地方政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查正當(dāng)其時(shí)

內(nèi)容摘要：備案審查是中國特色憲法監(jiān)督制度的重要組成部分，黨中央提出要完善和加強(qiáng)備案審查制度，做到“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”?！半p重備案”機(jī)制是全國人大對(duì)地方政府部門規(guī)范性文件納入備案審查的支持與引導(dǎo)，成為地方實(shí)踐中的重要探索方向。從地方政府部門規(guī)范性文件入手，結(jié)合“雙重備案”機(jī)制，通過總結(jié)重慶等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，剖析現(xiàn)存問題，從而提出以下優(yōu)化思路：一方面，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，修改監(jiān)督法等法律，強(qiáng)化法律制度剛性支撐；另一方面，把握審查邊界、發(fā)揮合力作用、開展信息共享、完善工作機(jī)制、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力，著力擴(kuò)面提質(zhì)、有效覆蓋，促進(jìn)法治統(tǒng)一和權(quán)益保護(hù)。

關(guān)鍵詞：雙重備案；部門規(guī)范性文件；備案審查；法律監(jiān)督

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào) “完善和加強(qiáng)備案審查制度”，為新時(shí)代的備案審查工作開啟了新篇章。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，需要完善監(jiān)督法及其實(shí)施機(jī)制，并提出“完善合憲性審查、備案審查制度”，以及 “建設(shè)全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺(tái)”，為全面深化備案審查工作提供了重要指引。2023年12月，全國人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)貫徹黨中央要求、全面深化備案審查工作作出明確部署?！稕Q定》第十六條指出：“完善備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)與其他備案審查機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，在雙重備案聯(lián)動(dòng)、移交處理、征求意見、會(huì)商協(xié)調(diào)、信息共享、能力提升等方面開展協(xié)作配合?！逼渲?，“雙重備案”作為工作機(jī)制被首次提出，如何理解并結(jié)合實(shí)際推進(jìn)這一機(jī)制，成為擺在學(xué)界和實(shí)務(wù)界面前的重大理論與實(shí)踐課題。本文聚焦于地方政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查的正當(dāng)性與可行性，結(jié)合實(shí)踐探索，從“雙重備案”這一新機(jī)制入手，提出針對(duì)性的目標(biāo)舉措，為備案審查制度的創(chuàng)新與發(fā)展提供嶄新思考。

一、《決定》所稱“雙重備案”的內(nèi)涵及其分類

（一）“雙重備案”的含義理解

一般而言，備案是指制定規(guī)范性文件的主體向有權(quán)接受備案的主體報(bào)送文件，由接受備案主體對(duì)文件進(jìn)行審查和糾錯(cuò)。關(guān)于“雙重備案”的內(nèi)涵存在兩種主要觀點(diǎn)。

數(shù)量屬性說認(rèn)為，“雙重備案”是指審查主體數(shù)量屬性，即由兩個(gè)不同的有權(quán)主體進(jìn)行審查[1]。按此觀點(diǎn)，若某一規(guī)范性文件只有一個(gè)審查主體，則稱為“單一備案”；若有兩個(gè)審查主體，則為“雙重備案”；若有三個(gè)或以上，則為“多重備案”。

性質(zhì)屬性說認(rèn)為，“雙重備案”是指?jìng)浒傅馁|(zhì)的屬性，即面向兩類性質(zhì)不同的主體。具體而言，一類是條線內(nèi)部基于上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)關(guān)系而開展的層級(jí)監(jiān)督備案，另一類是人大依據(jù)法定監(jiān)督權(quán)開展的法律監(jiān)督備案。這兩類主體在地位和關(guān)系上的差異，可能會(huì)影響備案審查的質(zhì)量和效果。按照這種理解，“雙重備案”并不僅僅指審查主體數(shù)量為兩個(gè)，而是指同時(shí)存在內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和外部人大監(jiān)督兩類不同性質(zhì)的備案，且審查主體數(shù)量為兩個(gè)或者兩個(gè)以上。

筆者認(rèn)為數(shù)量屬性說雖直觀反映了審查主體數(shù)量，但難以解釋 “雙重備案” 在法律監(jiān)督中的深層次作用，而性質(zhì)屬性說更能體現(xiàn) “雙重備案” 機(jī)制中不同主體監(jiān)督權(quán)能的相互補(bǔ)充，即 “雙重備案” 宜理解為兩類備案審查，分別是上下級(jí)監(jiān)督備案和人大法律監(jiān)督備案。

（二）規(guī)定和實(shí)踐中的備案方式

按照黨中央部署和憲法法律規(guī)定，我國已經(jīng)形成由黨委、人大、政府、軍隊(duì)、監(jiān)察委、法院等各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接聯(lián)動(dòng)的規(guī)范性文件備案審查制度體系[2]。基本框架是：黨委對(duì)本級(jí)部門黨組和下一級(jí)黨委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)“一府一委兩院”和下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；各級(jí)政府對(duì)其部門和下一級(jí)政府規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。

實(shí)踐中，部分監(jiān)察委、法院和檢察院也對(duì)下一級(jí)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。例如，全國人大常委會(huì)法工委在2024年備案審查專項(xiàng)報(bào)告中指出：“最高人民法院、最高人民檢察院也進(jìn)一步健全司法規(guī)范性文件備案審查制度”。這表明法院、檢察院系統(tǒng)已經(jīng)初步建立了條線層級(jí)備案審查制度。又如，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定理解與適用》一書中明確提到，在實(shí)際工作中，全國人大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)審查工作需要，對(duì)國務(wù)院通過的決定、命令以及其他規(guī)范性文件，最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋以外的其他規(guī)范性文件等，可以要求有關(guān)方面提供上述規(guī)范性文件[3]。這是沒有法律規(guī)定但在實(shí)踐中開展的備案審查做法。

（三）“雙重備案”的種類和本文研究類別

黨的規(guī)范性文件主要在黨內(nèi)管理范疇，與國家機(jī)關(guān)的備案管理存在區(qū)別，其主要依據(jù)黨委（黨組）上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系開展監(jiān)督備案，屬于“單一備案”，不納入本文研究事項(xiàng)。本文將重點(diǎn)討論地方人大機(jī)關(guān)和“一府一委兩院”制定規(guī)范性文件的“雙重備案”情況。

