失衡與再平衡：干部交流頻繁化及其調(diào)適

摘要：干部交流是中國特色干部制度中的一項(xiàng)重要舉措，對開拓干部視野、提升干部能力，進(jìn)而推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化大有裨益。但是，頻繁的交流會打破政治系統(tǒng)的平衡，從而引發(fā)規(guī)則體系懸浮化、政治風(fēng)氣浮躁化、公共政策不確定性、組織功能低效化等諸多負(fù)面效應(yīng)。從政治生態(tài)學(xué)的理論視角來看，干部交流頻繁化的治理必須秉持系統(tǒng)化和生態(tài)化的思維，提升干部交流外部制度的協(xié)同性，增強(qiáng)干部交流內(nèi)部制度的自洽性，以科學(xué)預(yù)案保障干部交流的有序性，以陽光監(jiān)督消解干部交流的隨意性。

關(guān)鍵詞：政治生態(tài)；干部交流；交流頻繁化；任期制

基金項(xiàng)目：江蘇省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“新時代市域社會治理能力現(xiàn)代化研究”（23MLB010）

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）11-0056-06

一、問題的提出

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度是中國特色干部人事制度的重要組成部分。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》（以下簡稱《交流工作規(guī)定》），所謂黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流，是指各級黨委（黨組）及其組織（人事）部門按照干部管理權(quán)限，通過調(diào)任、轉(zhuǎn)任對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作崗位進(jìn)行調(diào)整。干部交流不但可以豐富干部的閱歷、提高干部的能力，為國家治理現(xiàn)代化及“兩個一百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供組織保障，而且還可以克服因干部長期在同一崗位、同一地區(qū)任職形成的“關(guān)系網(wǎng)”，減少腐敗發(fā)生的概率，打破部門或地方保護(hù)主義，促進(jìn)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散，防止地方發(fā)展中的內(nèi)卷化。

同時，針對干部交流中地方官員在任期內(nèi)頻繁調(diào)動、任職時間過短的現(xiàn)象，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》（以下簡稱《職務(wù)任期暫行規(guī)定》）提出，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定”，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在一個任期內(nèi)因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)，一般不得超過一次”。依據(jù)《職務(wù)任期暫行規(guī)定》，黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個任期為5年，然而有學(xué)者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，因交流過于頻繁，省委書記、省長的平均任期在1998—2006年間為4.94年，在2007—2015年進(jìn)一步縮短為3.92年（1），干部交流頻繁化有加劇之勢。筆者對東部S省16個省轄市的現(xiàn)任黨委書記在任現(xiàn)職前最近一個職務(wù)的任期進(jìn)行統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，其前一個職務(wù)的任期時長平均為1.88年。為進(jìn)一步驗(yàn)證，筆者選擇S省16個省轄市的市長進(jìn)行分析，具體做法是：如果市長是正廳級，就選擇該市長在擔(dān)任所有副廳級職務(wù)時所經(jīng)歷的崗位及任期的時長進(jìn)行統(tǒng)計（因?yàn)樵撌∮袃蓚€副省級城市，其市長是副省級，統(tǒng)計時選擇該市長在擔(dān)任正廳級職務(wù)時所經(jīng)歷的崗位及任期的時長）。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，晉升為市長前，平均每人要經(jīng)歷3.07個職位，用時5.42年，也就是說，他們在每個職位的平均時長為1.76年，如果按制度任期計算則5年內(nèi)平均要經(jīng)歷2.84個崗位。

黨的二十屆三中全會提出，“完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期制，健全領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人變動交接制度?！保?）“干部任期制”在黨的重要會議上被提及，從邏輯上來說意味著這一制度在實(shí)踐中沒有被嚴(yán)格地執(zhí)行或者帶來了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，從而引起中央的重視，并通過加強(qiáng)頂層設(shè)計予以完善。干部任期制在執(zhí)行中的問題無外乎兩種情況：其一，任期過長，干部長時間在同一個崗位任職；其二，任期過短，干部交流頻繁化。中央組織部部長李干杰隨后在學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神的文章中指出，“要完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期制，保持黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員任職穩(wěn)定，健全領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人變動交接制度，防止頻繁調(diào)整滋長浮躁情緒、誘發(fā)短期行為，防止搞‘擊鼓傳花’、‘新官不理舊賬’?！保?）由此不難看出，“完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期制”劍指干部“頻繁調(diào)整”，亦即干部交流頻繁化及其負(fù)面效應(yīng)。那么，干部頻繁調(diào)整具體會產(chǎn)生哪些負(fù)面影響？又該如何進(jìn)一步規(guī)范？學(xué)界需要對這些問題作出深入的探討。

