中國特色減貧道路：國際比較與經驗總結

摘要：中國特色貧困治理的成功經驗是中國式現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，更是未來全面推進鄉(xiāng)村振興、建設農業(yè)強國的堅實基礎。把中國的扶貧政策納入中國式現(xiàn)代化分析框架，首先從現(xiàn)代化貧困治理視角進行國際比較，梳理貧困界定、政府幫扶以及國家發(fā)展的理念優(yōu)勢，并通過歷史縱向和全球橫向對比闡釋中國脫貧攻堅取得的偉大成就。其次將中國式現(xiàn)代化扶貧體系解構為體制理念-財政能力-組織體系-專項政策的緊密結合，從領導核心、扶貧目標、財政調動、組織結構和政策實施等方面總結舉國體制下特色減貧道路的制度優(yōu)越性。最后指出消除絕對貧困并不是貧困治理的終點，構建長效扶貧體系需要鞏固穩(wěn)定制度化扶貧、有效實施內生化扶貧，以及向相對貧困治理轉型過渡。中國特色減貧道路為促進世界可持續(xù)發(fā)展、推動現(xiàn)代化進程和貧困治理提供中國方案。

關鍵詞：中國式現(xiàn)代化；貧困治理；國際比較；經驗總結

中圖分類號：F323.8" " " " "文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2024）11-0208-08

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2024.11.035 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Chinese path to poverty alleviation： International comparison and experiences summary

MENG Meng1， YANG Hao-sen2， YU Xiao-hua3

（1. College of Economics and Management， Huazhong Agricultural University， Wuhan" 430070， China；2. State Information Center， Beijing" 100045， China；3. Department of Agricultural Economics and Rural Development， University of Goettingen， Goettingen" 37073， Germany）

Abstract： China’s successful experience in poverty management was a significant embodiment of Chinese modernization. Furthermore， it served as a solid foundation for the comprehensive promotion of rural revitalization and the building of China’s strong agriculture in the future. By incorporating China’s poverty alleviation policies into the analytical framework of Chinese modernization， this study first conducted an international comparison from the perspective of modern poverty governance， and examined China’s advantages in poverty definition， government assistance， and national development concepts. It further elucidated the great achievements of China’s poverty alleviation efforts through both historical and global comparisons. Secondly， the Chinese modernization poverty alleviation system was deconstructed into a closely integrated structure of institutional philosophy， fiscal capability， organizational system， and targeted policies. It summarized the institutional advantages of China’s distinctive poverty alleviation path under a national system by analyzing aspects such as leadership， poverty alleviation goals， fiscal mobilization， organizational structure， and policy implementation. Finally， it emphasized that eliminating absolute poverty was not the end of poverty governance. Establishing a long-term poverty alleviation system required consolidating stable and institutionalized poverty alleviation， effectively implementing endogenous poverty alleviation strategies， and transitioning toward relative poverty governance. The path of poverty alleviation with Chinese characteristics provided Chinese solutions for promoting world sustainable development， modernization and poverty governance.

Key words： Chinese modernization； poverty management； international comparison； experience summary

現(xiàn)代化是指傳統(tǒng)農業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉變的歷史過程，這是各國努力發(fā)展的目標。各國國情不同，發(fā)展階段也不同，實現(xiàn)現(xiàn)代化的路徑也不盡相同。2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上莊嚴宣告，中國全面建成了小康社會。這是中華民族和中國人民近代以來追求現(xiàn)代化的階段性目標，也是“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標。習近平總書記進一步指出“我們堅持和發(fā)展中國特色社會主義，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展，創(chuàng)造了中國式現(xiàn)代化新道路，創(chuàng)造了人類文明新形態(tài)”。“我們所推進的現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于國情的中國特色”。中國式現(xiàn)代化是中國百年來現(xiàn)代化進程的凝練總結，是中國共產黨帶領全國人民實現(xiàn)中華民族偉大復興歷程的高度概括，也是對世界現(xiàn)代化格局和人類文明形態(tài)的創(chuàng)新完善和實踐拓展，“給世界上那些既希望加快發(fā)展又希望保持自身獨立性的國家和民族提供了全新選擇”。

