數(shù)據(jù)要素視角下公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問(wèn)題研究

關(guān)鍵詞： 數(shù)據(jù)要素； 公共數(shù)據(jù)安全； 數(shù)據(jù)安全保障

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２４．０８．００１

〔中圖分類號(hào)〕ＴＰ３０９； Ｇ２０１ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕１００８－０８２１ （２０２４） ０８－０００４－０９

數(shù)據(jù)要素是數(shù)字經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的核心引擎， 在一體化政務(wù)服務(wù)的開(kāi)展過(guò)程中， 各級(jí)政府部門(mén)掌握了海量公共數(shù)據(jù)。２０２２年６月， 中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議明確指出， “要完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置機(jī)制， 推進(jìn)公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)使用”［１］ 。這表明， 公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的重要數(shù)據(jù)來(lái)源之一。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是激活數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要舉措， 被《聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》列為重要測(cè)度指標(biāo)［２］ 。通常，公共數(shù)據(jù)由政府賦予第三方機(jī)構(gòu)聚集和管理， 而公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)運(yùn)維的技術(shù)性職能也被委托給私人企業(yè)。這容易引發(fā)公共數(shù)據(jù)泄露、誤用和修改等安全問(wèn)題［３］ ， 甚至可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)被利用方再次拷貝、過(guò)度使用甚至再次販賣等［４］ 。因此， 公共數(shù)據(jù)安全保障顯得尤為重要， 它是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放交易的基礎(chǔ)。

目前， 國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于公共數(shù)據(jù)安全保障的研究主要聚焦于公共數(shù)據(jù)安全問(wèn)題、公共數(shù)據(jù)安全保障的建議和公共數(shù)據(jù)安全保障體系的建設(shè)等方面。如， 鄧剛等［５］ 從大數(shù)據(jù)安全保障標(biāo)準(zhǔn)化、大數(shù)據(jù)安全保障風(fēng)險(xiǎn)和大數(shù)據(jù)安全保障體系３ 個(gè)方面概述了政府部門(mén)及公共服務(wù)機(jī)構(gòu)大數(shù)據(jù)安全保障現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)。陳發(fā)強(qiáng)等［６］ 提出公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用與數(shù)據(jù)安全保護(hù)平衡的觀點(diǎn)、公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用安全保障模型及建議。上海市第一中級(jí)人民法院課題組指出， 公共數(shù)據(jù)安全保障存在隱患， 并提出了一個(gè)事前、事中、事后和配套工作共同運(yùn)行的公共數(shù)據(jù)安全保障體系［７］ ?？傮w來(lái)看， 現(xiàn)有研究較少關(guān)注公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問(wèn)題， 導(dǎo)致研究的系統(tǒng)性和深度不夠， 削弱了公共數(shù)據(jù)安全保障的有效性和可持續(xù)性。因此， 本文擬從數(shù)據(jù)要素視角出發(fā)，對(duì)公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問(wèn)題進(jìn)行研究。選擇數(shù)據(jù)要素視角主要有兩點(diǎn)考慮： 第一， 根據(jù)《術(shù)語(yǔ)工作： 原則與方法》（ＩＳＯ７０４：２００９）， 概念間的關(guān)系可被劃分為“整體—部分關(guān)系” “種屬關(guān)系” “關(guān)聯(lián)關(guān)系”。其中， “種屬關(guān)系” 強(qiáng)調(diào)繼承全部屬性特征［８］ 。公共數(shù)據(jù)作為公益屬性最強(qiáng)、可共享利用程度最高的數(shù)據(jù)要素［９］ ， 其也會(huì)遭遇上位類“數(shù)據(jù)要素” 的若干問(wèn)題。第二， 《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)二十條》）［１０］ 提出， 構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理四大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度?？梢?jiàn)， 數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)交易都是發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的基礎(chǔ)。因此， 本文主張“在保障公共數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用”， 有利于數(shù)據(jù)要素作用的發(fā)揮。本文在介紹數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)上， 通過(guò)辨析數(shù)據(jù)要素幾大議題與數(shù)據(jù)安全的關(guān)系， 厘定數(shù)據(jù)要素視角下公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問(wèn)題， 旨在明確公共數(shù)據(jù)安全保障的定位與定性， 同時(shí)為平衡公共數(shù)據(jù)安全保障和公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用提供有益參考。