1.法律明文規(guī)定的“雙重備案”

（1）地方性法規(guī)的備案：按照立法法第一百零九條第二項(xiàng)的規(guī)定，地方性法規(guī)報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案1。

（2）地方政府規(guī)章的備案：按照立法法第一百零九條第四項(xiàng)的規(guī)定，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)和上級(jí)政府備案。

（3）地方政府制定的規(guī)范性文件的備案：一方面，按照監(jiān)督法第五章“規(guī)范性文件的備案審查”有關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上政府制定的規(guī)范性文件需報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案；另一方面，按照《法規(guī)規(guī)章備案條例》第二十五條規(guī)定精神，地方各級(jí)政府制定的規(guī)范性文件需報(bào)上級(jí)政府備案。

此外，根據(jù)《決定》《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》和新修改的監(jiān)督法等規(guī)定，地方監(jiān)察委、法院、檢察院制定的規(guī)范性文件需報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案，但未規(guī)定向各自上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送，尚不屬于法律明文規(guī)定的“雙重備案”。

2.依照法治精神應(yīng)當(dāng)開展的“雙重備案”

（1）國務(wù)院部門制定的規(guī)章和其他規(guī)范性文件的備案：在報(bào)國務(wù)院備案外，還應(yīng)當(dāng)報(bào)全國人大常委會(huì)備案。有學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)“誰授權(quán)誰監(jiān)督”原則，部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)實(shí)行雙軌備案審查，在向國務(wù)院備案的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會(huì)備案[4]。

（2）地方政府部門制定的規(guī)范性文件：在報(bào)政府備案外，還應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處制定的規(guī)范性文件：在報(bào)縣級(jí)政府備案外，還應(yīng)當(dāng)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)、人大街道工委備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查制度重塑后，從法理和制度層面打通了備案審查“最后一公里”，推進(jìn)了備案審查體系化建設(shè)[5]。當(dāng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件“雙重備案”工作在浙江省已全面部署推進(jìn)，正逐步向全國其他地區(qū)擴(kuò)展。

地方政府部門規(guī)范性文件開展“雙重備案”，既具實(shí)踐探索意義，又有法理依據(jù)，是本文重點(diǎn)研究的主題。

二、地方政府部門規(guī)范性文件納入“雙重備案”的正當(dāng)性研判

黨中央要求“將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，從理論基礎(chǔ)來看，這一要求深刻反映了人民代表大會(huì)制度及權(quán)力制約原則的應(yīng)用。“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，對(duì)人大負(fù)責(zé)，因此筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)制定的各類規(guī)范性文件，都可以按照“雙重備案”接受人大備案審查。人大應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)作用，使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)受到制約與監(jiān)督，防止權(quán)力的集中和濫用。通過擴(kuò)大“雙重備案”范圍，將更多的規(guī)范性文件納入審查，人大可以對(duì)政府部門抽象行政行為進(jìn)行事前引導(dǎo)、事中提醒和事后審查，從而有效約束行政權(quán)力的任意擴(kuò)張，防止政府部門通過規(guī)范性文件規(guī)避法律、侵犯公民權(quán)利或超越職權(quán)范圍，同時(shí)消除不同地區(qū)、不同部門在執(zhí)行法律時(shí)產(chǎn)生的差異，促進(jìn)法治國家一體化建設(shè)。因此，推進(jìn)備案審查全覆蓋，是“踐行習(xí)近平法治思想、保證黨中央令行禁止的扎實(shí)行動(dòng)，是保障憲法實(shí)施和維護(hù)國家法制統(tǒng)一的時(shí)代要求，是保護(hù)公民合法權(quán)益、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)核”[6]，從而在法治軌道上實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）符合中央決策部署和改革發(fā)展方向

黨中央高度重視新時(shí)代備案審查工作，堅(jiān)持改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)，持續(xù)推進(jìn)備案審查制度高質(zhì)量發(fā)展，每一階段都有新的任務(wù)要求。例如，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”；2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”，要求“依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”；2015年，黨中央出臺(tái)文件，建立了黨委、人大、政府和軍隊(duì)系統(tǒng)之間的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”；2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)要求“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”；2022年10月，黨的二十大報(bào)告首次將“完善和加強(qiáng)備案審查制度”寫入黨的代表大會(huì)報(bào)告，標(biāo)志著備案審查制度進(jìn)入全面深化的新階段。

從相關(guān)部署的針對(duì)性來看，黨中央已經(jīng)關(guān)注到備案審查工作存在制度不完善、覆蓋不全面、剛性糾錯(cuò)不到位、能力與任務(wù)不匹配等突出問題，這些問題會(huì)一定程度上影響部門規(guī)范性文件是否納入人大備案審查的決策。如強(qiáng)調(diào)“有件必備”，當(dāng)前法律規(guī)定備案體系未能覆蓋所有規(guī)范性文件，規(guī)范性文件不僅一定要報(bào)送備案，而且必須向有權(quán)審查的各方主體報(bào)備；又如強(qiáng)調(diào)“剛性糾錯(cuò)”，違法文件難以及時(shí)有效糾正，存在審查形式化、走過場(chǎng)的情況，人大從加強(qiáng)監(jiān)督出發(fā)開展備案審查，就是補(bǔ)齊監(jiān)管漏洞；再如強(qiáng)調(diào)“能力建設(shè)”，各級(jí)人大的審查力量與繁重的備案審查任務(wù)不相適應(yīng)，各類審查主體必須進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升能力素養(yǎng)，以更好貫徹落實(shí)黨中央部署和改革發(fā)展要求。

針對(duì)當(dāng)下備案范圍迅速擴(kuò)展的態(tài)勢(shì)，全國人大常委會(huì)法工委備案審查室負(fù)責(zé)人指出，“現(xiàn)行法律對(duì)地方人大常委會(huì)備案范圍的規(guī)定，已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代備案審查工作的實(shí)際需要”[7]。因此，堅(jiān)持守正創(chuàng)新，不拘泥于明文規(guī)定，只要符合黨中央部署和改革要求，符合法治精神和原則，各級(jí)人大就有必要探索創(chuàng)新，持續(xù)拓寬備案審查領(lǐng)域和范圍。

