污水處理PPP項(xiàng)目所有權(quán)分配影響因素實(shí)證分析

摘要：政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目所有權(quán)歸屬不僅影響社會(huì)資本參與項(xiàng)目的積極性，而且影響項(xiàng)目效率。我國(guó)最新發(fā)布的115號(hào)文件明確指出應(yīng)界定使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目所有權(quán)歸屬，但目前尚缺乏理論和相關(guān)政策對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)操進(jìn)行指導(dǎo)?；诮灰壮杀纠碚?、不完全契約理論和關(guān)系契約理論，選取合同期限、社會(huì)資本方屬性和政府參股比例三個(gè)影響因素，通過對(duì)501個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目進(jìn)行l(wèi)ogistic分析，驗(yàn)證其影響機(jī)理，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；所有權(quán)；交易成本；影響因素

0 引言

PPP模式是政府與社會(huì)資本通過建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一種長(zhǎng)期合作方式，被廣泛應(yīng)用于新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。在PPP項(xiàng)目中，政府將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并通過在運(yùn)營(yíng)期提供公共服務(wù)獲得投資收益。

西方國(guó)家PPP項(xiàng)目所有權(quán)在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通常歸屬社會(huì)資本方[1]，而我國(guó)的PPP項(xiàng)目所有權(quán)歸屬比較模糊，有些項(xiàng)目并沒有明確對(duì)此進(jìn)行界定。雖然國(guó)務(wù)院最新頒布的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）指出，應(yīng)在PPP項(xiàng)目中明確項(xiàng)目所有權(quán)歸屬，但目前尚缺乏理論和相關(guān)政策對(duì)項(xiàng)目實(shí)操進(jìn)行指導(dǎo)。PPP模式本質(zhì)上是通過部分“私有化”，激勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)行創(chuàng)新性投資[2]，以提高項(xiàng)目效率。然而，許多學(xué)者指出，我國(guó)的PPP項(xiàng)目?jī)H僅實(shí)現(xiàn)了融資功能，未能充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享功能[3]。因此，政府正在嘗試將一些領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目（如污水處理項(xiàng)目）設(shè)施所有權(quán)在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)分配給社會(huì)資本方，如采用“建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）”或“建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（Build-Own-Operate，BOO）”模式。

PPP項(xiàng)目所有權(quán)歸屬不僅影響社會(huì)資本參與項(xiàng)目的積極性，而且影響項(xiàng)目效率。若所有權(quán)歸屬政府部門，則政府部門可以通過限制社會(huì)資本方處置項(xiàng)目資產(chǎn)，以保障項(xiàng)目資產(chǎn)的安全，但這會(huì)在一定程度上抑制社會(huì)資本方的創(chuàng)新投資熱情；若所有權(quán)歸屬社會(huì)資本方，則有利于激勵(lì)社會(huì)資本方進(jìn)行創(chuàng)新性投資，但也可能會(huì)降低不可驗(yàn)證的公共服務(wù)質(zhì)量[4]。因此，明確PPP項(xiàng)目所有權(quán)歸屬是PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的重要前提條件，研究PPP項(xiàng)目所有權(quán)分配影響因素及影響機(jī)理具有重要意義。

本文以污水處理PPP項(xiàng)目為研究對(duì)象，運(yùn)用交易成本理論、不完全契約理論和關(guān)系契約理論提煉PPP項(xiàng)目所有權(quán)分配影響因素，通過對(duì)501個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行l(wèi)ogistic分析，驗(yàn)證其影響機(jī)理。

1 文獻(xiàn)綜述

過去幾十年，世界各地的水務(wù)公司都經(jīng)歷了過私有化浪潮。Saal等[5]充分論證了相較于傳統(tǒng)模式，私有化可能會(huì)帶來更高的企業(yè)績(jī)效。Wang等[6]通過對(duì)中國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，證實(shí)私有化程度與投資程度呈正相關(guān)，私有化水平越高，私營(yíng)部門對(duì)該項(xiàng)目的投資意愿越強(qiáng)。然而，一些項(xiàng)目無法達(dá)到預(yù)期效果，甚至給政府帶來更高的監(jiān)管成本[7]。Gonzalezon等[8]認(rèn)為，公共管理是確保普遍獲得基本需求的最佳選擇，也是防止自然壟斷的私營(yíng)公司濫用其主導(dǎo)地位的最佳選擇。