習近平總書記主持召開中央財經委員會第十次會議時強調“共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征”。貧窮不是社會主義，實現(xiàn)共同富裕的首要任務就是消除絕對貧困。中國是有著悠久農耕文明的農業(yè)大國，但是人多地少的資源稟賦現(xiàn)實、傳統(tǒng)農業(yè)生產方式的歷史慣性、城鄉(xiāng)二元的社會結構、農村土地和社保制度以及農業(yè)體系的基礎性和弱勢性等因素，都使得農民受到結構和行動的貧困束縛［1，2］。實現(xiàn)全面小康，最艱巨的任務是脫貧，最突出的短板在農村。經過全國各族人民多年艱苦卓絕的努力，2021年2月25日，習近平總書記向全世界莊嚴宣告：中國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利。在中國這樣14億人口基數(shù)的國家實現(xiàn)農村貧困人口的全面脫貧攻堅，其本身就是發(fā)展中國家在現(xiàn)代化進程中貧困治理的有效模本。中國扶貧政策的有效性集中在中國共產黨的統(tǒng)一領導下，建立在中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信的思想基礎上，反映在“以人為本”的根本宗旨上，體現(xiàn)在財政調動和治理體制的國家能力上，落實在精準扶貧的政策實施上，反饋在受益群體的積極民意上。

對中國式現(xiàn)代化道路的討論已經十分豐富，涵蓋形成條件、發(fā)展邏輯、歷史路徑、文明形態(tài)以及中國式現(xiàn)代化下的共同富裕、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明等多重話題［3-6］。本研究將把中國的扶貧政策納入中國式現(xiàn)代化分析框架，從現(xiàn)代化貧困治理視角進行國際比較，從扶貧目標、財政優(yōu)勢、組織體系以及政策手段總結舉國體制下的制度優(yōu)越性，從而有助于構建長效扶貧體系。本研究總結并解釋中國絕對貧困治理的實踐經驗，彰顯中國式扶貧攻堅歷程中的特殊性與一般性，為全世界脫貧和可持續(xù)發(fā)展提供中國方案。

1 中國貧困治理理念的先進性與國際成就

貧困治理對于任何國家和民族而言都是永恒的話題。聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程中的首要目標就是在全世界消除一切形式的貧困。中國作為最大的發(fā)展中國家，率先在2020年徹底擺脫絕對貧困，提前十年實現(xiàn)聯(lián)合國消除貧困的可持續(xù)發(fā)展目標。中國在貧困治理中取得巨大的國際成就得益于中國扶貧政策理念的先進性。

1.1 理念超越

首先，貧困的界定理念。已有研究對貧困的界定存在多種分析維度［1，7，8］。就貧困線的界定而言，世界銀行給出絕對貧困的標準是每人每天1.9美元的消費支出，該標準是根據(jù)15個極端貧困國家的貧困線平均值，用2011年國際購買力平價換算得出。中國的現(xiàn)行貧困標準為農民人均純收入每年2 300元（2010年不變價）。從貧困線界定看，中國絕對貧困標準要略高于世界銀行，當然距離3.2美元、5.5美元的貧困線以及多維貧困測度還有一定差距。但是中國的貧困界定并沒有止步于此，而是在貧困線的基礎上提出了具有中國特色且可操作性很強的“兩不愁三保障”的扶貧目標，即實現(xiàn)農村貧困人口不愁吃不愁穿，保障農村貧困人口的義務教育、基本醫(yī)療和住房安全。這種標準考量了貧困人口生存權和發(fā)展權的實現(xiàn)程度，與貧困線殊途同歸，本質是消除絕對貧困，但是其理念意義是把數(shù)字落實到效果，核心是“以人為本”，其中已經蘊含了更進一步的多維貧困的測度理念。因此在精準扶貧階段貧困縣摘帽的考核中，主要評估的是“兩不愁三保障”的實現(xiàn)情況。這是精準扶貧下的精準識貧標準。中國的扶貧政策經歷了從區(qū)域治理到以縣市為重點，從整村推進到精細到戶的模式升級。由面到點、靶向治療的理念使得中國貧困的識別精確到人，不僅通過居住環(huán)境、生產條件、勞動狀況和教育水平調研估算貧困程度，更通過建檔立卡等方式識別貧困原因，從而界定出中國結構性貧困的空間分布。因此，中國將理論與實踐相結合，在絕對貧困定義和貧困人口識別方面實現(xiàn)了與國際理念的接軌乃至超越。