（二）遵循憲法法律精神

《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定理解與適用》指出，盡管目前立法法、監(jiān)督法等法律沒有將一些國家機(jī)關(guān)規(guī)范性文件納入全國人大常委會(huì)的備案范圍，但根據(jù)其對(duì)國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)，全國人大常委會(huì)仍然可以對(duì)這些文件進(jìn)行審查監(jiān)督，并有權(quán)糾正同憲法法律相抵觸的規(guī)范性文件[8]。筆者以為，地方人大常委會(huì)同樣可依此法理開展對(duì)地方政府部門規(guī)范性文件的備案審查。

其一，憲法明確人大依法監(jiān)督職權(quán)。憲法第二條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，第三條規(guī)定“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。人大監(jiān)督是代表國家和人民進(jìn)行的監(jiān)督，是國家機(jī)關(guān)中最高層次、最具法律權(quán)威的監(jiān)督。第一百零四條對(duì)地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)等作出規(guī)定，對(duì)政府部門及其負(fù)責(zé)人依法監(jiān)督為應(yīng)有之義。

其二，監(jiān)督法規(guī)定體現(xiàn)了人大對(duì)政府依法行政的監(jiān)督責(zé)任。第六條規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府、監(jiān)察委、法院和檢察院工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、依法監(jiān)察、公正司法，對(duì)政府工作監(jiān)督內(nèi)含了對(duì)政府部門工作監(jiān)督。第十四條規(guī)定聽取、審議專項(xiàng)工作報(bào)告，第三十一條規(guī)定組織執(zhí)法檢查，都要求選擇重大問題，而這些問題可能與政府部門規(guī)范性文件相關(guān)，人大要做好這兩項(xiàng)工作，需對(duì)相關(guān)文件研究審查。第四十六條和第五十一條規(guī)定對(duì)政府部門詢問和質(zhì)詢內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件制定情況，若其損害群眾利益應(yīng)納入詢問和質(zhì)詢內(nèi)容。第六十條規(guī)定對(duì)政府組成部門負(fù)責(zé)人的撤銷權(quán)，出臺(tái)違法違規(guī)規(guī)范性文件屬于 “亂作為”，需對(duì)相關(guān)問題先行研究判斷。

其三，地方組織法規(guī)定蘊(yùn)含人大對(duì)政府部門強(qiáng)化監(jiān)督要求。第五十條第一款規(guī)定地方人大常委會(huì)行使職權(quán)，第一項(xiàng)規(guī)定“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”，有觀點(diǎn)稱之為與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)和人事任免權(quán)相并列的保證權(quán)，也有觀點(diǎn)稱之為保障權(quán)[9]，這里就自然包括人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件進(jìn)行審查，確保本區(qū)域法律法規(guī)的有效實(shí)施。第七項(xiàng)規(guī)定監(jiān)督人民政府，這里的政府是廣義的行政主體，包括政府及其部門。第十項(xiàng)規(guī)定聽取和審議備案審查工作情況報(bào)告，實(shí)踐中湖南省郴州市已將政府部門規(guī)范性文件審查情況納入人大常委會(huì)監(jiān)督范圍。第十四項(xiàng)人事任免權(quán)和撤職權(quán)涉及政府部門負(fù)責(zé)人，其對(duì)保障規(guī)范性文件合法合理性負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（三）切合全國人大常委會(huì)有關(guān)精神

全國人大常委會(huì)全面貫徹落實(shí)黨中央“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的要求，自2017年起每年審議備案審查專項(xiàng)報(bào)告，推進(jìn)備案審查工作常態(tài)化、顯性化，并以此為切入，持續(xù)助力備案審查工作擴(kuò)面提質(zhì)。以下為2017年至2019年備案審查年度報(bào)告的重點(diǎn)分析。

2017年年度報(bào)告：這是全國人大常委會(huì)發(fā)布的首份備案審查年度報(bào)告，明確提出“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋”。依據(jù)這一要求，地方政府部門作為人大監(jiān)督對(duì)象，其規(guī)范性文件自然應(yīng)納入人大備案審查的范圍。

2018年年度報(bào)告：報(bào)告進(jìn)一步闡述“按照法治原則，只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍”。對(duì)比2017年的報(bào)告，這一表述包括了兩層新的含意。第一層含意為誰監(jiān)督誰審查，即監(jiān)督主體（人大）對(duì)被監(jiān)督主體（政府部門）的履職行為，包括制定規(guī)范性文件的抽象行為，享有審核和糾錯(cuò)的權(quán)限。第二層含意為備案對(duì)象向人大報(bào)備，即除了按照法律規(guī)定向政府報(bào)送備案外，政府部門還應(yīng)向人大報(bào)送備案，以落實(shí)人大監(jiān)督權(quán)。

2019年年度報(bào)告：報(bào)告強(qiáng)調(diào)“按照法治原則，只要規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)屬于人大監(jiān)督對(duì)象，這些機(jī)關(guān)制定的各類規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍”。該表述在對(duì)象上將“制定主體”具體到“制定機(jī)關(guān)”，進(jìn)一步明確了人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件的審查權(quán)限。

三年報(bào)告一脈相承、逐步深化，表明全國人大常委會(huì)不僅支持?jǐn)U大備案審查范圍，還隱含了對(duì)政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查的支持。這不僅體現(xiàn)了中央的政策導(dǎo)向和法治精神，也為地方人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件開展備案審查提供了方向指引和實(shí)踐依據(jù)。

三、開展地方政府部門規(guī)范性文件“雙重備案”的實(shí)踐探索

全國人大常委會(huì)提出“雙重備案”工作機(jī)制前后，部分地方人大在實(shí)踐中進(jìn)行了有益探索，為推動(dòng)政府部門規(guī)范性文件依法納入人大備案審查體系積累了經(jīng)驗(yàn)。

（一）重慶的機(jī)制化推進(jìn)