在PPP相關(guān)文獻(xiàn)中，許多學(xué)者針對(duì)如何合理分配項(xiàng)目所有權(quán)或控制權(quán)進(jìn)行了研究。Grossman等[9]和Hart等[10]指出，由于契約是不完全的，應(yīng)將所有權(quán)分配給提供重要投資的一方。Hart等[11]指出，當(dāng)降低質(zhì)量的成本可以通過合同控制時(shí)，應(yīng)該將項(xiàng)目所有權(quán)分配給社會(huì)資本方。Besley等[12]進(jìn)一步考慮了公私部門合作生產(chǎn)純公共品所有權(quán)分配問題，認(rèn)為應(yīng)將所有權(quán)分配給對(duì)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)價(jià)較高的一方。張喆等[13]通過建立控制權(quán)配置和合作效率的數(shù)學(xué)模型，探討最優(yōu)控制權(quán)分配問題。孫慧等[14]指出，最優(yōu)控制權(quán)分配與初始收益分配比例、政企技術(shù)因素和對(duì)期望最終受益樂觀程度有關(guān)。王守清等[15-16]從多方面探討了PPP項(xiàng)目控制權(quán)配置原則與機(jī)理，識(shí)別出影響PPP項(xiàng)目控制權(quán)分配的因素。張?jiān)迫A等[17]指出，社會(huì)資本的最優(yōu)控制權(quán)分配范圍與互惠性偏好、投入成本正相關(guān)，與協(xié)同合作程度負(fù)相關(guān)。王灝[18]根據(jù)我國(guó)國(guó)情將PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類、私有化類三種，分析如何通過所有權(quán)的分配提高投融資效率。Wang等[19]實(shí)證分析了不同所有權(quán)類型的合作伙伴對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收入來源有不同偏好。上述文獻(xiàn)均關(guān)注PPP模式和傳統(tǒng)模式的比較，并潛移默化地假設(shè)社會(huì)資本在PPP模式中擁有項(xiàng)目所有權(quán)，鮮有從理論角度探討影響PPP模式所有權(quán)分配問題研究的。因此，本文探討PPP項(xiàng)目所有權(quán)分配的影響因素及其影響原理，以期為政府和社會(huì)資本的決策提供參考和理論依據(jù)。

2 影響因素及相關(guān)假設(shè)

所有權(quán)分配本質(zhì)上是一種治理結(jié)構(gòu)，對(duì)政府與社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利及其行為產(chǎn)生影響。根據(jù)交易成本理論，不確定性、資產(chǎn)專用性和交易頻率等項(xiàng)目屬性決定了項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)[20]。由于本文研究單一類污水處理PPP項(xiàng)目且政府與社會(huì)資本的重復(fù)交易頻率較低，排除資產(chǎn)專用性與交易頻率，重點(diǎn)研究不確定性對(duì)所有權(quán)分配的影響。選取合同期限、社會(huì)資本方屬性和政府參股比例三個(gè)影響因素反映不確定性的項(xiàng)目屬性，其中，合同期限能夠反映項(xiàng)目的外部不確定性程度，社會(huì)資本方屬性和政府參股比例可以反映政府與企業(yè)關(guān)系的內(nèi)部不確定性。分析框架如圖1所示。