１數(shù)據(jù)要素： 公共數(shù)據(jù)安全保障的研究視角

數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素， 區(qū)別于傳統(tǒng)要素，對(duì)其基本特性的理解也尚在探索之中［１１］ 。因此， 需要介紹數(shù)據(jù)要素的基本內(nèi)容， 有助于人們形成對(duì)數(shù)據(jù)要素的認(rèn)知， 從而更好地以數(shù)據(jù)要素為視角研究公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問(wèn)題。武漢大學(xué)張平文院士和北京大學(xué)邱澤奇教授的著作《數(shù)據(jù)要素五論：信息、權(quán)屬、價(jià)值、安全、交易》從信息、權(quán)屬、價(jià)值、安全、交易５ 個(gè)維度出發(fā)， 對(duì)數(shù)據(jù)要素的多維特性進(jìn)行探討。該論著認(rèn)為數(shù)據(jù)的信息、權(quán)屬、價(jià)值、安全、交易５ 個(gè)方面是數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要議題［１２］ 。這５ 個(gè)重要議題相互關(guān)聯(lián)， 形成了如圖１ 所示的關(guān)系。其中， 數(shù)據(jù)信息是概念起點(diǎn)， 奠定了數(shù)據(jù)能夠成為生產(chǎn)要素的前提； 數(shù)據(jù)價(jià)值是基本屬性， 是數(shù)據(jù)賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的條件； 數(shù)據(jù)安全是重要保障，有助于維持?jǐn)?shù)據(jù)交易與流通環(huán)境的基本秩序； 數(shù)據(jù)確權(quán)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 有利于確定數(shù)據(jù)價(jià)值歸屬及數(shù)據(jù)安全保障主體； 數(shù)據(jù)交易是實(shí)現(xiàn)方式， 有利于達(dá)成數(shù)據(jù)交換和融通， 促使數(shù)據(jù)價(jià)值最大限度地實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)數(shù)據(jù)要素的信息、權(quán)屬、價(jià)值、安全、交易５ 個(gè)重要議題， 可以得出數(shù)據(jù)信息、權(quán)屬、價(jià)值、安全等是數(shù)據(jù)交易作為數(shù)據(jù)流通方式的前提。換句話說(shuō)， 如果公共數(shù)據(jù)不能以數(shù)據(jù)交易的形式進(jìn)行流通， 那么以數(shù)據(jù)要素為視角研究公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問(wèn)題是不成立的。因此， 問(wèn)題的關(guān)鍵在于“作為數(shù)據(jù)流通的方式， 數(shù)據(jù)開(kāi)放是否等同于數(shù)據(jù)交易”或者“公共數(shù)據(jù)交易是否被允許”。數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)交易同屬于數(shù)據(jù)流通的主要方式， 但二者存在明顯的差異。數(shù)據(jù)開(kāi)放針對(duì)的是具有公共產(chǎn)品屬性的數(shù)據(jù)， 而數(shù)據(jù)交易針對(duì)的是具有私有商品屬性的數(shù)據(jù)［１３］ 。公共數(shù)據(jù)具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)， 公共數(shù)據(jù)以數(shù)據(jù)開(kāi)放的形式進(jìn)行流通是毋庸置疑的， 并且得到了政府、實(shí)踐界和理論界人士的贊同或倡議。然而，公共數(shù)據(jù)能否成為數(shù)據(jù)交易的標(biāo)的則是未知的。相關(guān)法律規(guī)定、立法研究和行業(yè)實(shí)踐顯示， 公共數(shù)據(jù)可采取帶有附加條件的數(shù)據(jù)交易方式在市場(chǎng)上流通。比如， 《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》明確要求“省人民政府推動(dòng)建立數(shù)據(jù)交易平臺(tái)， 引導(dǎo)市場(chǎng)主體通過(guò)數(shù)據(jù)交易平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)交易……自覺(jué)接受公共數(shù)據(jù)主管部門(mén)的監(jiān)督檢查”［１４］ ； 《海南省公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)利用暫行管理辦法》規(guī)定： “依法獲取的各類數(shù)據(jù)經(jīng)處理無(wú)法識(shí)別特定數(shù)據(jù)提供者且不能復(fù)原的， 或經(jīng)特定數(shù)據(jù)提供者明確授權(quán)的， 可以交易、交換或者以其他方式開(kāi)發(fā)應(yīng)用。鼓勵(lì)公共機(jī)構(gòu)……向授權(quán)的服務(wù)商提供使用有條件開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)資源， 進(jìn)行市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)應(yīng)用”［１５］ ； 上海市數(shù)據(jù)立法起草組組長(zhǎng)朱宗堯在數(shù)據(jù)交易范圍方面提到， 擬明確公共數(shù)據(jù)、產(chǎn)品可以交易， 但公共數(shù)據(jù)的原始數(shù)據(jù)集不得交易［１６］ ； ２０２２ 年９ 月， 湛江推出的“全聯(lián)進(jìn)貿(mào)通” 數(shù)據(jù)產(chǎn)品“入市” 交易， 這是廣東省首個(gè)入市交易的公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新應(yīng)用產(chǎn)品［１７］ 。綜上， 本文認(rèn)為， 數(shù)據(jù)要素可以作為研究視角來(lái)探討公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問(wèn)題。

