充分發(fā)揮黨代表作用的制度設(shè)計

張祥庭

摘 要：長期以來，黨代表在黨代會召開期間基本上能夠履行表決、選舉、審查報告等基本職責(zé)，但是在黨代會閉會期間，由于缺乏制度支撐、人員構(gòu)成不合理、素質(zhì)能力不強(qiáng)等因素，黨代表不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。應(yīng)該通過明確職責(zé)定位、落實組織保障、健全工作制度和完善考核機(jī)制等措施，充分黨代表的作用，進(jìn)一步提升黨員隊伍的戰(zhàn)斗力。

關(guān)鍵詞：黨代表 黨員代表大會 任期制

中圖分類號：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2018）07-0-01

充分發(fā)揮黨代表在黨員代表大會閉會期間的作用，對于進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織的作用，加強(qiáng)黨組織的凝聚力戰(zhàn)斗力影響力，提升黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位具有重要意義。

一、黨代表的權(quán)利與職責(zé)

1.黨代表任期制的形成

從中共的一大至六大，中國共產(chǎn)黨黨員代表大會每年召開一次。因此，黨代表身份是每年換屆一次。1945年，中共第七屆全國代表大會開始實行地區(qū)、系統(tǒng)代表團(tuán)制度，中央委員會與地方黨委實行任期制。中共八次全國大修訂的《黨章》規(guī)定：黨的全國代表大會（代表）每屆任期五年，全國代表大會會議由中央委員會每年召開一次。但是因為種種原因，從中共八大開始的代表常任制在八大二次會議之后取消了。從十三大起，黨代表常任制再度被重視起來，并在1988年開始在全國選擇了12個地區(qū)作為代表常任制試點。一直到十七大確認(rèn)實行黨代表任期制，并于2008年出臺了《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》（以下簡稱《條例》），規(guī)定：“實行黨代表大會代表任期制。黨代表大會代表每屆任期與同級黨代表大會當(dāng)屆屆期相同?！?/p>

2.關(guān)于黨代表權(quán)利與職責(zé)的規(guī)定

在實行黨代表任期制后，黨代表擔(dān)負(fù)了更多的責(zé)任與義務(wù)。對于黨代表應(yīng)該發(fā)揮的作用，《條例》規(guī)定：“代表在黨代表大會召開和閉會期間，享有代表資格，行使代表權(quán)利，履行代表職責(zé)，發(fā)揮代表作用。”黨代表要認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的理論和路線方針政策，認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨代表大會精神，模范遵守黨的章程、黨內(nèi)各項規(guī)定和國家法律法規(guī)，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一，密切聯(lián)系黨員和群眾，在生產(chǎn)、工作、學(xué)習(xí)和社會生活中發(fā)揮表率作用，認(rèn)真行使職權(quán)，自覺接受黨員和群眾的監(jiān)督，不得利用代表身份謀求任何私利和特權(quán)?！稐l例》第十三條規(guī)定：黨代表大會代表應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式，與基層黨員和群眾加強(qiáng)聯(lián)系，了解黨的決議、決定在執(zhí)行過程中遇到的問題，反映基層單位黨員和群眾的意見和建議。

3.黨代表應(yīng)該擔(dān)負(fù)的職責(zé)

在《條例》出臺之后，各地相繼制定了關(guān)于發(fā)揮黨代表作用的規(guī)章制度，尤其是對閉會期間黨代表應(yīng)該發(fā)揮的作用作出了更多的規(guī)定。大體概括如下：

3.1發(fā)揮建言獻(xiàn)策作用。黨代表是基層黨員的代言人，最了解基層黨建和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，對社會熱點保持足夠的敏感性，他們應(yīng)該承擔(dān)起為黨委政府工作建言獻(xiàn)策，促進(jìn)黨委政府工作科學(xué)化合理化的重任。

3.2發(fā)揮橋梁紐帶作用。黨代表的服務(wù)對象是基層黨員和群眾，維護(hù)群眾的利益是黨代表工作的出發(fā)點。將黨的各項方針政策傳達(dá)到群眾中去，把基層社會動態(tài)和群眾所思所想反映上來，這是黨代表的基本職責(zé)[1]。