2.1 合同期限

合同期限是PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要合同特征。污水處理PPP項(xiàng)目的合同期限通常在10～30年，根據(jù)不完全契約理論，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，契約雙方無法對(duì)未來可能發(fā)生的所有事項(xiàng)逐一進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)與規(guī)定，合同期限越長(zhǎng)，不確定性越大。不確定的環(huán)境和人的有限理性使得合同必然是不完全的。在不完全契約理論框架下，所有權(quán)是控制權(quán)的基礎(chǔ)，所有權(quán)和控制權(quán)的分配是一致的[13]。除了有可以預(yù)先規(guī)定的具體權(quán)利，還有不能預(yù)先規(guī)定的剩余權(quán)利，稱為剩余控制權(quán)。所有權(quán)的歸屬意味著剩余控制權(quán)的歸屬，歸屬方擁有對(duì)項(xiàng)目不確定性的處理權(quán)。污水處理PPP項(xiàng)目技術(shù)特殊，在交易過程中資產(chǎn)專用性較高，且交易環(huán)境存在不可預(yù)見的各種變化，如技術(shù)更新、設(shè)備改造及在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中的一些風(fēng)險(xiǎn)。由于合同是不完全的，在長(zhǎng)期合作中，如果出現(xiàn)未在合同內(nèi)事先規(guī)定的或然事件，政府與社會(huì)資本方之間易產(chǎn)生再談判，或降低社會(huì)資本方的投資熱情。

如果社會(huì)資本方擁有項(xiàng)目所有權(quán)，就能增加更多有益于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和收益的投資。不完全契約理論表明，所有權(quán)會(huì)影響締約方的激勵(lì)，提高投資的生產(chǎn)水平，這意味著適當(dāng)?shù)淖尣綄⒎险睦鎇21]，進(jìn)而促進(jìn)項(xiàng)目收益，降低交易成本，也能實(shí)現(xiàn)政府提高項(xiàng)目運(yùn)作效率的初衷，因此假設(shè)：

H1：項(xiàng)目合同期限越長(zhǎng)，項(xiàng)目所有權(quán)傾向于分配給社會(huì)資本方。

2.2 社會(huì)資本方屬性

我國(guó)PPP模式中的“私”有別于西方國(guó)家，其不僅包括民營(yíng)企業(yè)，而且包括國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)具有資金龐大、實(shí)力雄厚等優(yōu)勢(shì)，而民營(yíng)企業(yè)具有先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。在污水處理PPP項(xiàng)目中，國(guó)有企業(yè)與政府具有相對(duì)對(duì)等的政治地位，與政府關(guān)系密切。如果在項(xiàng)目中遇到合同中未規(guī)定的事項(xiàng)，國(guó)有企業(yè)與政府具有同等的談判能力[22]。民營(yíng)企業(yè)的談判能力弱于國(guó)有企業(yè)，在談判過程中容易處于弱勢(shì)，這也會(huì)影響民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目的積極性[23]。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，其可能會(huì)減少對(duì)污水處理PPP項(xiàng)目的投資。

如果項(xiàng)目所有權(quán)分配給民營(yíng)企業(yè)，它們就擁有項(xiàng)目決策權(quán)，不僅能激勵(lì)創(chuàng)新投資[6]、提高項(xiàng)目效率，而且能提高其參與PPP項(xiàng)目的積極性。因此假設(shè)：

H2：若社會(huì)資本方是民營(yíng)企業(yè)，項(xiàng)目所有權(quán)傾向于分配給社會(huì)資本方。

2.3 政府參股比例

在我國(guó)，政府參股的PPP項(xiàng)目數(shù)量相對(duì)較多。雖然政府參股能夠?yàn)轫?xiàng)目間接增信，便于項(xiàng)目融資[24]，但是一些文獻(xiàn)指出，政府參股比例與國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效呈顯著負(fù)相關(guān)。但如果政府的投資增加到成為大股東的程度，績(jī)效反而會(huì)提高[25]。因此，所有權(quán)的分配應(yīng)遵循績(jī)效變化的規(guī)律，以更好地激勵(lì)社會(huì)資本方。根據(jù)關(guān)系契約理論，政企雙方需要依靠契約之外的關(guān)系契約彌補(bǔ)正式契約的不足。同時(shí)，關(guān)系契約治理有助于克服合同的適應(yīng)性限制，當(dāng)出現(xiàn)意想不到的復(fù)雜情況和沖突時(shí)，確保雙方不會(huì)中途退出[26]。如果政府不參股或參股比例較小，出于對(duì)社會(huì)資本方的信任，政府會(huì)將所有權(quán)分配給社會(huì)資本方，通過合作和信任促進(jìn)創(chuàng)新性投資[27]。而政府通過股權(quán)投資的方式也會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司保持部分控制權(quán)，從而參與和影響PPP項(xiàng)目實(shí)施中的一些關(guān)鍵決策，有利于確保項(xiàng)目質(zhì)量。但隨著政府的參股比例增加，擁有決策權(quán)的政府可能會(huì)與社會(huì)資本方產(chǎn)生利益沖突，或?qū)е码p方產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。為了抑制機(jī)會(huì)主義行為，同時(shí)為了吸引私營(yíng)部門投資項(xiàng)目，政府傾向于將項(xiàng)目的所有權(quán)分配給社會(huì)資本方。