二、政治生態(tài)學(xué)：干部交流的一個分析視角

對干部頻繁交流問題，學(xué)界已進(jìn)行了一系列有益的探索。學(xué)者們認(rèn)為，交流頻繁化意味著任期的壓縮，為在壓縮的任期內(nèi)做出政績，干部到任伊始就必須只爭朝夕，這也成為我國保持經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的一個重要原因。但更多學(xué)者注意到，干部交流過于頻繁會帶來一系列負(fù)面效應(yīng)。如，地方官員更替對經(jīng)濟(jì)增長有顯著的負(fù)面影響，會導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的短期波動（4）；地方官員的變更會加劇當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營風(fēng)險（5），導(dǎo)致企業(yè)在干部更替期降低研發(fā)投入（6）；頻繁交流背景下，干部會更加偏愛“短平快”項(xiàng)目，從而引發(fā)短期行為（7），使得區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資出現(xiàn)大起大落的波動（8）；等等。

通過對已有文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)者聚焦于干部頻繁交流對某一領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、環(huán)境治理、地區(qū)投資、企業(yè)經(jīng)營等的影響?？赡苁腔谫Y料的可得性，學(xué)者們更多地研究了干部頻繁交流的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。但是，干部交流是權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其影響必然是整體性的，除了經(jīng)濟(jì)效應(yīng)外，還應(yīng)該會產(chǎn)生一定的政治效應(yīng)和社會效應(yīng)。因此，對干部交流頻繁化問題的研究，需要具有結(jié)合理論與實(shí)踐、融貫經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)的系統(tǒng)化思維和整體性關(guān)懷。鑒于此，本文采用政治生態(tài)學(xué)的理論視野和研究方法，將干部交流置于宏觀的政治生態(tài)系統(tǒng)之中進(jìn)行觀察，并對干部交流頻繁化的弊端及治理對策作出建設(shè)性思考。

（一）政治生態(tài)及政治生態(tài)學(xué)

政治生態(tài)是將生態(tài)學(xué)的理論與方法應(yīng)用于政治學(xué)研究而提出的一個概念，意指政治系統(tǒng)同外部系統(tǒng)及政治系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)基于長期的互動而形成的一種有機(jī)、開放、協(xié)同關(guān)系。政治生態(tài)學(xué)則從政治與其環(huán)境的相互關(guān)系中研究政治現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展（9），“其理論目的在于通過對各種政治生態(tài)環(huán)境因素與政治系統(tǒng)之間復(fù)雜的、動態(tài)的關(guān)系進(jìn)行分析，揭示政治發(fā)展的規(guī)律和結(jié)構(gòu)功能特征，探索優(yōu)化政治組織結(jié)構(gòu)及其與政治生態(tài)環(huán)境的相互關(guān)系，從而為現(xiàn)實(shí)社會政治改革和政治發(fā)展實(shí)踐提供理論參考。”（10）

“在政治生態(tài)理論看來，任何政治結(jié)構(gòu)、政治組織，要擁有良好的發(fā)展?jié)撡|(zhì)，必須具有系統(tǒng)性和生態(tài)性?！保?1）因此，在看待政治體系與政治實(shí)踐時，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀點(diǎn)和生態(tài)觀點(diǎn)。所謂系統(tǒng)觀點(diǎn)是指，政治系統(tǒng)與外部系統(tǒng)、政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素不是處于彼此孤立、毫無聯(lián)系的狀態(tài)，而是形成相互影響、相互制約的整體。所謂生態(tài)觀點(diǎn)是指，政治系統(tǒng)與外部環(huán)境以及政治系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間不斷進(jìn)行信息和能量的輸入與輸出，在結(jié)構(gòu)上有機(jī)關(guān)聯(lián)和互動，從而使得系統(tǒng)處于平衡與開放的狀態(tài)。

（二）政治生態(tài)構(gòu)成干部交流開展的宏觀背景

在政治生態(tài)學(xué)看來，政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素不是處于原子化狀態(tài)，而是呈現(xiàn)相互作用、相互制衡的關(guān)系。政治系統(tǒng)中任一次級系統(tǒng)都以其他次級系統(tǒng)的存在、發(fā)展為外部條件，其他次級系統(tǒng)規(guī)定、制約著本系統(tǒng)的功能發(fā)揮。

