“人大+檢察”雙重監(jiān)督優(yōu)化檢察建議治理效能的路徑探析

金石 景馨銳

作者簡介：金石，甘肅省人民檢察院研究室主任、二級高級檢察官，全國檢察業(yè)務(wù)專家，法學(xué)博士；景馨銳，甘肅省永登縣人民檢察院未檢辦五級檢察官助理。

①參見最高人民檢察院官網(wǎng)：《檢察建議：以規(guī)范發(fā)展促進(jìn)檢察監(jiān)督作用更好發(fā)揮》，https：//www.spp.gov.cn/zdgz/201906/t20190617_421855.shtml。

②參見王旭光：《以依法能動履職為訴源治理貢獻(xiàn)檢察力量》 ，《人民檢察》2022年第10期。

內(nèi)容摘要：檢察建議是檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能、推動社會治理現(xiàn)代化的重要抓手。面對檢察建議在制發(fā)、實施及后續(xù)回訪跟蹤監(jiān)督過程中存在的諸多問題，檢察機(jī)關(guān)積極主動建立“人大+檢察”雙重監(jiān)督模式，是完善檢察建議監(jiān)督體系、增強(qiáng)檢察建議“剛性”、推動基層社會治理的必然選擇。但實踐中個別檢察機(jī)關(guān)存在“羞”“懶”“怕”心理，使監(jiān)督疊加效應(yīng)未能有效釋放，為暢通檢察建議雙重監(jiān)督渠道，進(jìn)一步優(yōu)化檢察建議治理效能，應(yīng)著力從轉(zhuǎn)變思維、強(qiáng)化督導(dǎo)、健全機(jī)制幾個方面入手，以此全面實現(xiàn)檢察建議從“辦理”向“辦復(fù)”的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：人大監(jiān)督；檢察監(jiān)督；檢察建議；社會治理

檢察建議從性質(zhì)上可以分為訴訟型檢察建議和治理型檢察建議①，本文主要以治理型檢察建議為基礎(chǔ)，探析“人大+檢察”雙重監(jiān)督優(yōu)化檢察建議治理效能的路徑。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)融入國家治理、開展法律監(jiān)督工作的重要手段和載體，在服務(wù)黨和國家工作大局、規(guī)范執(zhí)法行為、推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化等方面發(fā)揮著重要作用。2018年以來，最高人民檢察院圍繞未成年人保護(hù)、公告送達(dá)、金融監(jiān)管、窨井蓋治理、虛假訴訟、網(wǎng)絡(luò)整治、寄遞安全、安全生產(chǎn)②、糧食安全及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全監(jiān)管等，先后向有關(guān)部門發(fā)出一至十一號檢察建議，促進(jìn)犯罪預(yù)防，強(qiáng)化源頭治理。監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素，黨的二十大報告提出，要健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。在基層社會治理工作中，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人大與基層檢察院有著千絲萬縷的聯(lián)系，在對法律有效實施的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)及其他相關(guān)單位規(guī)范履職的監(jiān)督上具有一致性。習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上明確指出，人大要用好憲法賦予的監(jiān)督權(quán)，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。人大參與對檢察建議的監(jiān)督正是正確、有效、依法行使監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)，通過“人大+檢察”雙重監(jiān)督，不斷放大“1+1>2”的監(jiān)督效應(yīng)，進(jìn)一步優(yōu)化檢察建議社會治理效能。

一、檢察建議的現(xiàn)實困境

近年來，各級檢察機(jī)關(guān)不斷更新理念、積極作為，以具體案件為切入點，在辦案過程中分析造成這一社會矛盾背后的深層次原因，找出導(dǎo)致這一類案件發(fā)生在監(jiān)管缺失方面的共性，通過向行政機(jī)關(guān)和其他相關(guān)單位制發(fā)檢察建議，督促其提出解決方案并盡快落實整改。2023年1月至11月，全國檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)社會治理檢察建議3.6萬份1，通過個案“治罪”推動類案“治理”，檢察建議“辦復(fù)”效果明顯提升。但在基層檢察辦案實踐中，檢察建議在制發(fā)、實施及后續(xù)回訪跟蹤等方面仍然存在一些問題，亟待進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

