作進一步修改完善，因此提出適時啟動非機動車管理條例修訂工作的建議。2023年市常委會便正式啟動該條例的修訂工作，當年即完成立項論證，并安排進入2024年的審議項目，體現(xiàn)了執(zhí)法檢查與立法的良性互動。

再如，《北京市院前醫(yī)療急救服務條例》于2016年制定，2017年實施的當年市常委會便組織開展了執(zhí)法檢查，推動法規(guī)的貫徹落實。隨后市政府大力推動體制機制改革，不斷完善院前醫(yī)療急救服務體系。為及時固化改革發(fā)展成果，提高法規(guī)的針對性和可行性，常委會于2021年對條例進行了修訂，將部分重要改革成果寫進條例，保障立法決策與改革發(fā)展同步。為推動新修改的法規(guī)落實見效，常委會于2023年聚焦新修改的內容再次進行執(zhí)法檢查，實現(xiàn)了“立法—執(zhí)法檢查—修法—再執(zhí)法檢查”的閉環(huán)工作，真正做到了立法工作與監(jiān)督工作的互促共進。

（二）新立法規(guī)及時查：推動配套政策完善

配套政策是保障法規(guī)順利實施的必要條件，《北京市制定地方性法規(guī)條例》對此作出具體規(guī)定：“地方性法規(guī)明確要求有關機關對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關機關應當自法規(guī)施行之日起一年內作出規(guī)定；有關機關未能在期限內作出配套的具體規(guī)定的，應當向市人民代表大會常務委員會說明情況?！迸涮渍叩闹贫ㄇ闆r是衡量法規(guī)實施情況的一個重要指標，因此也成為執(zhí)法檢查的一項重要內容。北京市始終重視執(zhí)法檢查與加快完善配套政策相結合，在開展執(zhí)法檢查工作時，尤其是對于實施一年左右的法規(guī)，均將配套政策的制定情況作為一項重要的檢查內容。執(zhí)法檢查組瞄準法規(guī)規(guī)定需要制定的配套政策和制度，制定配套政策清單，明確牽頭單位和完成時限，逐項檢查，督促有關主體按照規(guī)定時間完成相關配套的制定，推動從制度上解決普遍性、規(guī)律性問題。

在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護和綠色發(fā)展條例執(zhí)法檢查中，檢查組列出清單推動20項配套文件限期完成。在2023年院前醫(yī)療急救服務條例執(zhí)法檢查中，為避免非急救轉運占用寶貴的院前醫(yī)療急救資源，檢查組將非急救醫(yī)療轉運服務相關配套規(guī)范性文件的制定情況作為檢查的重點。檢查發(fā)現(xiàn)該配套政策尚未出臺，為此提出了盡快出臺非急救醫(yī)療轉運服務管理辦法、明確非急救醫(yī)療轉運服務的業(yè)務范圍與標準規(guī)范、為人民群眾享受規(guī)范的非急救醫(yī)療轉運服務提供制度保障等建議。政府部門對此高度重視，在收到審議意見后立即開展起草辦法的調研考察、座談研討、征求意見等工作，市政府分管領導多次調度推進工作，加速配套政策的制定進度。

（三）發(fā)揮法治宣傳功能：提升全社會尊法學法守法用法意識

法立于上則俗成于下。做好法律法規(guī)宣傳普及，提升市民遵法守法意識，促進社會各方對法律法規(guī)的理解和認同，進一步凝聚共識、推動共治，更有利于法律法規(guī)的實施。北京市注重發(fā)揮執(zhí)法檢查的示范效應和帶動作用，將每次執(zhí)法檢查也視為對法律法規(guī)進行大規(guī)模宣傳普及的過程。

執(zhí)法檢查組首先帶頭學法知法，才談得上去發(fā)現(xiàn)深層次的問題、提出有針對性的意見。常委會在檢查之前通常會根據(jù)所檢查的法律法規(guī)組織執(zhí)法檢查組進行培訓。如，北京中軸線文化遺產保護條例執(zhí)法檢查開始前，常委會委員、執(zhí)法檢查組成員、市人大代表參加了在常委會召開期間組織的“北京中軸線文化遺產保護”專題培訓。培訓會上發(fā)放了《古都北京中軸線》《北京中軸線故事》《北京城》等書籍，以及常委會教科文衛(wèi)辦公室和市文物局共同整理的法規(guī)制度匯編、《中軸線百問》報紙、《北京中軸線》活頁等，便于大家深入了解工作背景，準確把握立法原意，為執(zhí)法檢查的順利開展奠定了基礎。