根據(jù)圖１可知， 數(shù)據(jù)安全在其中占據(jù)重要地位，并與數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)權(quán)屬及數(shù)據(jù)價(jià)值都有重要的關(guān)聯(lián)。第一， “數(shù)據(jù)安全——數(shù)據(jù)交易”， 重視數(shù)據(jù)安全能夠維護(hù)數(shù)據(jù)交易的基本秩序， 促進(jìn)培育規(guī)范的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)。通過(guò)數(shù)據(jù)安全治理， 打造安全可信的數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)， 為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用提供安全基礎(chǔ)。同時(shí)， 數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展也需要實(shí)施數(shù)據(jù)安全治理來(lái)維護(hù)數(shù)據(jù)安全。第二， “數(shù)據(jù)安全——數(shù)據(jù)權(quán)屬”， 厘清數(shù)據(jù)權(quán)屬， 也即在肯定數(shù)據(jù)權(quán)利的基礎(chǔ)上， 通過(guò)數(shù)據(jù)確權(quán)將數(shù)據(jù)的采集權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)進(jìn)行合理分配， 可確定數(shù)據(jù)主體對(duì)數(shù)據(jù)享有的權(quán)利范圍， 有利于有效保護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)益并維護(hù)數(shù)據(jù)安全。第三， “數(shù)據(jù)安全——數(shù)據(jù)價(jià)值”， 在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與流通過(guò)程中，強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防護(hù)， 可提高數(shù)據(jù)開(kāi)放與流通的安全水平， 有利于發(fā)揮其作為生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)資源作用。數(shù)據(jù)安全是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的前提， 一旦高價(jià)值的公共數(shù)據(jù)遭到安全威脅， 將會(huì)給公共部門(mén)和國(guó)家（地區(qū)）都帶來(lái)難以估量的損失。只有在安全的前提下， 公共數(shù)據(jù)的價(jià)值才能最大程度的發(fā)揮。因而， 為充分釋放公共數(shù)據(jù)的活力與價(jià)值， 不能對(duì)公共數(shù)據(jù)采取一刀切的安全保護(hù)， 應(yīng)該結(jié)合數(shù)據(jù)價(jià)值大小采取不同級(jí)別的數(shù)據(jù)安全保障措施?？筛鶕?jù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值結(jié)果， 結(jié)合數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)域， 對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)分類， 為數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)防提供參考。綜上可知， 進(jìn)行公共數(shù)據(jù)確權(quán)、開(kāi)展公共數(shù)據(jù)估值、建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系和形成數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)共同組成數(shù)據(jù)要素視角下公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問(wèn)題。對(duì)于公共數(shù)據(jù)安全保障而言， 這些問(wèn)題之間的關(guān)系如圖２所示。其中， 進(jìn)行公共數(shù)據(jù)確權(quán)是前提， 可明確維護(hù)公共數(shù)據(jù)安全邊界的各方主體； 開(kāi)展公共數(shù)據(jù)估值是條件， 可為公共數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)防確定數(shù)據(jù)級(jí)別； 建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系是實(shí)踐， 各方主體采取措施協(xié)同確保公共數(shù)據(jù)安全； 形成公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)是效果， 通過(guò)公共數(shù)據(jù)安全保障達(dá)成促進(jìn)公共數(shù)據(jù)交易與利用的效果。

２公共數(shù)據(jù)安全保障的前提： 進(jìn)行公共數(shù)據(jù)確權(quán)

公共數(shù)據(jù)源自于公共管理機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履職和提供公共服務(wù)過(guò)程， 其可能涉及國(guó)家秘密等國(guó)家安全事項(xiàng)和個(gè)人信息、個(gè)人隱私等個(gè)人合法權(quán)益。國(guó)家秘密關(guān)系到國(guó)家安全和利益， 受《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》保護(hù)， 所有國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保守國(guó)家秘密的義務(wù)［１８］ 。為了服務(wù)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共利益和保護(hù)國(guó)家安全、個(gè)人合法權(quán)益， 進(jìn)行公共數(shù)據(jù)確權(quán)是必要的。只有確權(quán)后， 方能實(shí)現(xiàn)《數(shù)據(jù)二十條》關(guān)于“鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)在保護(hù)個(gè)人隱私和確保公共安全的前提下向社會(huì)提供” 的期望。公共數(shù)據(jù)確權(quán)是公共數(shù)據(jù)安全保障非常重要的環(huán)節(jié)， 它建立了數(shù)據(jù)所有權(quán)和責(zé)任歸屬的框架。明確數(shù)據(jù)合法所有者， 有助于規(guī)范數(shù)據(jù)的使用和分享， 防止數(shù)據(jù)被濫用、篡改或未經(jīng)授權(quán)的訪問(wèn)； 同時(shí)， 建立合適的權(quán)限管理和監(jiān)督機(jī)制，可以提高數(shù)據(jù)的可信度和完整性， 從而保障公共數(shù)據(jù)的安全。