近年來，重慶市人大常委會(huì)在備案審查工作上持續(xù)創(chuàng)新，注重上層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，在某些方面成為全國備案審查工作的先行者、示范者。2015年，成立全國首個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作委員會(huì)，創(chuàng)立完善了備案審查工作機(jī)構(gòu)。2023年，啟動(dòng)“雙重備案”試點(diǎn)工作，在秀山縣、彭水縣等地推行，針對(duì)區(qū)縣政府部門、派出機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件，要求在向區(qū)縣政府報(bào)備時(shí)，也需向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備。2024年，將“探索創(chuàng)新規(guī)范性文件備案審查制度機(jī)制”作為重點(diǎn)改革項(xiàng)目，推廣“雙重備案”試點(diǎn)至江津、涪陵等8個(gè)區(qū)縣，全面推進(jìn)制度化建設(shè)。2024年5月15日，召開市規(guī)范性文件“雙重備案”試點(diǎn)工作交流座談會(huì)，持續(xù)加快制度完善。從全國人大首次備案審查工作座談會(huì)在重慶召開以及相關(guān)宣傳報(bào)道看，重慶的探索得到了全國人大常委會(huì)法工委的重視和支持，其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為其他地方人大提供了重要的借鑒和參考。

（二）湖州等地的協(xié)商式嵌入

部分地方人大通過與政府協(xié)商，有選擇、有步驟地將政府部門規(guī)范性文件納入備案審查范圍。例如，福建省人大進(jìn)行了積極探索，規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)人民政府制定的，以及經(jīng)其批準(zhǔn)以政府組成部門、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義制定的規(guī)范性文件，均需報(bào)送人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查。又如浙江省湖州市人大備案審查工作連續(xù)三年在全省考評(píng)中位列第一，并在全國人大首次備案審查座談會(huì)上分享經(jīng)驗(yàn)。2023年，湖州市人大在全國率先開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查制度化建設(shè)試點(diǎn)工作，成功打通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大機(jī)構(gòu)對(duì)同級(jí)行政規(guī)范性文件備案審查的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政規(guī)范性文件“雙重備案” 模式，即這些文件既要向縣級(jí)人民政府報(bào)備，也要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大機(jī)構(gòu)報(bào)備。同時(shí)，在推進(jìn)政府部門“雙重備案”工作方面，湖州市人大也開展了有益探索?；诋?dāng)前缺乏直接相關(guān)的法律規(guī)定，湖州市人大主要通過與市政府辦公室和市司法局進(jìn)行對(duì)接與協(xié)調(diào)，將人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件的審查有機(jī)融入相關(guān)工作中。具體而言：其一，在法規(guī)配套文件審查工作中予以落實(shí)，明確要求對(duì)政府部門配套制定的規(guī)范性文件開展主動(dòng)審查；其二，在專項(xiàng)審查工作中予以落實(shí)，例如在營(yíng)商環(huán)境專項(xiàng)審查中，人大直接對(duì)政府部門規(guī)范性文件進(jìn)行審查；其三，在銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制中予以落實(shí)，對(duì)市司法局主動(dòng)征求政府部門規(guī)范性文件意見時(shí)，明確提出審查建議。此外，自2024年9月起，湖州市人大常委會(huì)法工委聯(lián)合市司法局對(duì)2023—2024年市政府各部門規(guī)范性文件開展聯(lián)合審查，并對(duì)審查發(fā)現(xiàn)的不適當(dāng)問題督促糾錯(cuò)。湖州的實(shí)踐表明，通過多方協(xié)作，人大可以逐步擴(kuò)大對(duì)政府部門規(guī)范性文件的審查覆蓋范圍，并取得積極成效。

（三）參考范本的指導(dǎo)性推廣

2023年，重慶、廣東、浙江和寧夏四地在全國人大常委會(huì)法工委指導(dǎo)下，分兩組擬定了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例（草案）》。2024 年1月底，全國人大常委會(huì)法工委審定并下發(fā)了具有指導(dǎo)性的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例（參考范本）》（以下簡(jiǎn)稱《參考范本》），要求各省級(jí)人大抓緊制定或完善有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)?！秴⒖挤侗尽返谑l規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)逐步將本級(jí)人民政府工作部門等屬于人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督對(duì)象的國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍?！钡谑艞l第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)收到對(duì)本級(jí)人民政府的工作部門制定的規(guī)范性文件提出的審查要求、審查建議的，可以開展審查，或者移送本級(jí)人民政府審查?！?第五十一條規(guī)定，要求地方人大與有關(guān)機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通，在雙重備案聯(lián)動(dòng)等方面強(qiáng)化協(xié)作配合。依據(jù)《參考范本》，無論是主動(dòng)審查、依申請(qǐng)審查還是移送審查，均涉及人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件的備案審查。各地依據(jù)全國人大部署要求積極修改完善法規(guī)。從當(dāng)前已發(fā)布的各地備案審查新法規(guī)來看，部分人大有支持開展政府部門規(guī)范性文件“雙重備案”工作的相關(guān)規(guī)定。例如，重慶和內(nèi)蒙古等地的地方性法規(guī)明確規(guī)定將政府部門制定的行政規(guī)范性文件逐步納入備案審查范圍；陜西的地方性法規(guī)授權(quán)省、設(shè)區(qū)的市政府及其部門制定的規(guī)范性文件報(bào)送人大常委會(huì)備案；重慶還進(jìn)一步就人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件依申請(qǐng)審查作出規(guī)定，即人大常委會(huì)收到對(duì)本級(jí)政府的工作部門、派出機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件提出的審查要求、審查建議，可以開展審查，或者移送本級(jí)政府審查。

在沒有法律直接規(guī)定的情形下，由地方性法規(guī)作出授權(quán)規(guī)定，是地方人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件依法開展備案審查的直接依據(jù)，一定程度上規(guī)避了合法性爭(zhēng)議。因?yàn)樯衔环▋?yōu)于下位法是確保法治統(tǒng)一的核心原則，但在某些情況下允許下位法的優(yōu)先適用。如當(dāng)上位法對(duì)某一具體事項(xiàng)沒有作出規(guī)定，而下位法對(duì)此有明確規(guī)定且不與上位法的基本原則和精神相抵觸時(shí)，可以適用下位法。因?yàn)樵谶@種情況下，下位法對(duì)上位法起到了補(bǔ)充和細(xì)化的作用，有助于具體法律問題的解決。這為地方立法助力“雙重備案”機(jī)制提供了法理基礎(chǔ)。目前而言，重慶和內(nèi)蒙古等地所轄的各級(jí)人大可以直接依據(jù)地方性法規(guī)開展對(duì)政府部門規(guī)范性文件的備案審查工作。而陜西、寧夏和吉林等地法規(guī)中雖然有開展“雙重備案”的規(guī)定，但基于“雙重備案”的種類較多，并沒有明確指向人大對(duì)本級(jí)政府部門規(guī)范性文件的備案審查，尚不足以為這項(xiàng)工作的開展提供充分的法制支撐。