其次，政府的幫扶理念。中國的脫貧攻堅戰(zhàn)始終在培育農民脫貧的可持續(xù)內生動力，扶助理念始終是“授人以魚不如授人以漁”。在此基礎上開出的扶貧藥方是：發(fā)展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批以及社會保障兜底一批。顯而易見，“五個一批”脫貧措施中擺在第一位的依然是發(fā)展生產，尤其是突出產業(yè)扶貧的帶動作用，通過資金、技術和產業(yè)的扶助，放松農民生產的硬約束；而在基礎生存條件差以及生態(tài)意義重要的地區(qū)則進行搬遷或補償，為搬遷人口創(chuàng)造新的就業(yè)機會；最后輔以教育阻斷代際貧困、社保兜底失能貧困人口，從提高能力、能力轉換以及失能托底形成全方位的綜合扶貧體系，推動扶貧政策向發(fā)展可行能力不斷過渡。而歐美等發(fā)達國家應對貧困的福利政策是由政府無責任的慈善救濟的理念發(fā)展而來。尤其是美國在20世紀之前的社會救助主要依靠慈善組織和協(xié)會，貧困治理并非政府的主要職能，這是從個人能力不足導致貧困而推演出的結論［9，10］。1964年美國開展“向貧困宣戰(zhàn)”的政府反貧困計劃，之后陸續(xù)啟動補充營養(yǎng)援助計劃（SNAP）、貧困家庭臨時救助金（TANF）以及鄉(xiāng)村社區(qū)促進計劃（RCAP）等扶貧項目，但是以美國為代表的福利性救助是資本主義分配制度下貧富兩極分化的補救措施。研究認為這種福利分配是政府、利益集團以及工會政治博弈的產物，是拉攏中間選民服務政黨選舉的政治功利化的具象，是包含身份歧視和項目類型等差異的不平等分配［11］。這種救濟式扶貧會造成貧困主體失去勞動激勵，形成貧困—救濟—失能—更貧困的循環(huán)陷阱，其福利屬性的背后是社會階級的固化，造成貧困主體可得性能力和權利的雙重喪失。中國扶貧政策中“扶上馬送一程”“扶貧更要扶智、扶志”的理念體現(xiàn)了開發(fā)式扶貧對“可行能力”的培育，精準扶貧到戶的政策又明確了中國扶貧再分配的公平性和共同富裕的本質理念，進而實現(xiàn)了在政府幫扶上對西方福利制度的理念超越。

最后，國家的發(fā)展理念。貧困治理是國家現(xiàn)代化發(fā)展中的重要議題。只有在發(fā)展生產力的基礎上，貧困治理才具有現(xiàn)實意義。中國的社會主義現(xiàn)代化強國之路是物質文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展之路。這意味著以農村為主的扶貧進程也遵循現(xiàn)代化建設的文明要求，一方面通過對農村土地勞動等資源配置的合理改革，探索人多地少國情下的農業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)糧食自給之后又消除絕對貧困；另一方面推動農村生態(tài)治理、人居環(huán)境和鄉(xiāng)風建設，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接。中國式現(xiàn)代化一直秉持公平包容和平衡普惠的發(fā)展理念，不依靠擴張掠奪的零和博弈以及殖民歷史的資本積累，這與西方國家的發(fā)展歷史存在本質差異。貝克特通過對全球棉花紡織行業(yè)發(fā)展歷史的敘述，在傳統(tǒng)的工業(yè)資本主義的基礎上擴展了戰(zhàn)爭資本主義和全球資本主義的概念體系［12］。棉花的生產貿易由英國發(fā)端，并結合非洲奴隸貿易的廉價勞動力、美國南部的土地資源以及英國的金融和物流服務構建全球貿易網絡，實現(xiàn)勞動密集型農業(yè)的規(guī)模生產，以滿足紡織機械的原料供應。成本低廉的工業(yè)紡織品進一步攫取殖民地市場，導致農村轉型和強制勞動，形成初始的資本積累。戰(zhàn)爭資本主義的實質就是通過殖民對他國土地、勞動力和市場資源的暴力掠奪。由此可以看出，中國式現(xiàn)代化扶貧道路秉持的包容共享的發(fā)展戰(zhàn)略，是對西方國家現(xiàn)代化進程中國家發(fā)展的理念超越。