用政治生態(tài)理論關(guān)照干部交流就會發(fā)現(xiàn)，作為政治生活中的一件大事，干部交流不是孤立的政治活動，而是與政治系統(tǒng)內(nèi)部的政治制度、政治文化、權(quán)力體系、政治資源存在著重要的互動關(guān)系，政治制度、政治文化、權(quán)力體系、政治資源構(gòu)成了干部交流的外在環(huán)境和宏觀背景。以外在的制度為例，《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《選拔任用工作條例》）、《職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《交流工作規(guī)定》等構(gòu)成外部制度環(huán)境，干部交流活動就是在這些制度的規(guī)范、指導(dǎo)和制約下開展的。如果這些制度彼此之間相互銜接、協(xié)調(diào)、匹配，干部交流活動就規(guī)范有序，干部交流的正效應(yīng)就能夠得以充分彰顯，反之就可能會從整體上傷及干部交流工作的系統(tǒng)性與規(guī)范性。

（三）干部交流作用于政治系統(tǒng)引起政治生態(tài)的進(jìn)化或退化

政治生態(tài)學(xué)認(rèn)為，攜帶有既定政治生態(tài)基因的干部交流并不是簡單、被動地適應(yīng)外部環(huán)境，而是會通過自身獨(dú)特的形式反作用于整個政治系統(tǒng)，從而引起政治生態(tài)的進(jìn)化或退化。

首先，干部交流以自身的運(yùn)行反作用于政治系統(tǒng)。干部交流是在特定的規(guī)章制度、政治文化的規(guī)范、指引下進(jìn)行的，如果干部交流按照既定的程序、標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)政治文化的要求進(jìn)行，就會使得相應(yīng)的政治制度及政治文化成為真實(shí)的存在，成為有效力的制度和文化；如果偏離規(guī)章制度、政治文化的要求，就會挑戰(zhàn)、侵蝕這種制度與文化傳遞的價值和精神，使得制度與文化成為虛幻的存在。

其次，干部交流還以自身的效應(yīng)反作用于政治系統(tǒng)。干部交流的實(shí)質(zhì)是權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，這種調(diào)整是基于權(quán)力執(zhí)掌者——干部的變動而引發(fā)的。由于干部的異質(zhì)性，干部交流必然是對已有權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)的改變，使得政治體系輸出的政治效能和公共政策都隨之發(fā)生變化，這種改變可能給整個政治系統(tǒng)既帶來機(jī)遇也帶來挑戰(zhàn)。

三、生態(tài)失衡：干部交流頻繁化的挑戰(zhàn)

干部交流將會暫時打破生態(tài)系統(tǒng)的既有平衡，之后，生態(tài)平衡會隨著時間的推移而逐漸恢復(fù)。但是，交流如果過于頻繁，則意味著生態(tài)平衡在尚未恢復(fù)的狀態(tài)下再次被打破，政治系統(tǒng)的功能被削弱，將會產(chǎn)生一系列負(fù)面效應(yīng)。

（一）阻斷制度與執(zhí)行的協(xié)同，導(dǎo)致規(guī)則體系的懸浮化

干部交流是由諸多環(huán)節(jié)組成的動態(tài)過程，圍繞在這一過程之外的是一系列制度，這些制度構(gòu)成了干部交流賴以開展的外在制度環(huán)境。一方面，這些制度規(guī)范、指導(dǎo)著干部交流實(shí)踐活動，賦予干部交流以合法性與權(quán)威性；另一方面，這些制度也因?yàn)樵趯?shí)踐中得以貫徹執(zhí)行而使其內(nèi)含著的制度精神得以呈現(xiàn)，從而成為有效力的制度。如此一來，干部交流就與外在的制度環(huán)境相互協(xié)調(diào)、相互支持、相互促進(jìn)，制度指導(dǎo)著實(shí)踐，實(shí)踐踐行著制度，它們共同形塑著干部交流的有機(jī)整體性。