（一）檢察建議制發(fā)過程中存在的問題

從形式上看，宣告送達(dá)較少。相較于書面送達(dá)，公開宣告送達(dá)不僅能夠促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與被建議單位的溝通，面對面釋法說理、答疑解惑，增強(qiáng)檢察建議監(jiān)督效果，還能提高檢察工作的透明度和公信力。但實踐中基層檢察院辦案量大，為了節(jié)約時間，往往采用書面送達(dá)方式將檢察建議送達(dá)被建議單位，公開宣告送達(dá)較少，形式單一，缺少與被建議單位當(dāng)面溝通交流的機(jī)會。

從程序上看，調(diào)查核實不夠。調(diào)查核實是制發(fā)檢察建議的基礎(chǔ)和必經(jīng)程序，檢察機(jī)關(guān)必須立足前期的調(diào)查核實，有針對性地提出切實可行的檢察建議，但實踐中檢察機(jī)關(guān)往往只能從當(dāng)下正在辦理的案件中尋找線索與證據(jù)，很難從其他地方調(diào)查取證，經(jīng)常出現(xiàn)以辦案調(diào)查代替檢察建議調(diào)查的情況，且受案件辦理期限的影響，辦案人更重視源案件的辦理，一般不會在同一時間制發(fā)檢察建議，導(dǎo)致檢察建議調(diào)查程序的啟動具有滯后性，加大了向有關(guān)單位、場所調(diào)查取證的難度，制發(fā)的檢察建議常常由于調(diào)查核實力不夠、釋法說理性不強(qiáng)而得不到有效辦理。

從內(nèi)容上看，建議質(zhì)量不高。檢察建議里包含著監(jiān)督的理由、依據(jù)和改進(jìn)措施，這部分內(nèi)容是檢察建議的核心，一份高質(zhì)量的檢察建議應(yīng)該同時具備較強(qiáng)的理由說明、準(zhǔn)確的法律依據(jù)及可操作的整改建議，然而實踐中檢察建議重量輕質(zhì)問題突出。有的檢察建議語言空洞，未經(jīng)深入分析，僅僅通過宏觀原則一概了之；有的檢察建議沒有援引具體的法律法規(guī)，缺乏支撐依據(jù)；有的檢察建議照搬照抄模板化，提出的整改方案不符合實際情況，難以實現(xiàn)。這些質(zhì)量良莠不齊的檢察建議，沖淡了檢察建議的監(jiān)督效果。

（二）檢察建議實施過程中存在的問題

法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施，制發(fā)檢察建議只是監(jiān)督的開始，檢察建議的落實才是關(guān)鍵。但有的檢察機(jī)關(guān)礙于“情面”，怕影響其他工作的開展，常常在檢察建議制發(fā)后因不知如何向被建議單位“開口”而“拖延”送達(dá)，如檢察機(jī)關(guān)會因“法治進(jìn)校園”活動需要與教育部門保持良好的關(guān)系而選擇盡量減少向教育局制發(fā)檢察建議，這一情況在基層檢察院尤為明顯。另有很多被建議單位受傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為一旦與檢察機(jī)關(guān)牽扯上關(guān)系，被檢察機(jī)關(guān)立案的必然是比較嚴(yán)重的行為，抱著“被上級單位發(fā)現(xiàn)后會認(rèn)為工作沒有做到位”這樣的心態(tài)，怕接受檢察建議后被上級單位追責(zé)，對檢察建議存在懼怕和抵觸心理，往往不愿意接受檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議。即使被建議單位接受了檢察建議，有時也會因檢察建議內(nèi)容的可操作性差，或“不了了之”，或書面回復(fù)應(yīng)付交差。歸根結(jié)底，導(dǎo)致這些現(xiàn)象出現(xiàn)的原因就是被建議單位對檢察建議的認(rèn)識不到位，檢察建議自身缺乏“剛性”，沒有任何強(qiáng)制力和約束力，檢察機(jī)關(guān)底氣不足，難以引起被建議單位的重視。