公共數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)要素的一部分， 數(shù)據(jù)確權(quán)的相關(guān)研究和觀點(diǎn)可以為公共數(shù)據(jù)確權(quán)提供借鑒和參考。數(shù)據(jù)確權(quán)是發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)資源持有方對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行登記、完成必要的確權(quán)和合規(guī)性審查， 為數(shù)據(jù)交易提供了信任基礎(chǔ)和憑證創(chuàng)建基礎(chǔ)［１９］ 。明確的數(shù)據(jù)權(quán)屬可確定數(shù)據(jù)主體享有的數(shù)據(jù)權(quán)利范圍， 以有效保護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)益并維護(hù)數(shù)據(jù)安全。目前， 關(guān)于數(shù)據(jù)確權(quán)存在多種觀點(diǎn)： 第一， 原始數(shù)據(jù)的權(quán)利屬于數(shù)據(jù)生產(chǎn)者， 次生數(shù)據(jù)的權(quán)利屬于數(shù)據(jù)加工者， 國(guó)家數(shù)據(jù)的權(quán)利屬于國(guó)家，公共數(shù)據(jù)屬于所有公民［２０］ 。第二， 原始數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)權(quán)利應(yīng)屬于數(shù)據(jù)產(chǎn)生者， 次生數(shù)據(jù)權(quán)利應(yīng)賦予數(shù)據(jù)生產(chǎn)者［２１］ 。第三， 無(wú)論數(shù)據(jù)屬于哪種類型， 都可以分為３種狀態(tài)： 靜態(tài)數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)或傳輸數(shù)據(jù)。來(lái)自個(gè)人或企業(yè)的數(shù)據(jù)元素可以在一個(gè)系統(tǒng)中處于靜止?fàn)顟B(tài)， 在另一個(gè)系統(tǒng)中被使用或處理， 又在另一個(gè)系統(tǒng)中處于運(yùn)動(dòng)狀態(tài)。因此， 得出結(jié)論： 如果數(shù)據(jù)可以同時(shí)處于不同的狀態(tài)和不同的系統(tǒng)中， 那么數(shù)據(jù)所在的每個(gè)實(shí)體（無(wú)論是進(jìn)程內(nèi)的還是路由內(nèi)的）都有可能聲稱對(duì)該數(shù)據(jù)元素?fù)碛兴袡?quán)［２２］ ?？梢?jiàn)， 數(shù)據(jù)確權(quán)尚未形成一致的觀點(diǎn)，這與對(duì)數(shù)據(jù)特性認(rèn)識(shí)不充分、數(shù)據(jù)利益訴求多樣以及數(shù)據(jù)確權(quán)的方式不夠科學(xué)有關(guān)。而關(guān)于公共數(shù)據(jù)確權(quán)， 學(xué)者對(duì)公共數(shù)據(jù)所有權(quán)屬于國(guó)家這一點(diǎn)基本達(dá)成一致。然而， 對(duì)用益和運(yùn)營(yíng)方面的權(quán)利規(guī)定有不同觀點(diǎn)： 第一種觀點(diǎn)認(rèn)為， 《中華人民共和國(guó)憲法》第十二條為公共數(shù)據(jù)憲法上國(guó)家所有提供了依據(jù)， 《中華人民共和國(guó)民法典》第二百四十六條是公共數(shù)據(jù)憲法上國(guó)家所有向民法上國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)化的通道。這些規(guī)定確定了公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利限制［２３］ 。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為， 對(duì)于開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)可表述為國(guó)家所有權(quán)＋公眾用益權(quán)； 對(duì)于未開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)， 包括公共數(shù)據(jù)中未開(kāi)放的部分和企業(yè)所收集的未開(kāi)放的公共信息， 此類數(shù)據(jù)的所有權(quán)應(yīng)為國(guó)家所有， 政府對(duì)前者進(jìn)行使用和運(yùn)營(yíng)， 企業(yè)對(duì)后者享有用益權(quán)［２４］ 。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為， 公共數(shù)據(jù)歸政府所有， 面向社會(huì)開(kāi)放， 免費(fèi)提供使用服務(wù)［２５］ 。這些觀點(diǎn)為公共數(shù)據(jù)確權(quán)提供了多樣化的思路和方法，但也需要進(jìn)一步的研究和探索， 以形成更加科學(xué)合理的數(shù)據(jù)確權(quán)制度， 保障數(shù)據(jù)主體權(quán)益， 服務(wù)于公共數(shù)據(jù)安全保障和交易。

３公共數(shù)據(jù)安全保障的條件： 開(kāi)展公共數(shù)據(jù)估值

開(kāi)展公共數(shù)據(jù)估值是公共數(shù)據(jù)安全保障的條件之一， 因?yàn)樗兄谧R(shí)別數(shù)據(jù)的價(jià)值和重要性。通過(guò)公共數(shù)據(jù)估值， 可以更好地理解其對(duì)于賦能政務(wù)治理、賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展、賦能共同富裕具有的意義［２６］ ，促使政府和相關(guān)組織確保對(duì)數(shù)據(jù)安全的投入和管理，平衡數(shù)據(jù)的利益和風(fēng)險(xiǎn)， 推動(dòng)公共數(shù)據(jù)安全和創(chuàng)新利用的平衡發(fā)展。