制度的生命力在于執(zhí)行。“如果有了法律而不實(shí)施，或者實(shí)施不力，搞得有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，那制定再多法律也無濟(jì)于事?！保?2）圍繞著干部交流活動，有《選拔任用工作條例》《公務(wù)員法》《交流工作規(guī)定》等制度規(guī)范，但是干部交流頻繁化不但沒有得到有效遏制反而呈加劇之勢。這說明制度與執(zhí)行之間發(fā)生了背離，導(dǎo)致干部交流的規(guī)則體系處于懸浮狀態(tài)，也意味著在正式規(guī)則之外有一套“潛規(guī)則”?！皾撘?guī)則”是指侵犯了正式制度的規(guī)定及正式制度所維護(hù)的利益，而不得不以隱蔽的形式存在且在實(shí)際上得到遵從的規(guī)矩。（13）“潛規(guī)則”是一種沒有合法性但卻實(shí)際運(yùn)行著的規(guī)則，“潛規(guī)則”的存在表明一個政治系統(tǒng)至少同時存在著兩類相去甚遠(yuǎn)乃至截然相反的規(guī)則體系，“這不僅會使有效力的制度失卻實(shí)效，而且會使社會陷入由于兩套規(guī)則體系所造成的混亂無序當(dāng)中”。（14）“潛規(guī)則”使社會基本結(jié)構(gòu)與行為規(guī)范體系本身處于分裂狀態(tài)，這與法治所追求的穩(wěn)定性、規(guī)范性、可預(yù)期性背道而馳，嚴(yán)重侵蝕著依法治國的社會基礎(chǔ)。

（二）違背執(zhí)政行為的內(nèi)在邏輯，導(dǎo)致政治風(fēng)氣的浮躁化

政治風(fēng)氣是指政治領(lǐng)域盛行的政治規(guī)則、政治觀念以及國家權(quán)力體系在運(yùn)作中所表現(xiàn)出來的行為方式。政治風(fēng)氣以隱蔽的方式潛移默化地影響著政治活動，同時政治活動也塑造或改變著政治風(fēng)氣。

干部是公共權(quán)力的執(zhí)掌者，肩負(fù)著為人民服務(wù)的使命，其執(zhí)政行為理應(yīng)遵照一定的邏輯，如要因地制宜、循序漸進(jìn)，要打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)，等等。而干部交流頻繁化必然導(dǎo)致干部急于求成的心態(tài)，引發(fā)執(zhí)政理念短期化、執(zhí)政行為功利化、執(zhí)政政績泡沫化。地方領(lǐng)導(dǎo)干部具有雙重角色：地方公共利益的代言人和渴望晉升的自利人。這兩種角色在多數(shù)情況下是統(tǒng)一的，即干部通過自身的努力，在增加公共利益的同時實(shí)現(xiàn)個人職務(wù)的晉升。但是，干部頻繁交流進(jìn)一步壓縮了本就不寬裕的任期，為在“縮水”的任期內(nèi)取得“看得見”的政績，以便在“晉升錦標(biāo)賽”中勝出，干部會把有限的人力、物力、財力投向即期回報率較高的短期項(xiàng)目，而非具有較高風(fēng)險的長期項(xiàng)目，即便這些項(xiàng)目對長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義。因?yàn)?，“短期投資項(xiàng)目可以滿足地方官員有限任期內(nèi)最大化自身效用的目標(biāo)，增加政治擢升的籌碼，而長期投資項(xiàng)目可能使得他們無法在有限任期內(nèi)享受到長期投資帶來的經(jīng)濟(jì)成果，甚至可能會讓后任官員坐享其成?！保?5）更為重要的是，頻繁交流背景下的干部任期超短化還必然會導(dǎo)致政治風(fēng)氣的浮躁化。任期的縮水，會使得干部只看到工作中流動的一面，“從而形成思維上固有的‘過客’角色定位，造成工作中思想上的虛度、方法上的敷衍、要求上的放松、行為上的懈怠?！保?6）這不但與中央強(qiáng)調(diào)的“踏石留印、抓鐵有痕”和“善始善終、善作善成”的工作作風(fēng)背道而馳，更為嚴(yán)重的是會嚴(yán)重扭曲公共政策價值取向，以表面的高效率、高增長掩蓋社會深層次的矛盾，給長遠(yuǎn)發(fā)展埋下隱患。

（三）打破權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡，導(dǎo)致公共政策的不確定性

從政治生態(tài)學(xué)的視角看，新的生態(tài)物嵌入政治生態(tài)系統(tǒng)后，會以自身的能量為基礎(chǔ)對生態(tài)結(jié)構(gòu)施加不同的影響，有可能打破原有的平衡結(jié)構(gòu)。如果這種打破是周期性的，政治系統(tǒng)可以通過事前預(yù)案減少變化所帶來的沖擊；如果這種變動是隨機(jī)的、不確定的，那么政治系統(tǒng)就難以事先捕捉到這種變化，也就無法提前啟動應(yīng)對系統(tǒng)。