因此，當(dāng)政府不參股或參股比例較低時(shí)，項(xiàng)目所有權(quán)會(huì)分配給社會(huì)資本方；隨著政府參股比例的增加，項(xiàng)目所有權(quán)會(huì)分配給政府；當(dāng)政府參股比例再增加時(shí)，項(xiàng)目所有權(quán)會(huì)分配給社會(huì)資本方，因此假設(shè)：

H3：政府參股比例與所有權(quán)分配之間存在正U型關(guān)系，即當(dāng)政府參股比例較小或政府是大股東時(shí)，項(xiàng)目所有權(quán)傾向于分配給社會(huì)資本方。

3 變量選取與回歸分析

3.1 數(shù)據(jù)來源

本文從財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心搜集2016—2021年污水處理PPP項(xiàng)目，共獲得501個(gè)樣本數(shù)據(jù)，通過查閱已公布的合同文本，從中提取相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。

3.2 被解釋變量——所有權(quán)歸屬

本文以新建污水處理PPP項(xiàng)目為樣本，若該項(xiàng)目是BOT項(xiàng)目，意味著社會(huì)資本方擁有該項(xiàng)目的所有權(quán)，則賦值為1，否則賦值為0。通過閱讀財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心數(shù)據(jù)庫中的合同文本，查找相關(guān)條款，得到每個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目的所有權(quán)分配情況。

3.3 解釋變量

（1）合作期限。污水處理PPP項(xiàng)目的合同期限，單位為年。

（2）社會(huì)資本方屬性。如果社會(huì)資本方是國(guó)有企業(yè)，則賦值為0；如果社會(huì)資本方是民營(yíng)企業(yè)，則賦值為1。

（3）政府參股比例。政府在合作項(xiàng)目中的持股比例，單位為%。

3.4 控制變量

（1）總投資額。社會(huì)資本方總出資額越高，越傾向于掌握項(xiàng)目所有權(quán)，單位為萬元。

（2）國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）。選取項(xiàng)目所在地當(dāng)年的GDP，一般來說，GDP越高的地區(qū)社會(huì)資本方越愿意投資，項(xiàng)目各方所有權(quán)分配存在更激烈的談判和競(jìng)爭(zhēng)。

（3）招投標(biāo)方式。招投標(biāo)方式直接影響參與者的準(zhǔn)入門檻和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。如果招投標(biāo)方式公開透明、競(jìng)爭(zhēng)公平，則項(xiàng)目各方更有動(dòng)力積極參與并期望獲得相對(duì)合理的項(xiàng)目所有權(quán)分配方式。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)程度，將“單一來源采購(gòu)”“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”和“公開招標(biāo)”分別賦值為0、1和2。

3.5 回歸分析

主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表1。所有變量包含501個(gè)觀測(cè)值，其中，所有權(quán)歸屬平均值為0.236，表明所有權(quán)歸社會(huì)資本方的項(xiàng)目占總樣本數(shù)的23.6%。此外，無其他異常數(shù)據(jù)存在。