3.3發(fā)揮民主監(jiān)督作用。黨代表應(yīng)該把對其他黨員的監(jiān)督當(dāng)作組織賦予自己的神圣使命。堅持組織原則，把發(fā)現(xiàn)的問題及時反映給上級黨組織，讓黨組織和黨員干部及時糾正錯誤，才能使黨組織保持紀(jì)律嚴(yán)明，永葆純潔。

3.4發(fā)揮模范帶頭作用。黨代表往往能夠得到絕大多數(shù)黨員的認(rèn)可，具有很強(qiáng)的感染力和號召力，能夠在黨的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)等各個領(lǐng)域發(fā)揮模范帶頭和示范帶動作用。

二、黨代表發(fā)揮作用的制約因素

1.基層黨代表隊伍的人員構(gòu)成不夠合理

性別結(jié)構(gòu)、身份結(jié)構(gòu)和民族結(jié)構(gòu)都不盡合理是基層黨代表中普遍存在的問題。從男女比例上看，女性所占比例偏低；從人員構(gòu)成來看，領(lǐng)導(dǎo)干部所占比例偏高，使“黨員代表大會”成為“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表大會”；從民族結(jié)構(gòu)來看，少數(shù)民族黨代表所占比例偏低。黨代表的構(gòu)成不合理，容易使“黨員代表大會”變成某一特定人群的“代表大會”，有違“黨員代表大會”的本義。

2.閉會期間黨代表發(fā)揮作用缺乏制度支撐

對于閉會期間黨代表如何發(fā)揮作用，包括服務(wù)對象、服務(wù)方式、服務(wù)程度和服務(wù)頻率等細(xì)節(jié)方面等沒有統(tǒng)一而詳盡的規(guī)章制度要求?！稐l例》對黨代表閉會期間的職責(zé)有所規(guī)定，但是并不具體，過于籠統(tǒng)。各地出臺的相關(guān)制度，都不具備足夠的法律約束性和權(quán)威性，僅僅是提出了黨代表發(fā)揮作用的大體框架，還沒有形成有機(jī)的制度合力。

3.黨代表的橋梁紐帶作用沒有得到充分重視

群眾和黨員對于黨代表在黨員代表大會閉會期間應(yīng)該起到的作用并不了解，甚至某些黨代表本人對自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任也知之甚少，黨代表發(fā)揮作用的活動面臨著社會認(rèn)知的“門檻”。在實踐中，黨代表和基層黨員及群眾缺乏溝通交流的平臺和氛圍，黨員和群眾“遇事想不起來黨代表”[2]。有的地方黨委對黨代表的作用沒有充分重視，對黨代表的意見和建議不認(rèn)真落實解決，使黨代表失去了黨員群眾信任和擁護(hù)的基礎(chǔ)。

4.部分黨代表能力和素質(zhì)不能滿足要求

實行黨代表任期制，在一定程度上調(diào)動了黨代表的積極性，增強(qiáng)了黨代表的責(zé)任感和榮譽感[3]。但是，部分基層黨代表把這當(dāng)成了一份榮譽，卻沒有認(rèn)識到黨代表應(yīng)該發(fā)揮的作用和肩上應(yīng)該擔(dān)負(fù)的責(zé)任；有的黨代表只為自己的利益代言，只反映自己關(guān)心的事情，只向上級表達(dá)自己的訴求，根本不把選民的利益放在首位；有的黨代表能力不足，不會用提案、報告等形式把選民所盼所想表達(dá)出來，思維混亂，表達(dá)不清，不能很好地為基層黨員和百姓請愿；有的黨代表受自身素質(zhì)的影響，看問題片面偏頗，遇事容易偏激極端，缺乏大局觀，很難把上級的工作意圖和政策精神正確地傳達(dá)給群眾和基層黨員，引起誤解；有的黨代表對自己的身份沒有任何認(rèn)同感，存在敷衍塞責(zé)思維，遇到考核時就到群眾中走一趟，留下幾張照片應(yīng)付考核，有的代表單純地給幫扶對象留下一些現(xiàn)金，沒有耐心聽群眾傾訴心中想法，不能為群眾提出好的建議和思路。這些，都直接影響著黨代表橋梁紐帶作用的發(fā)揮。