四、政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查存在的主要認(rèn)識(shí)分歧

雖然《參考范本》明確將政府部門制定的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍，但在省一級(jí)人大層面未得到廣泛的響應(yīng)。在實(shí)際執(zhí)行過程中，各地的立法和實(shí)踐仍存在較大差異，反映出法律和制度的不完善，也暴露出認(rèn)識(shí)上的諸多分歧。這些會(huì)一定程度影響上級(jí)人大指導(dǎo)備案審查工作的權(quán)威，也不利于備案審查在工作面上協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

（一）合法性問題：法律沒有明確規(guī)定，人大審查是否于法無據(jù)

較有代表性的一類觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行立法法、監(jiān)督法和地方組織法并未直接規(guī)定人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件的備案審查職能，具體而言，法律條文并未明確列出政府部門規(guī)范性文件需要向人大報(bào)送備案，因此人大開展相關(guān)備案審查的行為缺乏法律依據(jù)。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“將地方各級(jí)人民政府部門的文件納入同級(jí)人大常委會(huì)備案范圍，缺乏上位法的明確依據(jù)”[10]。認(rèn)為這是未經(jīng)法律授權(quán)的超越權(quán)限行為。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，“政府部門的文件應(yīng)主要由政府進(jìn)行監(jiān)督，法律并未規(guī)定人大可以直接監(jiān)督政府部門工作，政府部門發(fā)布的文件原則上不屬于人大常委會(huì)的備案范圍”[11]。與此相對(duì)，筆者認(rèn)為法律文本雖未明確列舉，但并不意味著缺乏法律依據(jù)。人大開展對(duì)政府部門規(guī)范性文件的備案審查，其依據(jù)不在于文字的明示，而在于法律精神和法理原則的推導(dǎo)。人大可以依法行使監(jiān)督權(quán)，保障部門規(guī)范性文件在合法框架內(nèi)實(shí)施，并糾正超越權(quán)限的文件。正如全國人大常委會(huì)法工委在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出的，除了已有明確法律規(guī)定的以外，只要制定機(jī)關(guān)屬于人大監(jiān)督對(duì)象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)納入人大常委會(huì)備案審查范圍。這是依據(jù)人大監(jiān)督權(quán)的法理原則作出的，開展備案審查是監(jiān)督主體為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的而有權(quán)采取的適當(dāng)舉措和方式。因此，將現(xiàn)有法律未明確規(guī)定的政府部門規(guī)范性文件納入人大審查，不僅是推進(jìn)備案審查全覆蓋的需要，而且是下一步推進(jìn)法律法規(guī)修改完善迫在眉睫的實(shí)踐需求。

（二）合理性問題：法律已作明確分工，人大審查是否為重復(fù)勞動(dòng)

有部分觀點(diǎn)認(rèn)為，法律已明確區(qū)分了人大和政府各自的備案審查職責(zé)，政府對(duì)其部門規(guī)范性文件的備案審查是其內(nèi)部監(jiān)督行為，已經(jīng)涵蓋了必要的監(jiān)督程序。由人大再行審查，既浪費(fèi)了行政資源，又可能造成工作重復(fù)、效率降低。對(duì)此，筆者不能茍同。首先，以保守主義傾向拒斥與社會(huì)發(fā)展同向的相應(yīng)探索有悖于法治精神。通過實(shí)踐的探索和創(chuàng)新，倒逼制度改良和法律完善，是法治躍進(jìn)發(fā)展的進(jìn)行曲。其次，法律對(duì)人大和政府的備案審查權(quán)并未作出“零和博弈”式的分工，政府審查的重點(diǎn)在于行政合法性和執(zhí)行效率，而人大審查則更多關(guān)注法治統(tǒng)一和權(quán)利保障。政府對(duì)其部門規(guī)范性文件的備案審查是基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的同體監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的內(nèi)部監(jiān)督；人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件的備案審查是基于權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)關(guān)系的異體監(jiān)督，是法定的外部監(jiān)督。二者獨(dú)立且功能價(jià)值各異，相互不可替代，共同建構(gòu)了部門規(guī)范性文件“雙重備案”制度。最后，從現(xiàn)有法律體系看，“雙重備案”的情形并不鮮見。例如，地方政府規(guī)范性文件既要接受上級(jí)政府的審查，也要接受本級(jí)人大的審查。類似的，監(jiān)察委規(guī)范性文件也需同時(shí)接受同級(jí)人大和上級(jí)監(jiān)察委的備案審查。因此，人大對(duì)部門規(guī)范性文件的審查不是重復(fù)勞動(dòng)，而是提升政府部門規(guī)范性文件質(zhì)量的必要行動(dòng)。