在北京中軸線文化遺產保護條例執(zhí)法檢查的過程中，還開展了“送法上門”活動，常委會教科文衛(wèi)辦公室的項目承辦人為遺產所在地區(qū)的市和區(qū)人大代表進行了集中培訓。代表普遍反映宣講的內容令人印象深刻、入腦入心，通過宣講看懂了條文背后的深意，對這部法規(guī)有了更深刻的理解，對于北京中軸線的價值和如何對其更好地保護有了更為深入的認識。此外，執(zhí)法檢查組還委托北京中軸線保護區(qū)域內的代表家站根據(jù)條例制作了調查問卷，在向居民發(fā)放問卷的同時宣傳條例內容，提高了居民對條例的知曉度，形成了學習、貫徹、執(zhí)行條例的良好氛圍。

四、進一步加強和改進執(zhí)法檢查工作的思考

2024年7月，黨的二十屆三中全會為進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化指明了方向。為適應以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)的新要求，當前人大工作也進入高質量發(fā)展的新階段，加強和改進執(zhí)法檢查是推動新時代人大工作高質量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。習近平總書記提出的“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”為我們做好加強和改進執(zhí)法檢查工作提供了根本遵循，我們要在這一根本原則的基礎上，深刻認識執(zhí)法檢查工作的規(guī)律和特點，進一步優(yōu)化執(zhí)法檢查的方式方法和工作機制，使人大監(jiān)督更有剛性、更有溫度、更有成效。

（一）堅持正確監(jiān)督，準確把握執(zhí)法檢查的政治定位

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。人大監(jiān)督是在黨的領導下，代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督，是對權力的監(jiān)督。人大監(jiān)督的目的，是促進和推動黨中央決策部署的貫徹落實，維護國家法治統(tǒng)一、尊嚴、權威。堅持和依靠黨的領導是完善人大執(zhí)法檢查權行使的根本原則。堅持黨的領導對于保證人大執(zhí)法檢查工作始終堅持正確的政治方向，保證黨的路線方針政策和決策部署在有關國家機關得到全面貫徹和有效執(zhí)行具有重要意義。進一步做好執(zhí)法檢查工作需要我們深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和對地方人大及其常委會工作的重要指示精神，落實市委重大決策部署和市委關于新時代加強和改進人大工作的意見精神，始終把握正確的政治方向，確保人大執(zhí)法檢查工作始終站在黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局和戰(zhàn)略高度。

要在堅持黨的領導下，進一步理順人大與“一府一委兩院”之間的關系。人大對“一府一委兩院”的監(jiān)督，既是制約，又是支持和促進。要充分認識人大執(zhí)法檢查工作與“一府一委兩院”工作總體目標和任務的根本一致性，從黨和國家根本利益、長遠利益出發(fā)，加強與相關政府部門的溝通協(xié)調，把人大監(jiān)督同支持有關國家機關依法行使職權、履行職責、開展工作有機統(tǒng)一起來，形成加強和改進工作、推進事業(yè)發(fā)展的合力。

（二）堅持有效監(jiān)督，在增強監(jiān)督質效上下足功夫

一是增強執(zhí)法檢查的公開度和透明度。堅持和發(fā)展全過程人民民主，首先要保障公眾的知情權和參與權。執(zhí)法檢查工作要以公開為原則，注重對執(zhí)法檢查開展過程的宣傳報道，加大對檢查內容、典型問題的公開力度，并對執(zhí)法檢查報告、審議意見、執(zhí)法部門的整改報告等進行通報。進一步完善民意征集平臺和相關工作制度，豐富公眾參與渠道，尤其要善于利用網絡新媒體，與公眾積極對話聽取意見并作出回應，推動人大監(jiān)督與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機結合，形成執(zhí)法檢查的聯(lián)動效應，確保執(zhí)法檢查工作代表人民意志、維護人民利益，凸顯執(zhí)法檢查的親民本色。