1.2 國際成就

中國的現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。2020年中國人口達14.1億人，約占全球總人口的18%。根據(jù)2010年中國農村扶貧標準，1978年中國農村貧困人口逾7.7億人，貧困發(fā)生率高達97.5%；2000年絕對貧困人口為4.6億人，貧困發(fā)生率接近50%；而到2020年，中國宣布消滅絕對貧困，9 899萬農村貧困人口全部脫貧，超過世界同期減貧人口的70%，提前十年實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展減貧目標。中國的貧困治理面臨著人口基數(shù)多、自然資源稟賦差異大、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展難的基本問題。相比之下，實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家地區(qū)目前不超過30個，總人口不到10億人。中國的扶貧和現(xiàn)代化在世界范圍內都是一次巨大的實驗和挑戰(zhàn)。馬克思指出，歷史的創(chuàng)造基于過去承繼的條件。即貧困治理和現(xiàn)代化是基于歷史文化傳承軌跡和社會發(fā)展普遍規(guī)律的條件期望函數(shù)的最優(yōu)化問題，僅僅依賴歷史發(fā)展路徑或模仿復制外國經驗都無法求解。貧困范圍廣、程度深、不均衡的狀態(tài)意味著中國的扶貧政策既需要中央政府強有力的統(tǒng)籌規(guī)劃來提高效率，也需要基層治理因地制宜以實現(xiàn)公平。

從時間的縱向發(fā)展看，已有研究對中國反貧困的進程和經驗已經從扶貧手段和階段目標等方面做了詳細的總結［8，13-17］。1949年建國以來，中國扶貧歷史中重要的時間節(jié)點主要為1978年、1985年和2012年，分別是市場化改革、政策支持和精準扶貧政策的實施起點，將中國的反貧困治理分為制度建設、體制改革、綜合扶貧和精準扶貧4個主要階段。其中綜合政策階段也是開發(fā)式扶貧、區(qū)域式扶貧和解決溫飽問題的主要階段。區(qū)別于西方的靜態(tài)貧困支持政策，中國隨著經濟的發(fā)展和貧困人口結構的發(fā)展，扶貧政策在做不斷的動態(tài)調整，與時俱進。

從全球空間的橫向比較看，中國絕對貧困的治理比其他發(fā)展中國家更有效率。圖1比較了1980年以來中國、印度尼西亞、印度、菲律賓和巴西5個發(fā)展中國家的貧困發(fā)生率。1984年中國貧困發(fā)生率達75%，農村地區(qū)更是高達85%；同時期印度尼西亞為68.5%，印度為56%。到2010年，中國約11%的人口處于絕對貧困中，印度尼西亞和印度分別有13%和33%的人口處于絕對貧困，中國已經實現(xiàn)彎道超越，可以看出與中國人口規(guī)模相當?shù)膰覝p貧緩慢，與中國減貧速度接近的國家人口壓力較小。為實現(xiàn)絕對貧困發(fā)生率從30%下降到5%，菲律賓和巴西用了30年左右，而中國僅用不到20年。20世紀80年代中國的貧困發(fā)生率遠高于孟加拉國、尼泊爾和烏干達，而2019年尼日利亞貧困發(fā)生率仍然高達39%，接近中國1999年的貧困水平。中國實現(xiàn)7.7億人口在絕對意義上的全部脫貧，是在貧困規(guī)模大、程度深、發(fā)展底子薄的不利條件下實現(xiàn)的艱巨任務和偉大成就，實現(xiàn)了快速發(fā)展與大規(guī)模減貧同步、經濟轉型與消除絕對貧困同步，為人類減貧進程提供中國實踐。

中國脫貧攻堅取得的偉大成就是中國式現(xiàn)代化扶貧歷程中道路自信、理論自信、制度自信和文化自信的信心來源和自信體現(xiàn)。

2 中國式現(xiàn)代化道路下扶貧實踐的創(chuàng)新政策與經驗

在中國共產黨的領導下，體制理念-財政能力-組織體系-專項政策共同構成中國式現(xiàn)代化扶貧體系。其中主動治理的體制理念是馬克思主義反貧困理論的中國實踐，財政調動能力和綜合治理體系是國家能力的一體兩面，扶貧專項政策是持續(xù)性政權的具體落實。

2.1 堅持黨的領導

中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，自然是現(xiàn)代化建設的堅強領導核心。在中國式現(xiàn)代化道路上，中國共產黨始終堅持人民為中心的發(fā)展思想，堅持一切為了人民、一切依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。黨的領導是中國式現(xiàn)代化道路得以成功開創(chuàng)并持續(xù)發(fā)展的根基和最大優(yōu)勢，也是取得脫貧攻堅全面勝利的重要體制保證。