5.缺乏有效的監(jiān)督考核機(jī)制

在黨代會上，黨代表是否認(rèn)真地聽取和審查了黨的委員會、紀(jì)律檢查委員會的報告，是否表達(dá)了基層黨員的訴求和意愿，在閉會期間是否經(jīng)常跟基層黨員和群眾保持聯(lián)系，是否真正地聽取了基層黨員和群眾的意見和建議，是否真正地對其他黨員進(jìn)行監(jiān)督，是否樹立了先進(jìn)模范作用，都沒有具體量化標(biāo)準(zhǔn)，更沒有建立相應(yīng)的激勵約束機(jī)制。這樣，黨代表既可以不向選舉他的黨員負(fù)責(zé)，又可以不向黨委負(fù)責(zé)，發(fā)揮不發(fā)揮作用一個樣，做多做少一個樣，直接導(dǎo)致了黨代表責(zé)任意識的欠缺[4]。

三、推進(jìn)黨代表發(fā)揮作用的建議

1.明確職責(zé)定位

1.1完善法律法規(guī)，為黨代表發(fā)揮作用提供法律保障。要對黨代表的權(quán)利和職責(zé)作更多的說明，讓黨代表擁有的權(quán)利得到法律保障，讓黨代表應(yīng)該擔(dān)負(fù)的職責(zé)受到法律約束，讓地方黨委對黨代表發(fā)揮作用進(jìn)行獎懲或者考核評價時，有更堅定的制度依賴。

1.2出臺地方規(guī)章，構(gòu)建完整的黨代表工作制度體系。在地方層面，要根據(jù)本地實際，在促進(jìn)黨代表發(fā)揮作用方面出臺具體的規(guī)章制度，形成一套包括報告審議制、質(zhì)詢制、表決制、提案制、基層調(diào)研制、聯(lián)系群眾制、監(jiān)督舉報機(jī)制等完整的制度體系。

1.3加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，為代表開展活動提供良好的環(huán)境。必須把握好輿論導(dǎo)向，廣泛宣傳黨代表發(fā)揮作用的典型事例，積極引導(dǎo)黨組織和黨員群眾真正理解、支持黨代表工作，為黨代表發(fā)揮作用打好群眾基礎(chǔ)[5]。一是要在群眾和基層黨員層面加強(qiáng)宣傳，讓他們認(rèn)識到，黨代表是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的強(qiáng)大力量，是聯(lián)系黨組織和群眾的橋梁紐帶；二是要讓黨代表本人對自己的代表身份產(chǎn)生充分的認(rèn)同感，明白自己肩上所擔(dān)負(fù)的責(zé)任有多么重大，認(rèn)識到自己所從事的是一份偉大的事業(yè)；三是要讓地方黨委認(rèn)識到，基層黨代表最能夠正確反映基層黨建存在的問題，黨代表所提的建議往往是最切合實際，最符合群眾切身利益的。

2.落實組織保障

2.1健全組織機(jī)構(gòu)。建立黨代表聯(lián)絡(luò)工作常設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者較大的村設(shè)立黨代表聯(lián)絡(luò)工作站，安排固定的黨代表進(jìn)駐聯(lián)絡(luò)站，為黨代表發(fā)揮橋梁作用提供場所。

2.2完善活動形式。把基層黨代表按照地域、職能或者部門分成若干小組，每個小組承擔(dān)不同的工作任務(wù)和職能，或者各自有不同的側(cè)重點；每年召開一次黨代表年度大會，聽取和審查黨委、紀(jì)委工作報告，審議和決定黨委的中長期發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)方針和基本目標(biāo)；建立接待日制度，明確黨代表接待時間、接待地點、接待安排和接待要求，將黨代表接待活動常態(tài)化。

2.3提供工作保障。要切實落實和不斷完善各項保障制度，保證黨代表各項活動的順利開展。黨代表參加有組織的活動，必須給予時間保證。任何單位和個人無權(quán)剝奪或非法干涉黨代表開展職責(zé)范圍內(nèi)的各項視察、調(diào)研活動，各級黨組織必須為黨代表履職提供條件，保障代表履職時間和經(jīng)費。

2.4加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)。一是要開展理論素質(zhì)培訓(xùn)。系統(tǒng)地學(xué)習(xí)黨的理論，在思想上完成對黨代表的武裝；二是要開展各級黨委的政策文件精神培訓(xùn)，使黨代表能夠正確地向群眾和基層黨員宣傳政策精神；三是要加強(qiáng)黨代表文化素質(zhì)培訓(xùn)。夯實黨代表建言獻(xiàn)策、參與決策監(jiān)督的理論基礎(chǔ)，提升幫助困難群眾解決具體問題的能力，進(jìn)一步提高履職行權(quán)水平。