多重共線性檢驗(yàn)見表2。解釋變量與控制變量的方差膨脹因子（VIF）均小于10，表明不存在多重共線性問題，可以進(jìn)行進(jìn)一步回歸分析。由于被解釋變量是一個(gè)二元虛擬變量，使用logistic回歸進(jìn)行分析。所有權(quán)分配方式logistic回歸分析見表3。模型1只回歸了控制變量，模型2回歸了解釋變量的一次項(xiàng)，模型3加入了政府參股比例平方項(xiàng)，以證明正U型關(guān)系。具體回歸模型公式如下

所有權(quán)=β0+β1合同期限+β2社會(huì)資本方屬性+β3政府參股比例+β4政府參股比例平方項(xiàng)+β5總投資額+β6GDP+β7招投標(biāo)方式+ε

由表3可知，模型3的χ2比模型1更顯著，表明模型設(shè)定合理，解釋力更強(qiáng)，同時(shí)也證明了合同期限、社會(huì)資本方屬性和政府參股比例對(duì)PPP項(xiàng)目所有權(quán)分配的影響?；貧w結(jié)果表明，合同期限與所有權(quán)分配呈顯著正相關(guān)（β=1.460，plt;0.01），證明H1成立，表明合同期限越長(zhǎng)，項(xiàng)目的不確定性越大，社會(huì)資本方擁有項(xiàng)目所有權(quán)后，會(huì)降低風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提升社會(huì)資本方投資熱情，提高項(xiàng)目效率。社會(huì)資本方屬性與所有權(quán)分配呈顯著正相關(guān)（β=0.848，plt;0.01），證明H2成立，表明如果社會(huì)資本方是民營(yíng)企業(yè)，其談判能力較弱，所有權(quán)分配給民營(yíng)企業(yè)可以激勵(lì)其投資熱情。此外，在模型2中，政府參股比例與所有權(quán)分配呈顯著正相關(guān)（β=0.023，plt;0.05），但在模型3中，一次項(xiàng)呈顯著負(fù)相關(guān)，二次項(xiàng)呈顯著正相關(guān)（β=0.001 51，plt;0.05），表明政府參股比例與所有權(quán)分配之間存在正U型關(guān)系，從而證明了H3成立，表明政府參股雖然能夠?yàn)轫?xiàng)目間接增信，但參股比例與所有權(quán)分配之間并非為線性關(guān)系，當(dāng)政府參股比例較小或政府是大股東時(shí)，項(xiàng)目所有權(quán)傾向于分配給社會(huì)資本方。

4 結(jié)語

本研究從不完全契約理論、交易成本理論和關(guān)系契約理論出發(fā)，分析了合同期限、社會(huì)資本方屬性和政府參股比例對(duì)PPP項(xiàng)目所有權(quán)分配的影響關(guān)系，探討其影響機(jī)理，提出研究假設(shè)，并進(jìn)行了實(shí)證分析。研究結(jié)果表明：如果項(xiàng)目合同期限較長(zhǎng)，項(xiàng)目所有權(quán)分配給社會(huì)資本方可以有效降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中的風(fēng)險(xiǎn)；如果社會(huì)資本方是民營(yíng)企業(yè)，項(xiàng)目所有權(quán)傾向于分配給社會(huì)資本方。由于民營(yíng)企業(yè)相較于國(guó)有企業(yè)缺乏與政府對(duì)等的談判力，將項(xiàng)目所有權(quán)分配給民營(yíng)企業(yè)可以吸引其參與污水處理PPP項(xiàng)目，避免事后再談判，提高項(xiàng)目效率；如果政府參股比例較小或政府是大股東，項(xiàng)目所有權(quán)傾向于分配給社會(huì)資本方，這樣有利于促進(jìn)社會(huì)資本方產(chǎn)生創(chuàng)新性投資，實(shí)現(xiàn)政企雙方的目標(biāo)，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。

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收稿日期：2024-02-01

作者簡(jiǎn)介：

李祺（1999—），女，研究方向：PPP項(xiàng)目治理。

徐志浩（1994—），男，研究方向：PPP項(xiàng)目治理。

石磊（通信作者）（1973—），男，副教授，博士，研究方向：PPP項(xiàng)目治理、項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71672017）。