脫貧攻堅是一項艱巨而繁重的任務，是一場硬仗。在中國共產黨的堅強領導下，全國上下一盤棋局，依靠黨強大的組織執(zhí)行力、社會動員力和統(tǒng)籌協(xié)調力，調動全社會各種資源，層層傳導壓力，壓實各級主體責任，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了力量支撐。

2.2 主動貧困治理

新中國成立初期積貧積弱，國家主動開始了貧困治理的探索道路，例如土地改革和人民公社制度等都是通過生產資料再分配來抑制貧富差距，同時初步建立教育醫(yī)療和社會保障的供養(yǎng)體系。但是在實踐的過程中，計劃經濟缺乏效率的劣勢日益明顯，農村貧困問題并沒有實質緩解。改革開放以來，發(fā)展生產力和經濟建設逐漸成為黨和政府的工作重心。家庭聯(lián)產承包責任制提高了農民的生產效率，實現(xiàn)生產資料的積累，中國特色社會主義市場經濟的探索發(fā)展為農村貧困人口“涓滴”賦能。繼20世紀80年代專項扶貧資金啟動之后，區(qū)域性扶貧和精準扶貧措施也逐步落實，尤其在2012年以后，貧困治理已經納入國家治理的戰(zhàn)略目標［2，8，15，18］。

中國的扶貧道路始終堅持消除貧困的總體方向，圍繞各發(fā)展階段的社會主要矛盾，由面到點進行制度改革和政策推進，形成螺旋式上升的發(fā)展趨勢。無論是體制改革還是扶助政策，實現(xiàn)共同富裕的核心目標在建設社會主義現(xiàn)代化強國的過程中一以貫之。中國式現(xiàn)代化貧困治理不是國家政黨輪替中爭取中間選民的政策工具，也不是西方福利國家調和階級矛盾的功利性社會救濟，而是黨和國家代表人民普遍利益的主動治理。在經濟轉型的關鍵時期，短期內具體補貼政策可能會出現(xiàn)時間不一致問題，但是從長期維度看，國家扶貧政策相互補充、不斷完善，主動治理的扶貧道路始終服務于為人民服務的根本宗旨。

2.3 財政調動能力

貧困治理的理念先進性是扶貧政策持續(xù)落實的必要條件，但長期扶貧攻堅更需要財政能力作為堅實后盾，而財政調動能力正是國家能力的重要衡量指標。脫貧攻堅戰(zhàn)中新型舉國體制的扶貧策略，就是要把經濟建設初期以農養(yǎng)工和先富帶動后富中農村外流的生產要素，尤其是資本要素，通過再分配回饋到農村貧困區(qū)域。由于中國各地區(qū)資源稟賦差異之大，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展之難，進行財政轉移支付、農村基礎設施建設等財政專項資金統(tǒng)籌必然需要中央政府集中調度。1994年分稅制改革的實施，強化了中央政府的財政調動能力和宏觀調控能力，提高了中央財政的集權程度。而美國在1996年福利改革后，福利救濟的管理權力由聯(lián)邦政府下放到州政府。州政府各自為政，扶貧政策力度不同，引發(fā)低收入群體大規(guī)模遷移，地方政府進而相繼降低福利救濟以阻止貧困人口涌入［10］?？梢姺鲐氋Y金財政分權的效率低且效果差。

國家扶貧資金是解決農村貧困人口溫飽問題、支持貧困地區(qū)社會經濟發(fā)展的中央專項資金，補貼內容涵蓋地區(qū)發(fā)展、農業(yè)建設、財政扶貧、以工代賑以及扶貧專項貸款。圖2是財政專項扶貧資金及貧困發(fā)生率趨勢圖，1980年中央財政專項扶貧資金為8億元，到2020年超過1 460億元，約為1980—2006年投入的全部總和。2016—2020年，中央專項資金分配給除北京、上海和天津外的28個省、直轄市和自治區(qū)。中央財政重點支持云貴川西南地區(qū)以及甘肅和新疆等西北地區(qū)，5省專項資金占比達40%。國家扶貧資金投入在初期有效撬動了貧困發(fā)生率的迅速下降。精準扶貧階段以來，為解決脫貧攻堅“最后一公里”難題，國家扶貧資金大幅提高，2016—2020年連續(xù)5年每年新增中央財政專項扶貧資金200億元，發(fā)揮了精準扶貧資金主渠道作用。省級財政扶貧資金的配套比例則顯示出明顯的區(qū)域差異。省級財政扶貧占國家扶貧資金比例平均水平為43%，其中廣東、江蘇、山東等省份以省級財政為主，寧夏、新疆和西藏等自治區(qū)以中央財政為主。中西部欠發(fā)達地區(qū)扶貧資金對中央財政的高度依賴說明有力的財政調動能力對國家福利再分配的公平性起到關鍵作用。