被交流干部作為生態(tài)物，交流出去意味著現(xiàn)有政治生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)被打破，新干部的到位意味著政治生態(tài)系統(tǒng)開始再平衡，這一過程必然會引起權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)行的中斷與重啟，頻繁交流則意味著高頻次的中斷與重啟。權(quán)力結(jié)構(gòu)頻繁失衡的弊端會在政治系統(tǒng)輸出的公共政策上體現(xiàn)出來，使公共政策呈現(xiàn)出較大的不確定性。首先，現(xiàn)任即將離任而尚未離任時，由于知道自己即將離任，現(xiàn)有政策的執(zhí)行情況不會影響到自己的去向，而努力推行現(xiàn)有政策產(chǎn)生的政績將為繼任者所有，出現(xiàn)“前人栽樹后人乘涼”的效果，因此通常會降低推動現(xiàn)有政策的積極性和努力程度，導(dǎo)致政策效應(yīng)的不確定性。其次，由于干部的異質(zhì)性，繼任干部在專業(yè)背景、任職經(jīng)歷、價值取向等方面難免與前任存在差異，由此所帶來的執(zhí)政理念、政策偏好并不相同，這也會給現(xiàn)行政策的執(zhí)行帶來諸多不確定性。再次，由于事實(shí)上存在的“晉升錦標(biāo)賽”，為了便于上級識別其政績，樹立自己的威信，彰顯不走老路、敢于創(chuàng)新的形象，繼任者通常會“改道”或“另起爐灶”，制定與前任迥然有異的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策，這更是會影響政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性。誠然，這種不確定性在干部正常交流的情況下也會存在，但是，頻繁交流導(dǎo)致的干部實(shí)際任期是并不完全等于制度任期的“彈性任期制”，使得干部的更替更難以事先預(yù)知，權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整更難以事前預(yù)知，政策不連續(xù)性發(fā)生的時間節(jié)點(diǎn)同樣難以預(yù)知，多種不可預(yù)知同頻共振倍增了政策的不確定性。

（四）解構(gòu)原有的信任關(guān)系，導(dǎo)致組織功能的低效化

生態(tài)系統(tǒng)一旦形成，經(jīng)過長時間的協(xié)同進(jìn)化，各生態(tài)物之間會建立一種“信任”關(guān)系，進(jìn)而達(dá)至穩(wěn)定而平衡的狀態(tài)，這種信任關(guān)系有助于系統(tǒng)運(yùn)行中減少摩擦、降低成本、提高效率。但當(dāng)一個新的生態(tài)物嵌入后，這種穩(wěn)定和平衡的狀態(tài)隨即被打破，生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)入失衡、“排異”狀態(tài)，整個生態(tài)系統(tǒng)的功效也隨之降低。

干部被交流后，無論對交流地或交流單位還是被交流干部而言，都意味著基于權(quán)力長時間運(yùn)行形成的原有信任關(guān)系被破壞，這種雙向破壞必然會降低組織功效。一方面，對交流地或交流單位而言，科層組織依靠內(nèi)部良好的信任關(guān)系，能夠超越現(xiàn)有的信息去概括出一些行為預(yù)期，緩解組織管理中因信息不對稱而引發(fā)的復(fù)雜性和無序性。概言之，信任可以提高組織的效率。干部的異質(zhì)性意味著干部的更替是對原有信任、默契的打破，原有信任關(guān)系所承載的提高效率的功能也同時被解構(gòu)，整個科層系統(tǒng)的效率也會隨之下降。且交流的頻次越高，信任關(guān)系的存量就越低，組織的效能越是難以達(dá)到最佳狀態(tài)。另一方面，對被交流干部而言，交流通常伴隨著職務(wù)、工作內(nèi)容、工作環(huán)境、工作性質(zhì)的變化，即其與外部環(huán)境的關(guān)系會發(fā)生重構(gòu)，“特別是來自中央部委的官員大多屬于單任務(wù)型官員，專注于某一領(lǐng)域的管理，而地方官員需要對特定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化等全面負(fù)責(zé)，需要適應(yīng)更多的工作?！保?7）出于謹(jǐn)慎、理性的考慮，干部履新后通常都要花費(fèi)相當(dāng)長的時間去調(diào)研、座談、考察，以熟悉履新地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況及權(quán)力關(guān)系格局，在這段時間大多會實(shí)行短期維持穩(wěn)定的適應(yīng)性政策，這樣也會降低組織功效，形成等待成本。

四、生態(tài)再平衡：干部交流頻繁化的調(diào)適

在政治生態(tài)理論看來，政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間存在密切的相互影響、相互制約的關(guān)系。因此，化解干部交流頻繁化的問題不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而應(yīng)以系統(tǒng)化和生態(tài)化的思維實(shí)現(xiàn)政治生態(tài)系統(tǒng)的再平衡。