2.5優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)。要正確處理代表結(jié)構(gòu)與代表素質(zhì)間的關(guān)系，找準(zhǔn)代表構(gòu)成與代表作用發(fā)揮間的結(jié)合點。優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，必須在不降低代表能力和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，推進(jìn)職業(yè)結(jié)構(gòu)普遍化、知識結(jié)構(gòu)提升化、民族結(jié)構(gòu)多元化、年齡結(jié)構(gòu)階梯化。應(yīng)該從制度上作出規(guī)定，確保普通黨員、女性黨員和少數(shù)民族黨員的比例。

3.健全工作制度

3.1建立決策參與制度。黨委和政府在決策重大問題時，邀請部分黨代表參與討論，讓更多的黨代表參與到政策的制定中來。

3.2建立議案辦理制度。一是建立議案提報制度。要求每個黨代表小組在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，每年至少提報二到三個議案；二是狠抓議案的落實。對議案的辦理時限、責(zé)任部門、目標(biāo)任務(wù)等作出明確規(guī)定，確保黨代表提出的議案切實得到貫徹落實；三是實行議案辦理公示制度。對黨代表提報的建議、議案，要定期公示辦理進(jìn)度。

3.3建立聯(lián)系走訪制度。建立三級聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，開展聯(lián)系走訪活動，形成黨委委員聯(lián)系黨代表，黨代表聯(lián)系黨員、群眾，黨代表小組聯(lián)系基層黨組織的工作機(jī)制，切實發(fā)揮黨代表上下溝通的橋梁紐帶作用[6]。要求每個黨代表下基層走訪每年不少于一定的次數(shù)，做好談話記錄，并且每年反饋1—2條書面意見。

3.4建立黨內(nèi)監(jiān)督制度。拓寬黨代表監(jiān)督黨員的渠道，健全黨內(nèi)約束機(jī)制，充分發(fā)揮黨代表的監(jiān)督作用。要通過黨代表參與重要會議等形式，確立黨代表在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要地位，不斷拓展和豐富黨代表參與黨內(nèi)監(jiān)督的途徑和方式。

4.完善考核機(jī)制

4.1制定考核指標(biāo)體系。對黨代表在黨代會召開和閉會期間的職責(zé)進(jìn)行分類細(xì)化，形成科學(xué)的指標(biāo)評價體系。指標(biāo)體系要包含審議報告的認(rèn)真程度、到基層調(diào)研次數(shù)、上交的調(diào)研報告、反映群眾訴求的次數(shù)、向群眾宣傳講解政策、舉報其他黨員違規(guī)等事項。

4.2開展群眾滿意度調(diào)查。通過問卷、電話、網(wǎng)絡(luò)等形式，讓群眾對黨代表進(jìn)行打分，把基層黨員和群眾的滿意度作為黨代表考核指標(biāo)體系中最重要的參考指標(biāo)。

4.3建立獎懲激勵約束機(jī)制。依據(jù)《考核制度》和群眾滿意度評價，對黨代表所發(fā)揮的作用進(jìn)行排名，把排名結(jié)果與個人年度工作考核結(jié)合起來，提升黨代表履職的積極性和主動性。

參考文獻(xiàn)

[1]徐雪英.構(gòu)建黨代表聯(lián)系群眾機(jī)制踐行黨的群眾路線[J].赤子.2013

[2]發(fā)揮黨代表橋梁紐帶作用的調(diào)研與思考.肅州黨建[J/OL].2009http：//www.szdj.gov.cn/Item/Show.asp？m=1&d;=8608

[3]余曉娜.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制運行機(jī)制研究[D].武漢：武漢理工大學(xué).2009

[4]發(fā)揮黨代表橋梁紐帶作用的調(diào)研與思考.肅州黨建[J/OL].2009http：//www.szdj.gov.cn/Item/Show.asp？m=1&d;=8608

[5]關(guān)于黨代會閉會期間發(fā)揮黨代表作用的實踐與思考.中華先鋒網(wǎng)[J/OL].2017http：//www.zhxf.cn/info/1145/327400.htm

[6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何發(fā)揮基層黨代表作用調(diào)研報告.豆丁網(wǎng)[J/OL]http：//www.docin.com/p-1439048592.html