2.4 綜合治理體系

中國式現(xiàn)代化的扶貧成果依托于舉國體制下的綜合治理體系。2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中明確了精準扶貧的方略和工作機制。精準扶貧的基礎是精準識別、建檔立卡，項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人以及最終扶貧效果的精準都始于扶貧對象的精準識別。2014年識別12.8萬個貧困村、2 948萬貧困戶、8 962萬貧困人口。2015—2017年持續(xù)完善扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)動態(tài)管理，更新脫貧新貧以及返貧的農戶信息。在中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的脫貧攻堅管理體制下，國家普遍建立干部駐村幫扶工作隊制度。到2020年底，駐村工作隊累計25.5萬個，第一書記和駐村干部超過300萬名。

脫貧攻堅的制度體系包括責任、政策、投入、動員、監(jiān)督和考核六大體系。該體系實質上嵌入中國特色科層制行政體系，依托成熟的行政統(tǒng)籌機制和組織管理模式，將扶貧政策目標與地方政府責任和績效相鏈接。依靠自上而下的政治任務傳遞，黨政體系縱向組織結構的高效性復制到了精準扶貧的綜合治理體系中。另一方面，精準扶貧在橫向上不僅實現(xiàn)了行政體系內部平行組織間的結對幫扶，還組織黨政機關、人民團體、國有企事業(yè)單位和軍隊幫扶，動員民營企業(yè)、社會組織和公民個人共同參與，形成社會合力。

從廣義的概念上看，中國脫貧攻堅行動的治理體系可以理解為一種項目制組織模式。1986年成立的國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室標志著國家扶貧項目組織的建立，項目成員包括國務院、發(fā)改委、中央組織部、農業(yè)農村部、財政部和中國人民銀行等在內的多職能角色。項目任務包括擬定扶貧開發(fā)法規(guī)政策，審定中央扶貧資金分配計劃，組織、協(xié)調、指導、考核扶貧開發(fā)工作以及重大戰(zhàn)略的頂層設計。此外，各級別政府也成立相應的組織機構，實現(xiàn)了項目制組織模式與科層制的嵌入耦合，打破了縱向的層級性安排與橫向的區(qū)域性安排。從狹義的概念看，財政轉移支付采取“項目制”的方式實現(xiàn)扶貧資金的使用和管理，扶貧項目審批權下放到縣，實行責任、權力、資金、任務“四到縣”制度，推進扶貧項目和資金的高效整合。縣（市）級行政機構成為精準扶貧治理體系中上傳下達、體現(xiàn)政府公信力和理性治理的關鍵組織機構。

2.5 專項政策合力

中國扶貧道路中制度、財政和組織的優(yōu)越性最終會映射到專項扶貧政策的有效實施。中國在減貧實踐中，因人因地制宜，通過“五個一批”實現(xiàn)精準扶貧。表1梳理了中國主要“三農”政策及其扶貧范疇，可以看出“五個一批”實現(xiàn)了對中國扶貧專項政策的高度概括。普惠性“三農”政策集中于2000—2010年出臺，當時正處于中國現(xiàn)代化扶貧的政策支持階段。專項政策涵蓋農民的生產生活、生態(tài)環(huán)境、教育醫(yī)療以及基建社保等各領域。政策組合拳是為了實現(xiàn)共同富裕的根本目標，體現(xiàn)了福利再分配的普惠和公平。

2016年實施精準扶貧以后，在延續(xù)并加強普惠“三農”政策的基礎上，縣級地方政府整合扶貧資金，建立縣級脫貧攻堅項目庫。以集中連片特困地區(qū)新疆維吾爾族自治區(qū)和田縣為例，2020年共計135個扶貧項目，扶貧資金達26億元，如表2所示。扶貧項目主要涉及到農林牧漁生產、產業(yè)設施、公共基礎設施建設以及其他補貼政策，其中政策著力點在于發(fā)展地方特色農業(yè)產業(yè)，通過改善農民生活條件和產業(yè)扶持，由龍頭企業(yè)、合作社帶動貧困戶開展特色種植養(yǎng)殖進行利益聯(lián)結，實現(xiàn)貧困戶增收脫貧，扶貧扶志扶智。中央普惠政策和地方扶貧項目點面結合，從廣度和精度上共同形成貧困治理的政策合力。