（一）提升干部交流外部制度的協(xié)同性

如果用生態(tài)學(xué)的整體觀來看待政治生活就會發(fā)現(xiàn)，圍繞在干部交流活動外的制度體系構(gòu)成了干部交流實(shí)踐的外部環(huán)境，這些制度規(guī)范合理與否直接影響著干部交流的成效?？陀^而論，實(shí)踐中干部交流頻繁化與外部制度環(huán)境之間的不協(xié)調(diào)不無關(guān)系。因此，必須堅(jiān)持系統(tǒng)化的思維，協(xié)同推進(jìn)干部交流外部制度環(huán)境的優(yōu)化。

首先，保持《交流工作規(guī)定》與《選拔任用工作條例》的協(xié)同。中央已經(jīng)意識到干部頻繁交流帶來的弊病，所以在2019年修訂實(shí)施的《選拔任用工作條例》中明確指出：“同一干部不宜頻繁交流”，“堅(jiān)決防止‘鍍金’思想和短期行為”。為此，《交流工作規(guī)定》作為黨內(nèi)《選拔任用工作條例》的下位法，應(yīng)根據(jù)《選拔任用工作條例》的精神進(jìn)一步修訂、補(bǔ)充、細(xì)化。一方面，應(yīng)對《選拔任用工作條例》中諸如“頻繁交流”、“‘鍍金’思想”和“短期行為”等模糊的規(guī)定加以明確；另一方面，應(yīng)該與時俱進(jìn)，在將新成立的監(jiān)委納入到重點(diǎn)交流對象的同時，還要將紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院、黨委和政府部分工作部門的“主要領(lǐng)導(dǎo)成員”列入重點(diǎn)交流對象，而不僅限于“正職領(lǐng)導(dǎo)成員”，以增加交流制度的覆蓋面，使得法外無自留地，減少交流的隨意性。

其次，保持《交流工作規(guī)定》與《職務(wù)任期暫行規(guī)定》的協(xié)調(diào)。嚴(yán)格落實(shí)任期制是有效消除干部頻繁交流的關(guān)鍵，《交流工作規(guī)定》與《職務(wù)任期暫行規(guī)定》于2006年同時頒布實(shí)施也表明了任期制和交流制度的密切相關(guān)性，因此必須保持《交流工作規(guī)定》與《職務(wù)任期暫行規(guī)定》的協(xié)調(diào)。建議《職務(wù)任期暫行規(guī)定》增加“交流干部的任期”一章，根據(jù)干部交流的目的把干部交流的類型細(xì)分為任期型交流、回避型交流、培養(yǎng)型交流、關(guān)愛型交流、預(yù)防型交流等，并根據(jù)交流的類型對干部任期的最低年限作出規(guī)定，從而避免干部交流任期“一刀切”的情況。

（二）增強(qiáng)干部交流內(nèi)部制度的自洽性

依政治生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)，系統(tǒng)中的具體環(huán)節(jié)、具體內(nèi)容是重要的，但是在整個系統(tǒng)中最重要的還是系統(tǒng)本身，是各具體環(huán)節(jié)、具體內(nèi)容之間的銜接、協(xié)調(diào)、匹配。如果各環(huán)節(jié)、內(nèi)容之間不銜接、不協(xié)調(diào)、不匹配，那么，即使單獨(dú)地看是再好的系統(tǒng)也可能由于這些具體環(huán)節(jié)、具體內(nèi)容相互之間的不協(xié)調(diào)而失卻有效性，還會從整體上傷及系統(tǒng)的規(guī)范性和穩(wěn)定性。