數(shù)據(jù)估值（Ｄａｔａ Ｖａｌｕａｔｉｏｎ）是會(huì)計(jì)學(xué)和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的一門(mén)學(xué)科［２７］ ， 其關(guān)注點(diǎn)在于如何計(jì)算組織收集、存儲(chǔ)、分析和交易的數(shù)據(jù)價(jià)值［２８］ 。隨著數(shù)據(jù)作為一種資產(chǎn)在私營(yíng)和公共部門(mén)的重要性逐漸得到認(rèn)可， 數(shù)據(jù)估值受到了越來(lái)越多的關(guān)注。在過(guò)去的２０ 年里， 數(shù)據(jù)估值得到了廣泛的研究［２９］ 。２０２０ 年， 英國(guó)劍橋大學(xué)納菲爾德研究所將數(shù)據(jù)的特征分為經(jīng)濟(jì)價(jià)值和信息價(jià)值兩類。其中， 經(jīng)濟(jì)價(jià)值包括： 數(shù)據(jù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、數(shù)據(jù)的外部性、數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)具有可變性、數(shù)據(jù)具有高期權(quán)價(jià)值（ＯｐｔｉｏｎＶａｌｕｅ）、數(shù)據(jù)收集具有較高的前期成本和較低的邊際成本、數(shù)據(jù)使用需要補(bǔ)充投入［３０］ 。數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值特征足以說(shuō)明進(jìn)行數(shù)據(jù)估值是合理的， 而且基于數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的波動(dòng)性， 需要定期開(kāi)展數(shù)據(jù)估值。比較著名的數(shù)據(jù)估值方法是２０２０ 年英國(guó)劍橋大學(xué)納菲爾德研究所提出的基于市場(chǎng)和基于非市場(chǎng)的數(shù)據(jù)估值方法［３１］ 。第一， 基于市場(chǎng)的數(shù)據(jù)估值方法包括股票市場(chǎng)估值（Ｓｔｏｃｋ Ｍａｒｋｅｔ Ｖａｌｕａｔｉｏｎｓ）、基于收入的估值（Ｉｎｃｏｍｅ－ｂａｓｅｄ Ｖａｌｕａｔｉｏｎｓ）和基于成本的估值（Ｃｏｓｔ－ｂａｓｅｄ Ｖａｌｕａｔｉｏｎｓ）。股票市場(chǎng)估值顯示了投資于數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)能力的公司所獲得的優(yōu)勢(shì)。基于收入的估值旨在估計(jì)可能來(lái)自數(shù)據(jù)的當(dāng)前和未來(lái)收入。第二， 基于非市場(chǎng)的數(shù)據(jù)估值方法包括開(kāi)放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值（Ｔｈｅ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｖａｌｕｅ ｏｆ Ｏｐｅｎ Ｄａ?ｔａ）和個(gè)人數(shù)據(jù)的價(jià)值（Ｔｈｅ Ｖａｌｕｅ ｏｆ Ｐｅｒｓｏｎａｌ Ｄａｔａ）。開(kāi)放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值通過(guò)使用條件估值（ＣｏｎｔｉｎｇｅｎｔＶａｌｕａｔｉｏｎ） 方法創(chuàng)建， 著眼于①監(jiān)管數(shù)據(jù)的組織（Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ｔｈａｔ Ｓｔｅｗａｒｄ Ｄａｔａ）； ②重用數(shù)據(jù)創(chuàng)建產(chǎn)品和服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)（Ｉｎｔｅｒｍｅｄｉａｒｉｅｓ ｔｈａｔ ＲｅｕｓｅＤａｔａ ｔｏ Ｃｒｅａｔｅ Ｐｒｏｄｕｃｔｓ ａｎｄ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ）； ③使用這些產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)人和組織（Ｐｅｏｐｌｅ ａｎｄ ＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓＷｈｏ Ｕｓｅ Ｔｈｏｓｅ Ｐｒｏｄｕｃｔｓ ａｎｄ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ）。個(gè)人數(shù)據(jù)的價(jià)值也可通過(guò)條件估值方法來(lái)估值， 結(jié)果取決于所問(wèn)的問(wèn)題。例如， 一項(xiàng)針對(duì)美國(guó)消費(fèi)者的調(diào)查顯示，他們?cè)敢饷吭轮Ц叮?美元來(lái)使用隱私保護(hù)服務(wù)， 但愿意每月支付８０ 美元來(lái)訪問(wèn)個(gè)人數(shù)據(jù)。消費(fèi)者表示， 他們需要得到約４８ 美元的補(bǔ)償， 才能放棄Ｆａ?ｃｅｂｏｏｋ １ 個(gè)月。不同的數(shù)據(jù)估值方法適用于不同的數(shù)據(jù)類型和應(yīng)用場(chǎng)景， 從而能夠更準(zhǔn)確地評(píng)估數(shù)據(jù)的價(jià)值。公共數(shù)據(jù)估值也可采用類似的方法。目前，我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值。比如， 貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所率先對(duì)氣象、電力等公共數(shù)據(jù)開(kāi)展數(shù)據(jù)定價(jià)試驗(yàn)， 由于場(chǎng)內(nèi)數(shù)據(jù)交易的頻率和規(guī)模較小決定了成本法更適用于公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價(jià)［３２］ ； 山東公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)構(gòu)建了全省一體化的數(shù)據(jù)資源體系。因此， 公共數(shù)據(jù)估值既要考慮平臺(tái)自身價(jià)值， 也要兼顧其他地市級(jí)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)價(jià)值的影響［３３］ 。數(shù)據(jù)估值定價(jià)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程， 應(yīng)根據(jù)不同發(fā)展階段的需要選擇合適的定價(jià)方法。隨著數(shù)據(jù)交易階段的發(fā)展變化， 公共數(shù)據(jù)估值也要經(jīng)歷從成本法、收益法到市場(chǎng)法等方法的演變［３４］ 。按照數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值結(jié)果， 結(jié)合公共數(shù)據(jù)的粒度和使用范圍， 可以對(duì)公共數(shù)據(jù)的重要性進(jìn)行分類， 以此作為制定相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全等級(jí)保護(hù)措施的依據(jù)， 為公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)防提供參考。對(duì)于高價(jià)值的公共數(shù)據(jù)， 應(yīng)制定級(jí)別較高的數(shù)據(jù)安全保護(hù)等級(jí)， 并賦予特別的安全關(guān)注， 以避免給國(guó)家安全和公共利益造成更大的損失； 對(duì)于低價(jià)值的公共數(shù)據(jù)， 可制定級(jí)別較低的數(shù)據(jù)安全保護(hù)等級(jí)，以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)最大程度的開(kāi)放利用， 共享公共數(shù)據(jù)的價(jià)值。