3 未來愿景：構建長效扶貧體系

絕對貧困的消除將中國貧困治理推進到相對貧困治理的新發(fā)展階段，也對中國扶貧體系提出了更高要求。做好“鞏固拓展脫貧攻堅成果”與“鄉(xiāng)村振興”的接力跑，做好有效銜接和民眾生活改善成為目前中國農村工作的首要任務。持續(xù)型政權的理論基礎也必然要求在扶貧政策的更迭下，保持貧困治理體系的持續(xù)和穩(wěn)定。

為構建長效扶貧體系，首先要完善制度化扶貧。表1中的主要“三農”政策已經從生產、社保、生態(tài)、教育和基建等方面組成主體制度框架。在實際調研中，農民對生產技術、農業(yè)補貼、產業(yè)支持和社會保障等問題都提出了進一步要求。這說明落實制度化扶貧的政策效果任重道遠。未來應繼續(xù)鞏固已有的制度化扶貧政策，著力發(fā)展農業(yè)科技支撐體系，加快城鄉(xiāng)要素市場化改革，加強金融服務支持現(xiàn)代農業(yè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動，幫助農民采納生物和數(shù)字化農業(yè)等新技術、擴寬農產品銷路。未來應重點關注原有精準扶貧專項政策和地方脫貧攻堅產業(yè)項目的后續(xù)實施。舉國體制下“項目式”扶貧最需警惕達標后出現(xiàn)返貧現(xiàn)象和不可持續(xù)的項目管理。為防止返貧，中央政府已經對貧困縣設立五年過渡期，主要幫扶政策保持穩(wěn)定。在此基礎上，地方政府應制定相應標準，對目前產業(yè)幫扶項目合理評估后篩選分類，探索配套項目申請和項目退出機制。最終在地方經驗上形成全國適用、因地制宜、穩(wěn)定存續(xù)的制度化產業(yè)扶貧政策。

其次，長效扶貧體系要依靠內生化扶貧落實。扶貧政策作用于扶貧對象，貧困人口的內生脫貧動力是貧困治理的關鍵落腳點。內生化扶貧要求繼續(xù)“扶志”和“扶智”，其核心是要提高貧困地區(qū)的人力資本積累。醫(yī)療和教育資源向貧困地區(qū)的分配起到關鍵作用，這就需要國家發(fā)揮中央財政的調動能力，提升貧困地區(qū)的公共服務水平。健康方面注重農村兒童的膳食營養(yǎng)，利用“免費午餐”計劃推動貧困地區(qū)兒童的營養(yǎng)干預；提升農村基礎疾病醫(yī)療和養(yǎng)老服務。教育方面加強欠發(fā)達地區(qū)高中教育、職業(yè)教育和高等教育，為農民提供農業(yè)技術培訓以及互聯(lián)網銷售渠道對接等生產性服務。內生化扶貧需要“引智”，再分配時更加注重公平，提高貧困地區(qū)公共財政投入和人才待遇，輸送師資和醫(yī)療服務。

最后，長效扶貧體系應實現(xiàn)由絕對貧困治理向相對貧困治理的政策轉型。這是通過鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)共同富裕的基本要求。習近平主席強調，中國式現(xiàn)代化是共同富裕的現(xiàn)代化。貧困治理的轉型需要更新貧困測度的內涵和標準，加入營養(yǎng)健康、收入資產和生活水平等維度。多維貧困測度下相對貧困的群體由農村擴大到城鎮(zhèn)，同時農民工、兒童、婦女和老人等特殊群體的貧困問題也非常嚴峻［14，19］。在這種背景下，建檔立卡的精準貧困識別模式已經很難適用，但仍然可以以建檔貧困戶為重點監(jiān)測對象，開展后期扶貧工作。未來可以將社會保障和福利救助錨定在特殊人群，以農民工群體為紐帶，破除城鄉(xiāng)二元結構壁壘，促進農民工市民化，完善農民工住房和子女教育政策，重點關注留守兒童和老人，使廣大農業(yè)轉移人口及其父母子女都能在中國式現(xiàn)代化進程中受益，從而建立城鄉(xiāng)一體全覆蓋的扶貧政策體系。