《交流工作規(guī)定》對交流對象、交流范圍、組織實(shí)施、工作紀(jì)律、保障措施等進(jìn)行了規(guī)范，但由于內(nèi)容表述欠嚴(yán)謹(jǐn)和環(huán)節(jié)銜接不協(xié)調(diào)，難以對頻繁化的交流形成有效的制約。為此，必須從生態(tài)化的視角提升各環(huán)節(jié)、內(nèi)容的自洽性，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展需要及時細(xì)化、補(bǔ)充、完善《交流工作規(guī)定》。首先，要對于過于籠統(tǒng)的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化、解釋。如，對“其他原因需要交流的”中的“其他原因”，應(yīng)盡可能通過列舉的方式進(jìn)行規(guī)定，當(dāng)列舉不滿足實(shí)踐需要的時候，也可以通過明確“其他原因”的判定主體和判定程序的方式來規(guī)范干部交流。其次，要在《交流工作規(guī)定》中補(bǔ)充“紀(jì)律和監(jiān)督”一章?，F(xiàn)有《交流工作規(guī)定》中列出的干部交流必須遵守的三條紀(jì)律中僅有一條是針對干部交流責(zé)任追究的，且規(guī)定較為寬泛，這對于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為此，需要把頻繁交流干部納入問責(zé)范圍，對無合理理由而頻繁交流干部的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。第三，增強(qiáng)《交流工作規(guī)定》自身表述的確定性。一項(xiàng)制度在設(shè)立之初，因帶有探索性，相對寬泛、帶有彈性的規(guī)定可以為實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和完善預(yù)留空間。但是，在經(jīng)過較長時間的實(shí)踐探索，其制度效應(yīng)已經(jīng)充分顯現(xiàn)的情況下，必須吸收實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把原來模糊的規(guī)定明晰化，增加禁止性規(guī)定，避免投機(jī)式解讀給實(shí)踐帶來的混亂，并以其確定性來穩(wěn)定社會預(yù)期。所以，新修訂《交流工作規(guī)定》時，應(yīng)該減少“一般”“原則上”等主觀隨意性較大的字眼。

（三）以科學(xué)預(yù)案保障干部交流的有序性

在政治生態(tài)學(xué)看來，干部隊(duì)伍不是單個干部的簡單組合，而是相互聯(lián)系、彼此影響的體系，其中任何一個職位發(fā)生變動通常都會引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，帶動本層級乃至下級的同頻共振，進(jìn)而波及到整個政治系統(tǒng)，為此，干部交流必須有計劃地做好規(guī)劃和方案設(shè)計。事實(shí)上，干部交流頻繁化與干部交流預(yù)案的缺乏不無關(guān)系。地方組織人事部門對于如何管干部的問題認(rèn)識不清，常常陷入細(xì)節(jié)管理窠臼，只要是關(guān)于干部的問題事無巨細(xì)都要介入，再加上編制緊張、人手短缺，無暇對本地區(qū)、本單位的干部工作作出整體的規(guī)劃，到臨近提拔干部的時候才發(fā)現(xiàn)擬提拔對象缺乏多崗位或基層鍛煉，臨時突擊補(bǔ)經(jīng)歷，短暫交流后又迅速提拔，這都加劇了干部交流的頻繁化。

因此，必須以科學(xué)的規(guī)劃預(yù)案消解干部交流頻繁化，保證干部交流的有序性。首先，要根據(jù)《選拔任用工作條例》《交流工作規(guī)定》的有關(guān)要求，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，制定一個中長期的領(lǐng)導(dǎo)干部交流規(guī)劃綱要，作為指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部交流的綱領(lǐng)性文件。干部交流規(guī)劃經(jīng)黨代會審議通過后不得隨意更改或變通執(zhí)行，以保證干部交流工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。其次，各地組織人事部門要認(rèn)真對照《交流工作規(guī)定》中列舉的需要交流的各類情況，“對干部交流的對象、條件情況、具體方式、交流年限、程序等方面做出操作性規(guī)定，制定出不同任期的干部交流規(guī)劃和方案”（18）。尤其要關(guān)注那些治理業(yè)績突出，發(fā)展?jié)摿Υ?，但是缺乏基層工作?jīng)驗(yàn)或者崗位經(jīng)歷單一的領(lǐng)導(dǎo)干部，提前籌劃，避免臨時突擊交流或短時間“鍍金”后又快速提拔的情況。最后，在交流的時機(jī)選擇上，“各級黨委政府和組織部門在對地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行調(diào)整時可以從時間安排上進(jìn)行優(yōu)化，盡可能安排在年初并與兩會時間相協(xié)調(diào)，以提升新任官員對年度工作績效和增長目標(biāo)的‘歸屬感’”（19），在避免干部交流單兵突進(jìn)的同時減少干部交流對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的負(fù)面影響。

（四）以陽光監(jiān)督消解干部交流的隨意性

政治生態(tài)系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，系統(tǒng)與外部社會系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間相互開放并形成相互影響、相互制約的關(guān)系，正是由于內(nèi)外部的相互制衡才使得政治系統(tǒng)能夠維持自身的生態(tài)平衡。干部交流作為干部選拔任用中的一個重要環(huán)節(jié)，因其高度敏感性而成為政治生活中透明度、開放度較低的領(lǐng)域。這種低透明度、低開放度導(dǎo)致干部交流難以受到必要的制約，為“暗箱操作”、頻繁交流預(yù)留了空間。“陽光是最好的防腐劑”，必須增加干部交流的透明度、開放度，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