４公共數(shù)據(jù)安全保障的實(shí)踐： 建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系

各國(guó)（地區(qū)）政府都充分認(rèn)識(shí)到影響公共社會(huì)的工業(yè)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)等公共數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)的重要性， 紛紛發(fā)起開(kāi)放數(shù)據(jù)倡議。但是， 這必須在確保國(guó)家公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的前提下進(jìn)行。例如， 《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》明確規(guī)定了建立全國(guó)性的系統(tǒng)評(píng)估、報(bào)告、信息共享、監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制， 并建立數(shù)據(jù)安全事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制， 以消除安全風(fēng)險(xiǎn)， 減輕損害［３５］ 。盡管公共數(shù)據(jù)安全保障至關(guān)重要， 但也不能只顧及安全而忽略公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放利用。二者必須齊頭并進(jìn)， 共同發(fā)展。數(shù)據(jù)安全治理主張平衡數(shù)據(jù)發(fā)展與數(shù)據(jù)安全， 因此，建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系是非常重要的實(shí)踐， 其既可以全方位保障公共數(shù)據(jù)安全， 又能促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放利用。

數(shù)據(jù)安全治理最早出現(xiàn)在《２０１５ 年數(shù)據(jù)安全技術(shù)成熟度曲線》報(bào)告中， 是數(shù)據(jù)治理框架下的一個(gè)環(huán)節(jié)或子過(guò)程。盡管數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)安全治理的宗旨都是提升數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值， 但是數(shù)據(jù)安全治理更強(qiáng)調(diào)兼顧數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流通的雙重面向［３６］ 。為了賦予“數(shù)據(jù)安全治理” 以中國(guó)特色， 我國(guó)中關(guān)村網(wǎng)絡(luò)安全和信息化產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、數(shù)據(jù)安全治理專業(yè)委員會(huì)相繼起草多版《數(shù)據(jù)安全治理白皮書(shū)》。其中，２０２２ 年版將其定義為“讓數(shù)據(jù)使用自由而安全” 的愿景， 旨在安全有序推動(dòng)數(shù)據(jù)流動(dòng)， 平衡數(shù)據(jù)發(fā)展與數(shù)據(jù)安全， 為我國(guó)提供易于落地的數(shù)據(jù)安全建設(shè)的體系化方法論［３７］ 。建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系主要涉及如下維度： 第一， 公共數(shù)據(jù)安全制度及要求。①制定公共數(shù)據(jù)安全政策， 如數(shù)據(jù)安全記錄、自我報(bào)告和監(jiān)測(cè)政策， 實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)安全行為和事件的記錄、對(duì)潛在不當(dāng)行為的監(jiān)測(cè)和調(diào)查、對(duì)不當(dāng)行為的自我報(bào)告， 另外也可要求參與處理公共數(shù)據(jù)的第三方具備健壯的數(shù)據(jù)安全政策［３８］ ； ②明確公共數(shù)據(jù)安全要求， 以制定主體不同可分為政府公共數(shù)據(jù)安全要求、行業(yè)數(shù)據(jù)安全要求和機(jī)構(gòu)公共數(shù)據(jù)安全要求等。例如， ２０２２ 年， 深圳市政府開(kāi)始實(shí)施的《公共數(shù)據(jù)安全要求》明確提出， 公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在處理公共數(shù)據(jù)過(guò)程中應(yīng)遵循的安全原則和安全要求， 涉及數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、傳輸、使用、加工、開(kāi)放共享、出境、銷毀與刪除等數(shù)據(jù)處理活動(dòng)的安全要求［３９］ 。數(shù)據(jù)安全治理需要“技術(shù)—社會(huì)—法律”［４０］ 的聯(lián)動(dòng)， 合適的數(shù)據(jù)安全制度與要求可以有效助力公共數(shù)據(jù)安全保障。第二， 公共數(shù)據(jù)安全治理主體。建立各級(jí)各類數(shù)據(jù)安全治理主體，并確保領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)數(shù)據(jù)安全負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任， 形成公共數(shù)據(jù)安全治理的基調(diào)， 促使公共數(shù)據(jù)安全治理得到從上到下的重視［４１］ 。另外， 需要對(duì)這些主體進(jìn)行培訓(xùn)， 提升其維護(hù)公共數(shù)據(jù)安全的能力， 也有助于營(yíng)造本地域、行業(yè)或機(jī)構(gòu)的公共數(shù)據(jù)安全文化。第三， 公共數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任與義務(wù)。合理分配公共數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任與義務(wù)內(nèi)容， 是執(zhí)行和落實(shí)公共數(shù)據(jù)安全制度的先決條件， 也是實(shí)現(xiàn)各類各級(jí)主體分工合作、有序治理公共數(shù)據(jù)安全的前提和基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)安全治理關(guān)注的是對(duì)數(shù)據(jù)的控制和流動(dòng)的平衡［４２］ ?？山Y(jié)合數(shù)據(jù)全生命周期確定具體的數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任與義務(wù)， 既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共數(shù)據(jù)安全的有效保護(hù)， 還能保障數(shù)據(jù)適當(dāng)?shù)牧鲃?dòng)性。第四， 公共數(shù)據(jù)安全追責(zé)。在明確各級(jí)各類公共數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任與義務(wù)的基礎(chǔ)上， 進(jìn)一步明晰公共數(shù)據(jù)安全追責(zé)路徑， 當(dāng)公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)及侵權(quán)事實(shí)發(fā)生時(shí)， 對(duì)各級(jí)各類數(shù)據(jù)安全治理主體追責(zé)。具體法律責(zé)任的劃分應(yīng)結(jié)合數(shù)據(jù)的類型和重要性、安全風(fēng)險(xiǎn)和事件的影響范圍及治理主體是否存在主觀過(guò)錯(cuò)等進(jìn)行考慮， 從而合理追責(zé)， 以保障數(shù)據(jù)安全的有效保護(hù)和合理流動(dòng)。