（三）建設(shè)性問題：政府備案進(jìn)展良好，人大審查是否會(huì)引發(fā)制度沖突

有學(xué)者認(rèn)為，多元備案審查體系存在一些制度性障礙，如不同主體的備案審查基準(zhǔn)很難保持一致、同一備案文件的備案審查結(jié)果可能不同、難以祛除備案審查中地方保護(hù)主義的傾向、其他主體的審查可能弱化人大備案審查的地位，如果不能及時(shí)消解，極有可能引發(fā)潛在的立法沖突[12]。筆者認(rèn)為，盡管存在潛在沖突，但通過適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)和協(xié)作機(jī)制，這些問題是可控且可解決的。首先，當(dāng)前政府對(duì)其部門規(guī)范性文件的備案審查存在不少問題：其一，政府與部門在行政目的和效率方面利益一致，內(nèi)部監(jiān)督往往不夠深入；其二，司法行政部門作為政府審查責(zé)任主體，與其他政府部門是平級(jí)關(guān)系，且存在考評(píng)等因素，在具體備案審查時(shí)往往有所顧慮；其三，司法行政部門同時(shí)還負(fù)責(zé)政府文件合法性審核，對(duì)政府部門規(guī)范性文件審查相對(duì)寬松，對(duì)未納入“三統(tǒng)一”管理的文件常疏于監(jiān)督處理。其次，人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件的審查能發(fā)揮積極作用。人大作為外部監(jiān)督主體，更多是從法治原則和公共利益出發(fā)，有助于發(fā)現(xiàn)和糾正問題。比如可發(fā)現(xiàn)政府備案審查中的疏漏或有意規(guī)避問題，促進(jìn)整改糾錯(cuò)；通過人大深入監(jiān)督，能促使政府更重視依法行政，全面查漏補(bǔ)缺。最后，兩種備案審查是形成合力還是產(chǎn)生對(duì)抗、分歧，關(guān)鍵在于審查主體間的協(xié)作配合。通過建立審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，人大與政府之間可以通過會(huì)議協(xié)調(diào)、會(huì)商研討、信息共享等方式形成共識(shí)。此外，人大還可通過提出意見和建議促進(jìn)政府部門整改問題文件，形成監(jiān)督合力。

（四）實(shí)效性問題：法律未賦予撤銷權(quán)，人大審查是否無法完成糾錯(cuò)

一些觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)行法律框架下，撤銷權(quán)屬于政府行政系統(tǒng)，人大僅能提出審查意見或建議，無法對(duì)不合法的規(guī)范性文件進(jìn)行強(qiáng)制性處理。雖然人大目前沒有直接撤銷權(quán)，但人大有聽取和審議工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算、審查規(guī)范性文件、罷免和撤職、詢問和質(zhì)詢、對(duì)法律的實(shí)施情況進(jìn)行檢查、組織特定問題調(diào)查委員會(huì)等七種行使監(jiān)督權(quán)的方式。在實(shí)踐中還形成了代表問政會(huì)、“兩官”評(píng)查、部門負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)等其他方式。因此，人大可以運(yùn)用以上多種法律規(guī)定的和符合法治精神的其他監(jiān)督手段，推進(jìn)政府部門及時(shí)整改糾錯(cuò)。比如，在溝通協(xié)調(diào)后，政府部門不愿意自行糾正的，人大可以要求政府督查落實(shí)；如果政府督查整改不到位，可以要求政府辦公室或者政府部門向人大常委會(huì)主任會(huì)議作匯報(bào)說明。只要政府部門規(guī)范性文件確有錯(cuò)誤，人大常委會(huì)會(huì)議或主任會(huì)議就可以通過決定、審議意見等形式督促政府依法予以糾正。同時(shí)，全國人大常委會(huì)在推動(dòng)法律修改完善的過程中，已討論的有賦予人大一定的糾錯(cuò)權(quán)或授權(quán)其提出撤銷建議的條款，值得期待。

（五）可行性問題：任務(wù)繁雜精力有限，備案審查是否無法實(shí)操落地

從客觀情況看，審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、備案流程繁雜、信息溝通障礙才是實(shí)際運(yùn)行的主要制約因素。這些更多地需要從技術(shù)層面解決，比如統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化備案程序、推動(dòng)信息共享。而從主觀方面看，不能因存在困難就消極“躺平”，開展備案審查工作必須克服負(fù)面情緒和態(tài)度。通過加強(qiáng)審查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、信息化手段應(yīng)用及專業(yè)人員培訓(xùn)等方式，有效提升人大備案審查工作的效率和能力，確保“雙重備案”機(jī)制順利落地。

五、推進(jìn)地方政府部門規(guī)范性文件開展“雙重備案”的優(yōu)化建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，修改完善法律

當(dāng)前部門規(guī)范性文件納入人大備案審查的現(xiàn)狀是“部分探索、個(gè)別入法、整體推進(jìn)困難”，全面推進(jìn)、完善法律層面規(guī)定至關(guān)重要。雖然重慶等地有相關(guān)法規(guī)，但僅適用于局部且有“逐步”“試點(diǎn)”等限制。因此，需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，修改監(jiān)督法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確將政府部門規(guī)范性文件納入人大審查范圍，并適時(shí)調(diào)整完善地方組織法、立法法等相關(guān)內(nèi)容，促進(jìn)法律間協(xié)調(diào)融合。

第一種模式：剛性“雙重備案”規(guī)定+直接撤銷權(quán)。修改現(xiàn)行法律，明確規(guī)定地方人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件開展備案審查，形成“雙重備案”制度，并規(guī)定人大對(duì)報(bào)送備案的政府部門規(guī)范性文件具有撤銷權(quán)。此模式優(yōu)勢(shì)在于全面徹底明晰了人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件的審查職能，實(shí)現(xiàn)了人大對(duì)政府及其部門的有力監(jiān)督。但不足之處在于法律調(diào)整范圍過大，直接授予地方人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件的撤銷權(quán)認(rèn)識(shí)上難以統(tǒng)一，時(shí)機(jī)上未必成熟。且全國人大若比照則要撤銷國務(wù)院部門的規(guī)章和其他規(guī)范性文件，中央層面阻力大，當(dāng)下直接采用可能性低。

第二種模式：剛性“雙重備案”規(guī)定+督促政府糾錯(cuò)（無直接撤銷權(quán)）。修改現(xiàn)行法律，明確規(guī)定地方人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件開展備案審查，形成“雙重備案”制度，但對(duì)撤銷權(quán)不作修改，人大通過督促政府糾正其部門規(guī)范性文件為主要糾錯(cuò)手段。其優(yōu)勢(shì)是不調(diào)整現(xiàn)有撤銷權(quán)規(guī)定，阻力較?。蝗秉c(diǎn)是相比第一種模式，人大剛性糾錯(cuò)能力略顯不足。

第三種模式：柔性“雙重備案”規(guī)定+授權(quán)適時(shí)實(shí)施。修改現(xiàn)行法律，規(guī)定人大可以根據(jù)需要對(duì)政府部門規(guī)范性文件開展備案審查，形成柔性的“雙重備案”制度，由各級(jí)人大通過平時(shí)掌握情況和抽查發(fā)現(xiàn)問題分析，決定是否進(jìn)行審查、何時(shí)開展審查以及對(duì)哪些對(duì)象開展審查。此模式優(yōu)勢(shì)是結(jié)合“應(yīng)然與實(shí)然”，明確法理正當(dāng)性以平息合法性爭(zhēng)議，且顧及人大工作條件與能力，考慮現(xiàn)實(shí)需求和能力匹配；不足是彈性空間過大，可能導(dǎo)致部分地方人大會(huì)以各種主客觀理由不履行或者不充分履行相關(guān)職責(zé)，最終導(dǎo)致備案審查空置。