經(jīng)各級黨代會審議通過的領(lǐng)導(dǎo)干部交流規(guī)劃應(yīng)及時向社會公布。這樣，一方面可以讓公眾知曉干部交流規(guī)劃情況并進(jìn)行監(jiān)督，這是建設(shè)透明政治的題中之義。另一方面，干部可以根據(jù)自身的實(shí)際情況以及地區(qū)、部門的領(lǐng)導(dǎo)干部交流規(guī)劃對自己的交流進(jìn)行合理設(shè)計，以減少交流對個人和家庭的負(fù)面影響。組織人事部門要及時向社會公布年度干部交流計劃、擬交流干部的個人情況，尤其是擬交流干部近幾年的交流經(jīng)歷以及交流的理由、交流的時間等，堅(jiān)決杜絕沒有合理理由而在一個任期內(nèi)多次交流“鍍金”的情形。此外，要嚴(yán)格執(zhí)行干部交流工作程序。程序是一種旨在確保公正的結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)的工具或手段，可以使結(jié)果更具有合法性和權(quán)威性。必須嚴(yán)格落實(shí)集體研究決定交流事項(xiàng)的規(guī)定，不得以書記辦公會代替黨委（黨組）會議決定交流人選，要把“一把手”決策權(quán)力的運(yùn)用放到程序的軌道上，用程序約束“一把手”這只助推干部頻繁交流的無形之手。

注釋：

（1） 趙忠濤：《中國地方官員異地交流與區(qū)域創(chuàng)新關(guān)系的研究——基于省委書記、省長異地交流的證據(jù)》，《研究與發(fā)展管理》2019年第5期。

（2） 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，人民出版社2024年版，第45頁。

（3） 李干杰：《深化黨的建設(shè)制度改革》，《人民日報》2024年8月12日，第6版。

（4） 王賢彬、徐現(xiàn)祥、李郇：《地方官員更替與經(jīng)濟(jì)增長》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2009年第4期。

（5） 羅黨論、廖俊平、王玨：《地方官員變更與企業(yè)風(fēng)險——基于中國上市公司的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2016年第5期。

（6） 李后建、張宗益：《地方官員任期、腐敗與企業(yè)研發(fā)投入》，《科學(xué)學(xué)研究》2014年第5期。

（7） 曾文泉：《減少干部交流負(fù)面影響問題研究》，《理論探討》2006年第4期。

（8） 丁從明、劉明、廖藝潔：《官員更替與交通基礎(chǔ)設(shè)施投資——來自中國省級官員數(shù)據(jù)的證據(jù)》，《財經(jīng)研究》2015年第4期。

（9） 張友漁：《中國大百科全書·政治學(xué)》，中國大百科全書出版社1992年版，第327頁。

（10） 夏美武、金太軍：《政治生態(tài)學(xué)：理論原則、價值與現(xiàn)實(shí)意義》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第2期。

（11） 謝吉晨：《干部競爭性選拔研究的政治生態(tài)學(xué)視角》，《江海學(xué)刊》2015年第4期。

（12） 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第723頁。

（13） 吳思：《潛規(guī)則：中國歷史中的真實(shí)游戲》，復(fù)旦大學(xué)出版社2009年版，第194頁。

（14） 高兆明：《制度倫理與制度“善”》，《中國社會科學(xué)》2007年第6期。

（15） 李后建：《官員更替、尋租行為與企業(yè)聯(lián)盟研發(fā)投入》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2016年第3期。

（16） 梁玉萍：《干部交流制度的建立與完善》，《中國黨政干部論壇》2017年第8期。

（17） 賈倩、孔祥、孫錚：《政策不確定性與企業(yè)投資行為——基于省級地方官員變更的實(shí)證檢驗(yàn)》，《財經(jīng)研究》2013年第2期。

（18） 張世飛：《絕不能為了交流而交流 促進(jìn)干部交流機(jī)制科學(xué)化民主化》，《人民論壇》2018年第1期。

（19） 曹光宇、周黎安、翁翕：《官員更替對經(jīng)濟(jì)增長的影響及其作用機(jī)制——來自地級行政區(qū)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)報》2019年第4期。

作者簡介：謝吉晨，南京曉莊學(xué)院商學(xué)院副教授，江蘇紅色文化資源保護(hù)利用研究中心研究員，江蘇南京，211171；金太軍，教育部長江學(xué)者特聘教授，浙江財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院特聘教授、博士生導(dǎo)師，南京審計大學(xué)國家治理與國家審計研究院院長，浙江杭州，310018。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）