５公共數(shù)據(jù)安全保障的效果： 形成公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)

國(guó)際社會(huì)已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到公共數(shù)據(jù)存在巨大的價(jià)值有待開(kāi)發(fā)， 迫切需要各國(guó)（地區(qū)）構(gòu)建合適的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)為公眾服務(wù)。自２００９ 年以來(lái)， 開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)倡議開(kāi)始出現(xiàn)， 例如， ２００９ 年奧巴馬行政命令和２０１０ 年歐盟委員會(huì)數(shù)字議程［４３］ 。２０２２年， 我國(guó)《數(shù)據(jù)二十條》要求“推動(dòng)用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導(dǎo)定價(jià)有償使用”， 表明了政府推動(dòng)公共數(shù)據(jù)交易與利用市場(chǎng)化建設(shè)的決心。

因此， 應(yīng)主張建設(shè)公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)， 涵蓋國(guó)際社會(huì)的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)， 進(jìn)而體系化推進(jìn)公共數(shù)據(jù)的廣泛使用。公共數(shù)據(jù)安全保障， 可以建立信任， 鼓勵(lì)更多的數(shù)據(jù)共享和合作活動(dòng)， 從而促進(jìn)公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的形成和發(fā)展。在我國(guó)， 數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建尚處于探討階段， 但國(guó)際上已有關(guān)于數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的一些標(biāo)準(zhǔn)和研究， 比如，Ｂｉｇ Ｄａｔａ －Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ ａｎｄ Ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ ｆｏｒ Ｄａｔａ Ｅｘ?ｃｈａｎｇｅ（ＩＴＵ－Ｔ Ｙ． ３６０１－２０１８）為大數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)交換提供了一個(gè)框架［４４］ ； Ｕｐｄａｔｅｄ Ｄｒａｆｔ Ｒｅｃ?ｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎ ＩＴＵ－Ｔ Ｙ ＢｉｇＤａｔａＥＸ－ｒｅｑｔｓ， “Ｂｉｇ ＤａｔａＥｘｃｈａｎｇｅ Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ ａｎｄ Ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ” 詳細(xì)描述了大數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)中的角色、活動(dòng)等， 從而提煉出大數(shù)據(jù)在交易過(guò)程中的功能需求［４５－４６］ ； ＨａｙａｓｈｉＴ 等［４７］ 認(rèn)為， 數(shù)據(jù)交換生態(tài)系統(tǒng)是一種以數(shù)據(jù)為中介的服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)， 在業(yè)務(wù)參與者（利益相關(guān)者）之間的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)與合作中是自組織的。數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)中的各個(gè)主體， 包括數(shù)據(jù)賣方、數(shù)據(jù)買(mǎi)方、數(shù)據(jù)監(jiān)管方、數(shù)據(jù)交易平臺(tái)和第三方機(jī)構(gòu)等， 通過(guò)數(shù)據(jù)流動(dòng)相互連接， 形成共生關(guān)系， 具有自我調(diào)節(jié)能力， 通過(guò)數(shù)據(jù)交易實(shí)現(xiàn)利益共享的目標(biāo)， 建立并維持市場(chǎng)的有序運(yùn)行［４８］ 。毋庸置疑， 數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)是數(shù)據(jù)共享和交易的基礎(chǔ)。