（二）把握審查重點(diǎn)，處理邊界關(guān)系

政府部門出臺(tái)并應(yīng)用合法、適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，是落實(shí)黨委政府決策部署的關(guān)鍵支點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)高水平社會(huì)治理意義重大。審查時(shí)，需依據(jù)行政規(guī)范性文件的特性與功能，明確審查重點(diǎn)、方法和要求，同時(shí)秉持積極穩(wěn)妥、審慎包容的態(tài)度，平衡改革與發(fā)展、合法與合理、查錯(cuò)與糾錯(cuò)等關(guān)系，做到到位不越位、有效不折騰。

人大在審查政府部門規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將以下內(nèi)容作為審查重點(diǎn)：一是針對(duì)涉憲爭(zhēng)議事項(xiàng)的合憲性審查；二是以堅(jiān)決“不抵觸”為核心的合法性審查；三是以“比例原則”為重點(diǎn)的適當(dāng)性審查；四是以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為關(guān)鍵的政策性審查；五是以維護(hù)群眾利益為中心的精準(zhǔn)性審查；六是核查辦文流程規(guī)范的程序性審查。

人大審查需把握尺度、張弛有度，把控好步驟、節(jié)奏和力度，重點(diǎn)處理好三個(gè)關(guān)系。一是依法審查與改革促進(jìn)的關(guān)系。對(duì)改革創(chuàng)新中缺乏明確法律依據(jù)但符合中央政策方向的舉措，需靈活審慎對(duì)待，保障政策貫徹與法治統(tǒng)一兼顧。二是獨(dú)立審查與協(xié)同合作的關(guān)系。人大和政府對(duì)政府部門規(guī)范性文件的審查，法理授權(quán)分別源于人大監(jiān)督權(quán)和政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，二者相互獨(dú)立。二者可聯(lián)合審查或通過銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制交流形成共同結(jié)論，也可各自獨(dú)立審查得出不同結(jié)論。人大和政府不應(yīng)因?qū)彶橐庖姴灰恢露髮?duì)方調(diào)整，應(yīng)尊重彼此的備案審查權(quán)，以更有效糾正政府部門文件的問題。三是文件糾錯(cuò)與實(shí)踐糾錯(cuò)的關(guān)系。依據(jù)現(xiàn)有法律，人大備案審查權(quán)限在于審理文件，無權(quán)追溯處理實(shí)體利益受損問題，但人大可會(huì)同政府督促政府部門積極有效處置因文件差錯(cuò)導(dǎo)致群眾利益受損情況。

（三）強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)

在“雙重備案”情境下，如何對(duì)待兩個(gè)有審查權(quán)的主體在問題認(rèn)識(shí)和處理方式上的差異，學(xué)者有不同觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為，在人大和政府都享有備案審查權(quán)的背景下，為了維護(hù)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，必須維護(hù)人大在備案審查中的主導(dǎo)性地位[13]。有的學(xué)者作進(jìn)一步闡釋，基于我國行政規(guī)范性文件審查的分散式、碎片化的監(jiān)督格局及審查結(jié)果的潛在沖突，認(rèn)為建立一個(gè)人大主導(dǎo)的行政規(guī)范性文件審查體系具有正當(dāng)性。這是由人大地位的至上性、人大性質(zhì)的人民性、啟動(dòng)機(jī)制的便捷性、審查效力的權(quán)威性等因素決定的[14]。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)、人大常委會(huì)負(fù)責(zé)保障的“雙重備案”審查格局，平衡人大監(jiān)督、政府監(jiān)督的關(guān)系，最大限度激發(fā)各類監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)[15]。筆者認(rèn)為，在“雙重備案聯(lián)動(dòng)”過程中，人大、政府應(yīng)分別發(fā)揮主導(dǎo)、依托優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化合作，聚焦問題并深入研究，積極凝聚共識(shí)。從人大對(duì)政府及其部門規(guī)范性文件均有審查權(quán)這一角度而言，人大審查更具權(quán)威性，所以人大需發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)審查工作公正合理開展。同時(shí)，政府作為部門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，其審查更具專業(yè)性且與部門工作更緊密，因此政府要發(fā)揮依托作用，梳理政策文件依據(jù)和理由，保障審查工作具有針對(duì)性和實(shí)效性。

（四）構(gòu)建共享平臺(tái)，促進(jìn)信息互通

在當(dāng)前人大和政府各自建有獨(dú)立備案審查線上平臺(tái)的現(xiàn)狀下，雙方備案審查存在信息壁壘，影響人大對(duì)政府部門文件監(jiān)督的正常進(jìn)行，因此，建立人大和政府規(guī)范性文件共享信息平臺(tái)勢(shì)在必行。共享平臺(tái)作為人大和政府備案審查信息實(shí)時(shí)互通的重要載體，其內(nèi)容應(yīng)涵蓋文件報(bào)送備案情況、審查意見、整改措施等關(guān)鍵信息，從而便于人大和政府共同對(duì)文件的內(nèi)容合法性和程序規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，要著重加強(qiáng)共享平臺(tái)的數(shù)據(jù)分析和智能輔助審查功能運(yùn)用，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘潛在的違法、不合理文件，以此提高備案審查工作的效率和精度，并通過審查意見和整改反饋的全流程追蹤，更好地保障備案審查工作的質(zhì)效。