二是提高執(zhí)法檢查報告的質量。執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題、提出的意見和建議，最終都要體現(xiàn)在執(zhí)法檢查報告上。撰寫執(zhí)法檢查報告也是執(zhí)法檢查工作的重點。要合理安排執(zhí)法檢查報告中工作成效、存在問題與意見建議的比例，問題與意見建議部分的內容不少于總篇幅的一半。對于存在的問題查找要深刻、剖析要到位，要有相關事例和數(shù)字支撐；提出的意見和建議要講到點子上，要著眼于實際，不宜太過原則，措施要具體可行，力戒空話套話和正確的廢話，讓相關部門看了知道哪些工作需要改進、如何改進。特別是關于法律法規(guī)本身需要完善的問題，要有針對性地提出修改完善的建議。

三是把跟蹤督辦作為執(zhí)法檢查的關鍵性工作抓緊抓好。執(zhí)法檢查報告的完成并不意味著整個執(zhí)法檢查工作的結束，整改提高才是執(zhí)法檢查工作的根本目的。注重執(zhí)法檢查的成果轉化，緊盯相關部門是否整改到位、執(zhí)法工作是否取得進展，也是執(zhí)法檢查的關鍵性工作。要進一步健全整改效果評價和責任追究等跟蹤問效機制，委托人大專門委員會或者常委會工作機構采用多種方式全過程、持續(xù)性、長期性地跟蹤調查檢查報告落實情況，防止相關部門對整改情況“一報了之”。

（三）堅持依法監(jiān)督，推動執(zhí)法檢查地方性法規(guī)修改完善

人大行使執(zhí)法檢查權是基于憲法而衍生的法定性、正式性活動，做好執(zhí)法檢查工作要始終堅持把“依法”二字貫穿全過程，依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序、摳住法律規(guī)定進行監(jiān)督，確保憲法法律有效實施和各國家機關依法履職。

監(jiān)督法為執(zhí)法檢查制度構建了完備的框架，是各級人大開展執(zhí)法檢查工作的重要法律依據(jù)。黨的二十屆三中全會提出要完善監(jiān)督法及其實施機制。2024年11月，全國人大常委會會議通過了關于修改監(jiān)督法的決定，執(zhí)法檢查工作機制更加完善。我們要認真學習新修改的監(jiān)督法，用于指導實際工作。同時也應該看到，作為一部適用面廣泛的法律，監(jiān)督法對于執(zhí)法檢查制度的具體運行未作詳細規(guī)定，也不可能用詳細的標準規(guī)范執(zhí)法檢查的每一步活動。這也給予地方人大較大的“自由發(fā)揮”空間，使地方人大能夠結合自身實際制定適應本地情況的工作細則，更具體地規(guī)范執(zhí)法檢查流程，確保本地區(qū)的執(zhí)法檢查工作順利開展。目前，有些省市的人大常委會如天津、內蒙古、廣西、深圳等就人大執(zhí)法檢查工作頒行了相應的條例或辦法。北京市也于2007年制定了《北京市各級人民代表大會常務委員會檢查法律法規(guī)實施情況辦法》，為本市切實發(fā)揮執(zhí)法檢查的應有職能作用提供了有力的法規(guī)支持。

從歷史上看，執(zhí)法檢查權的確立來源于實踐，其鮮明特點就是先實踐后規(guī)范[5]。 在實踐中摸索、改進、完善是人大執(zhí)法檢查權行使的必經路徑。我們要堅持實踐導向、問題導向，認真總結監(jiān)督法施行以來特別是黨的十八大以來人大執(zhí)法檢查工作的成功經驗和有益做法，根據(jù)新情況新問題新需求，不斷完善制度、細化實施程序，將實踐探索形成的一些行之有效的好經驗好做法，及時確立為法規(guī)制度，推動執(zhí)法檢查制度更加成熟，更好地為人大行使監(jiān)督職權、開展監(jiān)督工作提供法治保障。

參考文獻

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[2][4]許安標.堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督：新時代加強改進人大監(jiān)督工作的實踐與探索[J].中國法律評論，2021（5）.

[3]習近平.堅持和完善人民代表大會制度 保障人民當家作主[J].求是，2024（4）.

[5]林彥.全國人大常委會執(zhí)法檢查權：制度生成與功能演進[M].上海：上海三聯(lián)書店，2021：7.

作者簡介：李曼：博士，北京市人大常委會城建環(huán)保辦公室處長。

1“兩條例一決定”是指：《北京市機動車停車條例》《北京市非機動車管理條例》《北京市人民代表大會常務委員會關于修改〈北京市實施《中華人民共和國道路交通安全法》辦法〉的決定》。

1北京市“兩區(qū)”是指中國（北京）自由貿易試驗區(qū)和國家服務業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)。