如果公共數(shù)據(jù)安全無(wú)法得到保障， 各主體的信任將會(huì)受到損害， 進(jìn)而影響到數(shù)據(jù)交易活動(dòng)的規(guī)范化和健康發(fā)展。通過(guò)公共數(shù)據(jù)安全的保障， 可以建立用戶和組織對(duì)數(shù)據(jù)交易的信任， 促進(jìn)數(shù)據(jù)共享和合作的增加。此外， 公共數(shù)據(jù)安全也鼓勵(lì)創(chuàng)新， 因?yàn)槿藗兏鼉A向于利用安全的數(shù)據(jù)來(lái)開(kāi)發(fā)新的應(yīng)用和解決方案。最終， 通過(guò)提高公共數(shù)據(jù)的安全性和可信度， 可以增加數(shù)據(jù)的價(jià)值， 激發(fā)更多的數(shù)據(jù)交易活動(dòng)， 促進(jìn)公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展?？梢?jiàn)， 公共數(shù)據(jù)安全保障對(duì)于推動(dòng)公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的形成和發(fā)展具有重要作用。

因此， 可通過(guò)制定數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用數(shù)據(jù)安全技術(shù)、實(shí)施安全風(fēng)險(xiǎn)管理等措施， 保障公共數(shù)據(jù)的安全和可信度， 進(jìn)而推動(dòng)公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的形成。具體來(lái)說(shuō)： 第一， 制定數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)， 確立一套統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)原則， 指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、處理和共享過(guò)程中的安全措施。這有助于提高各方對(duì)數(shù)據(jù)安全的重視程度， 建立共識(shí)和規(guī)范， 有效地防范數(shù)據(jù)泄露、濫用和損害， 保障公共數(shù)據(jù)的安全性和可信度。第二， 廣泛應(yīng)用技術(shù)手段創(chuàng)新， 如數(shù)據(jù)加密、身份認(rèn)證、訪問(wèn)控制等， 以提升數(shù)據(jù)安全水平， 保護(hù)公共數(shù)據(jù)安全。比如， 基于區(qū)塊鏈的安全數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)（ＳＤＴＥ）實(shí)現(xiàn)一種數(shù)據(jù)安全交易機(jī)制， 解決數(shù)據(jù)交易平臺(tái)的安全問(wèn)題。

在ＳＤＴＥ中， 數(shù)據(jù)買(mǎi)方和數(shù)據(jù)交易平臺(tái)都無(wú)法獲取數(shù)據(jù)賣方的源數(shù)據(jù)， 數(shù)據(jù)買(mǎi)方的數(shù)據(jù)分析過(guò)程被遷移到平臺(tái)之上， 同時(shí)， 也保障其執(zhí)行過(guò)程及結(jié)果的安全性， 且可以防止數(shù)據(jù)交易平臺(tái)竊取隱私數(shù)據(jù)并進(jìn)行二次轉(zhuǎn)賣［４９］ 。第三， 建立安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制， 及時(shí)應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)安全事件， 保障公共數(shù)據(jù)安全不受損害， 維護(hù)數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。這包括對(duì)數(shù)據(jù)安全事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案等措施， 以降低數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)系統(tǒng)的影響。

６結(jié)語(yǔ)

根據(jù)上述分析可知： 進(jìn)行公共數(shù)據(jù)確權(quán)、開(kāi)展公共數(shù)據(jù)估值、建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系和形成公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)共同組成數(shù)據(jù)要素視角下公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問(wèn)題。其中， 進(jìn)行公共數(shù)據(jù)確權(quán)明確了維護(hù)公共數(shù)據(jù)安全邊界的各方主體； 開(kāi)展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值， 為公共數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)防提供了重要參考依據(jù)； 建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系， 加快建設(shè)由政府部門(mén)、社會(huì)組織、公眾等共同參與的公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理， 有助于全方位保障公共數(shù)據(jù)安全； 形成公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)， 有助于平衡公共數(shù)據(jù)的安全與公共數(shù)據(jù)交易。

本研究拓展了公共數(shù)據(jù)安全保障的研究視角，為公共數(shù)據(jù)安全保障提供了理論基礎(chǔ)和方法支持，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。未來(lái)可以嘗試從其他視角研究公共數(shù)據(jù)安全保障， 拓寬理論視野， 不斷汲取有益“養(yǎng)料”， 以期進(jìn)一步深化該領(lǐng)域的理論發(fā)展和實(shí)踐應(yīng)用。

（責(zé)任編輯： 郭沫含）