（五）完善工作機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效

一是建立人大專工委統(tǒng)分結(jié)合的聯(lián)合審查機(jī)制。對(duì)于送審的政府部門規(guī)范性文件，人大專業(yè)委員會(huì)（負(fù)責(zé)初審）與法制委員會(huì)（負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查）承擔(dān)共同責(zé)任。二者應(yīng)強(qiáng)化聯(lián)合審查，深入開展研討，在必要情況下可聯(lián)合發(fā)函以糾正錯(cuò)誤。二是建立便捷暢通的公民建議機(jī)制。公民能夠通過線上線下多種渠道，提出要求人大審查政府部門規(guī)范性文件的建議。人大按照依申請(qǐng)審查的程序規(guī)定進(jìn)行審查并及時(shí)反饋。三是建立常態(tài)化的季度目錄核查機(jī)制。此機(jī)制重點(diǎn)針對(duì)規(guī)范性文件逃脫“三統(tǒng)一”管理的行為進(jìn)行嚴(yán)格查處。通過定期核查目錄，確保規(guī)范性文件都能納入規(guī)范管理，避免出現(xiàn)管理漏洞，維護(hù)規(guī)范性文件管理秩序。四是建立切實(shí)可行的督查問責(zé)機(jī)制。人大對(duì)政府部門規(guī)范性文件提出審查意見后，應(yīng)建立反饋機(jī)制，要求相關(guān)部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交整改報(bào)告，說明整改措施和結(jié)果。對(duì)整改不力或?qū)掖芜`規(guī)的部門，人大應(yīng)依法啟動(dòng)問責(zé)程序。五是建立報(bào)告分類公開機(jī)制。將部門規(guī)范性文件備案審查情況納入政府工作報(bào)告和部門負(fù)責(zé)人述職材料中，并以適當(dāng)方式定期公布審查結(jié)果和整改情況，接受社會(huì)監(jiān)督。六是建立多方合作的合力監(jiān)督機(jī)制。人大備案審查要與市場(chǎng)監(jiān)督管理部門公平競(jìng)爭(zhēng)審查、司法局合法性審核、法院行政訴訟附帶規(guī)范性文件審查等有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)鏈?zhǔn)綄彶閇16]。

（六）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升隊(duì)伍素質(zhì)

政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查后，備案審查文件數(shù)量大幅增加，可能達(dá)到此前的兩倍之多。要應(yīng)對(duì)如此繁重的審查任務(wù)并高質(zhì)量完成備案審查工作，加大支撐與保障力度尤為重要。

首先，需建立健全備案審查機(jī)構(gòu)并優(yōu)化人員配備。省、市、縣三級(jí)人大都應(yīng)設(shè)立備案審查機(jī)構(gòu)，當(dāng)前縣級(jí)人大備案審查機(jī)構(gòu)設(shè)立覆蓋率不高。省級(jí)備案審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備專職人員三人，市級(jí)應(yīng)當(dāng)配備兩人，縣級(jí)至少應(yīng)當(dāng)配備一人。配備人員中至少有一人具備法律職業(yè)資格，其余人員也需有相應(yīng)的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。還可以引入律師、法學(xué)教授等外部專家組成顧問團(tuán)隊(duì)，為備案審查提供法律支持。

其次，要強(qiáng)化人員培訓(xùn)與能力提升。部門規(guī)范性文件具有數(shù)量多、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、問題復(fù)雜的特點(diǎn)，需要定期組織專題培訓(xùn)和業(yè)務(wù)研討，提升人大工作人員的法律素養(yǎng)和實(shí)務(wù)能力。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括憲法法律和政策的理解、問題文件識(shí)別和整改建議等，通過學(xué)習(xí)典型案例和分享經(jīng)驗(yàn)交流，切實(shí)提升隊(duì)伍素質(zhì)和審查能力。

最后，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部運(yùn)行管控。著力推進(jìn)審查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定備案審查工作指南，明確審查流程、標(biāo)準(zhǔn)和注意事項(xiàng)，提高審查工作的規(guī)范性和可操作性。例如，制定地方人大規(guī)范性文件備案審查工作手冊(cè)，細(xì)化各環(huán)節(jié)操作流程，明確備案范圍、審查重點(diǎn)和糾錯(cuò)措施，指導(dǎo)地方人大工作人員依法、有序開展備案審查工作。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，健全人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，維護(hù)國家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”[17]。這是貫徹政策的明確要求，也是法治追求的使命必達(dá)?！半p重備案”制度的提出，既是對(duì)現(xiàn)有備案審查工作的補(bǔ)強(qiáng)，也是對(duì)法治監(jiān)督體系的深化。通過強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、完善法律規(guī)范、創(chuàng)新實(shí)踐機(jī)制、增強(qiáng)能力建設(shè)和健全監(jiān)督問責(zé)，“雙重備案”制度必將為地方人大法治監(jiān)督注入新的活力，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由此，將政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍，既是人大對(duì)政府監(jiān)督權(quán)的進(jìn)一步落實(shí)，又是對(duì)群眾合法權(quán)益保障的進(jìn)一步加強(qiáng)，更是運(yùn)用人大方式、發(fā)揮人大作用助力全面深化改革和新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)。全國人大“雙重備案”雖已提出但指向尚待明晰，重慶、湖州等地雖已先行探索但跟進(jìn)地區(qū)不多，這些尚不足以推進(jìn)這項(xiàng)新生事物健康發(fā)展、示范引領(lǐng)。冀望相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)界和實(shí)務(wù)界攜手合作，以更深的法治闡釋、更多的專業(yè)審視、更實(shí)的路徑導(dǎo)引來推進(jìn)地方政府部門規(guī)范性文件依法納入人大備案審查，持續(xù)關(guān)注“雙重備案”擴(kuò)容提質(zhì)，促使公權(quán)力運(yùn)行更規(guī)范有序、各方主體權(quán)益獲得更切實(shí)保障。

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基金項(xiàng)目：本文為中共浙江省委政法委員會(huì)、浙江省法學(xué)會(huì)2023年度法學(xué)研究重點(diǎn)課題“地方立法踐行全過程人民民主的‘湖州創(chuàng)制’：制度實(shí)踐與創(chuàng)新思考”的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：章子建，蘭州大學(xué)法學(xué)院2024級(jí)碩士研究生；章國華，浙江省湖州市人大法制委副主任委員。

1有學(xué)者提出，國務(wù)院享有對(duì)地方性法規(guī)的備案審查權(quán)，其性質(zhì)是一種行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的審查，是否符合人民代表大會(huì)制度的基本原理？筆者以為，法律既已明確，自當(dāng)遵照適用，但事關(guān)法理，或可探討。參見封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，《政治與法律》2018年第12期。