（三）檢察建議后續(xù)回訪跟蹤過程中存在的問題

檢察建議取得實效體現(xiàn)在兩個方面：第一個方面是檢察建議被相關(guān)責(zé)任單位接受，提出的建議被采納，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督其將所指的問題及時整改；第二個方面是在解決眼前現(xiàn)有問題的同時，檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化后續(xù)回訪跟蹤，監(jiān)督被建議單位建立長效預(yù)防機(jī)制，避免出現(xiàn)社會矛盾暫時性“隱藏”。前一方面是基本要求，后一方面是對檢察機(jī)關(guān)和檢察建議提出的更高要求，但現(xiàn)實中有些檢察機(jī)關(guān)甚至連基本要求都達(dá)不到，更難以達(dá)到更高要求。在檢察建議制發(fā)后不再持續(xù)關(guān)注，對于被建議單位“紙上談兵”式回復(fù)置之不理，存有“收之大吉”之心，認(rèn)為只要收到整改回復(fù)即完成了自己的工作任務(wù)，至于具體整改落實情況已不再重要，后續(xù)更不會不定期回訪、跟蹤，進(jìn)行長效監(jiān)督。經(jīng)常會出現(xiàn)因某一社會矛盾引發(fā)類案較多，已經(jīng)向相關(guān)單位制發(fā)過檢察建議后再次發(fā)生由該社會矛盾引起的案件，未能有效發(fā)揮檢察建議預(yù)防和治理犯罪的“藥效”。

二、“人大+檢察”雙重監(jiān)督的必要性

人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督都聚焦社會熱點和焦點問題，關(guān)注民生福祉，但又各具優(yōu)勢與特色，作為檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識到檢察建議在新形勢下面臨的困境與問題，而解決這些問題的關(guān)鍵在于強(qiáng)化監(jiān)督力量，推進(jìn)檢察建議工作向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與人大代表的聯(lián)絡(luò)，及時向人大反應(yīng)檢察建議工作中遇到的問題，聽取人大代表的意見與建議，并爭取人大的監(jiān)督與支持，讓人大參與到對檢察建議的監(jiān)督中來，以“監(jiān)督促監(jiān)督”，發(fā)揮“人大+檢察”雙重監(jiān)督疊加效應(yīng)，既是強(qiáng)化檢察建議權(quán)威性的重要保障，又是優(yōu)化檢察建議治理效能的必然選擇。

（一）符合完善檢察建議監(jiān)督體系的要求

完善的監(jiān)督體系是權(quán)力正常運行的重要保障，黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)“要完善權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行”。習(xí)近平總書記提出“要更好發(fā)揮人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”?？梢姡舜髤⑴c檢察建議工作無論是對公權(quán)力的監(jiān)督，還是對檢察建議監(jiān)督體系的完善都至關(guān)重要，構(gòu)建“人大+檢察”雙重監(jiān)督檢察建議新模式，是檢察機(jī)關(guān)在檢察建議工作中響應(yīng)國家號召，融入時代發(fā)展需求的必由之路。人大監(jiān)督既是工作監(jiān)督，又是法律監(jiān)督，以檢察建議在實踐中自身存在的問題和檢察機(jī)關(guān)在檢察建議工作中存在的監(jiān)督難點為抓手，為檢察工作和檢察建議提質(zhì)增效注入人大力量，發(fā)揮人大職能優(yōu)勢，破解檢察監(jiān)督力度不夠、觸角不深、范圍不廣之難題，助推檢察建議在人大與檢察的雙重監(jiān)督下精準(zhǔn)制發(fā)、落地見效，完善、健全國家法治監(jiān)督體系，實現(xiàn)人大與檢察的雙向奔赴、監(jiān)督共贏。