4 結論

中國現(xiàn)代化的探索道路是艱難曲折的。中國式現(xiàn)代化是人類歷史上前所未有的大規(guī)模的現(xiàn)代化，它是共同富裕的現(xiàn)代化，是物質文明與精神文明的共同現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，也是和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。中國勝利消除了絕對貧困，全面建成了小康社會，邁出了中國式現(xiàn)代化的關鍵性一步。中國的貧困治理模式正是中國式現(xiàn)代化經驗的典型代表，中國正在用舉世矚目的脫貧成果走出中國特色的現(xiàn)代化道路。中國式現(xiàn)代化豐富了世界現(xiàn)代化的進程與內涵，也為世界發(fā)展中國家消除貧困、發(fā)展現(xiàn)代化探索出一條扎根國情、獨立自主、改革深化的可持續(xù)道路。

中國脫貧攻堅行動取得了民眾支持和顯著成效，其主要原因如下：一是政府先進的貧困治理理念，貧困的界定上結合數(shù)據(jù)與現(xiàn)實，著重關心人的能力與權利，幫扶理念上強調開發(fā)式扶貧而非救濟式扶貧，發(fā)展理念上秉持包容與互惠態(tài)度，推動共建人類命運共同體；二是構建“大扶貧”格局，扶貧成為國家治理的長期戰(zhàn)略，脫貧不再是“頭痛醫(yī)頭”的專項運動，而是被置于全局復雜系統(tǒng)中統(tǒng)籌解決，其中政府的財政調動能力和綜合治理體系尤為關鍵，財政資源配置調節(jié)區(qū)域公平，綜合治理體系保證政策傳遞效度；三是政府、市場與社會幫扶等形成合力，國家普惠政策與地方產業(yè)扶持疊加，保障農民生活的基礎上拓寬增收渠道，完善要素市場，促進要素有序合理流動。體制理念-財政能力-組織體系-專項政策共同構成中國式現(xiàn)代化扶貧體系。對中國扶貧政策體系的邏輯拆解，正是對中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信的深化解讀。

中國的扶貧經驗建立在堅持黨的統(tǒng)一領導和新型舉國體制嚴密運轉的政治組織結構上，實現(xiàn)了科層制和項目制的嵌合，是國家能力的集中體現(xiàn)，符合民眾的理性預期。國家能力的重要性在于實現(xiàn)有為政府，建立有效市場，提供社會福利所需的公共品。國家能力和持續(xù)性政權需要有力約束，否則過度擴張的國家能力將會擠壓中國發(fā)展過程的改革空間與戰(zhàn)略調整，這就要求執(zhí)政黨始終堅持“以人為本”，堅持共同富裕的發(fā)展目標，完善監(jiān)督管理，保持自身的先進性。

通過對中國扶貧政策和實踐的國際比較和經驗總結可以得出，中國式現(xiàn)代化進程中的扶貧實踐是歷史的選擇，凝聚著中國智慧，體現(xiàn)了人類文明新形態(tài)。但是消除絕對貧困并不是貧困治理的終點，社會主義現(xiàn)代化強國的目標下，對貧困治理有更高的要求。貧困的度量需要從絕對貧困向相對貧困過渡，構建多維貧困的測度體系；貧困測度的更新意味著相對貧困人口也需要重新識別，城鎮(zhèn)貧困人口的加入將會增加未來貧困治理問題的復雜程度；目前脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡需要鞏固精準扶貧成果，防止返貧新貧，需要研究扶持政策的持續(xù)性與部分政策的有序退出。

在新發(fā)展階段需要貫徹新的發(fā)展理念，也包括新的扶貧理念。第一，需要進一步鞏固扶貧成果，制度化扶貧政策；第二，從外生的扶貧政策轉化為貧困戶的內生脫貧動力；第三，從絕對貧困治理政策轉化為相對貧困治理政策。這是中國式現(xiàn)代化道路下的未來扶貧之路。

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收稿日期：2024-08-01

作者簡介：孟 盟（1994-），女，山西汾陽人，講師，博士，主要從事農業(yè)經濟政策研究，（電話）18217735159（電子信箱）mmengvicky@163.com；通信作者，楊皓森（1991-），男，四川南充人，助理研究員，博士，主要從事宏觀經濟大數(shù)據(jù)研究，（電話）18918517981（電子信箱）yanghsmail@sic.gov.cn。