（二）符合增強(qiáng)檢察建議“剛性”的要求

檢察建議本身是一種“柔性”監(jiān)督措施，法律法規(guī)不健全，檢察建議的內(nèi)容零散地存在于不同的法律法規(guī)條文中，對相關(guān)責(zé)任單位缺乏“剛性”制約，主要依靠被建議單位的自覺性得以落實。但實踐中由于越來越多的工作任務(wù)和越來越嚴(yán)格的考核要求，使很多非上級單位安排的工作不被重視，尤其是基層單位，工作量大，往往先完成自認(rèn)為是其本職工作的內(nèi)部工作，而忽視了檢察機(jī)關(guān)雖不屬于其上級單位，但制發(fā)檢察建議也系因其履職、監(jiān)管不到位所造成，同樣涉及本職工作，因此，增強(qiáng)檢察建議“剛性”十分迫切。人大監(jiān)督是國家最高層次的監(jiān)督，也是人民的監(jiān)督，人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院均由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。人大參與到對檢察建議的監(jiān)督中來，為檢察建議增添“剛性”起到了重要作用，足夠引起各個機(jī)關(guān)單位對檢察建議的重視，其中也包括檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)作為案件辦理和檢察建議制發(fā)的主體，影響著整個檢察建議的質(zhì)量，而質(zhì)量也是提高檢察建議“剛性”的關(guān)鍵一環(huán)，人大在監(jiān)督檢察建議落實情況的同時也可以監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的制發(fā)情況，進(jìn)一步促進(jìn)檢察建議“剛性”落實。

（三）符合推動基層社會治理的要求

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。在社會治理中，監(jiān)督是重要方面，把監(jiān)督納入治理體系，既能推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，又能確保黨和人民賦予的權(quán)力正確行使。檢察建議督促行政機(jī)關(guān)和其他相關(guān)單位依法履職，回應(yīng)人民群眾新期待，正與十九屆四中全會精神高度契合，是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在社會治理中發(fā)揮作用的具體體現(xiàn)。人大是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，基層人大更是最能貼近人民群眾、最能體察社情民意、最能反映基層群眾心聲的國家機(jī)關(guān)，面對社會治理時代新命題，檢察機(jī)關(guān)積極尋求人大支持、主動接受人大監(jiān)督，是構(gòu)建社會治理共同體的題中應(yīng)有之義。達(dá)既能更有力地迎接檢察建議工作中遇到的挑戰(zhàn)，也能在檢察建議中彰顯司法為民的本質(zhì)屬性。借助人大根植于民的優(yōu)勢，把聽取群眾訴求、保障人民權(quán)益貫穿到檢察建議制發(fā)、實施及后續(xù)回訪跟蹤全過程，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)更加高效地履行法律監(jiān)督職責(zé)，凝聚人大監(jiān)督力量，從源頭預(yù)防犯罪，構(gòu)建基層治理新格局。

三、優(yōu)化檢察建議治理效能的路徑

檢察建議作為社會治理的一劑“良方”，優(yōu)化其治理效能就是為其“降本提效”。以最少司法成本獲取最優(yōu)治理效果的核心在于正確處理人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督及檢察建議三者的關(guān)系，開啟人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督深度融合新征程。但從檢察建議在各地工作實踐中的表現(xiàn)來看，人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督雖然價值目標(biāo)一致，但仍然存在思想觀念未轉(zhuǎn)變、工作方式滯后、凝聚力不足等諸多問題，并未形成完善的監(jiān)督體系。在對檢察工作提出更高要求的今天，一些檢察機(jī)關(guān)依舊單打獨斗、閉門造車，“羞”于獲取他人支持、“懶”于聽取他人意見、“怕”于受到他人監(jiān)督，導(dǎo)致檢察建議工作開展并不順利，頻頻受到阻礙。因此，檢察機(jī)關(guān)必須探索“人大+檢察”監(jiān)督檢察建議的新路徑，破除工作閉環(huán)，暢通人大監(jiān)督渠道，形成“檢察機(jī)關(guān)主推，人大監(jiān)督助力”的監(jiān)督模式，促使人大的宏觀監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的微觀監(jiān)督融合發(fā)展，最大程度發(fā)揮監(jiān)督合力優(yōu)勢，優(yōu)化檢察建議治理效能。

（一）轉(zhuǎn)變思維，凝聚檢察建議監(jiān)督合力

針對被建議單位對檢察建議重視程度不夠和檢察機(jī)關(guān)尋求人大支持力度不夠兩大問題，檢察機(jī)關(guān)要打破思維定式，拒絕自我設(shè)限，避免檢察建議成為“紙上往來”，通過采取“請進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合的方式，凝聚檢察建議監(jiān)督合力。一是樹立“請進(jìn)來”的思維。在被建議單位不愿意接受檢察建議、不有效落實檢察建議時，檢察機(jī)關(guān)要積極邀請人大代表、被建議單位代表召開磋商會，搭建三方溝通交流的橋梁，加深人大代表和被建議單位代表對檢察建議的理解，讓三方在思想認(rèn)識上實現(xiàn)統(tǒng)一，將問題化解在源頭，打通檢察建議落實渠道。二是樹立“走出去”的思維。檢察機(jī)關(guān)要主動走基層、進(jìn)一線，向人大代表問計問需，聽取人大代表意見、建議，深入了解群眾訴求，“對癥下藥”以達(dá)到事半功倍的效果。同時還要向被建議單位走出去，通過查閱大量資料、走訪相關(guān)單位、實地勘察、調(diào)查核實等一系列工作，提升檢察建議精準(zhǔn)性。

（二）強(qiáng)化督導(dǎo)，提升檢察建議效力“剛性”

檢察建議在實踐中難以“施展拳腳”的一個重要影響因素是檢察建議自身質(zhì)量不高，具體來說就是釋法說理不到位，內(nèi)容沒有說服力，所提建議可操作性差，針對這些問題，應(yīng)從以下兩個方面著手改進(jìn)工作方式。一是成立人大督導(dǎo)組，提升檢察辦案能力。檢察建議以源案件為基礎(chǔ)，從源案件中發(fā)現(xiàn)線索并產(chǎn)生，但檢察建議的內(nèi)容并不僅限于源案件，應(yīng)在源案件基礎(chǔ)上向社會深層治理領(lǐng)域延伸，此時就需考驗辦案人員是否具有綜合、全面的業(yè)務(wù)知識和能力。如果沒有扎實的業(yè)務(wù)功底，不認(rèn)真調(diào)查核實、查找依據(jù)，不嚴(yán)格執(zhí)行檢察建議制發(fā)流程，則會使檢察建議成為“一紙空文”。因此，人大應(yīng)成立專門的業(yè)務(wù)督導(dǎo)組，將監(jiān)督范圍延伸至具體案件承辦人，全面掌握檢察機(jī)關(guān)檢察建議工作開展情況和檢察官業(yè)務(wù)水平，精準(zhǔn)監(jiān)督以促檢察建議高質(zhì)量制發(fā)。二是人大參與“回頭看”，增強(qiáng)檢察建議落實效果。人大代表是人民群眾的代言人，檢察機(jī)關(guān)可以邀請人大代表通過明察暗訪、參加整改效果評估會等方式，參與到檢察建議制發(fā)后社會治理效果“回頭看”當(dāng)中來，對整改效果全面審視、進(jìn)行評價，提出新的意見和建議，進(jìn)一步提升被建議單位對檢察建議的重視度，通過人大與檢察雙重監(jiān)督強(qiáng)化檢察建議“剛性”，推動檢察建議整改落實不到位等問題的解決。

（三）健全機(jī)制，形成同向發(fā)力監(jiān)督格局

“不以規(guī)矩，不能成方圓”，以“人大+檢察”雙重監(jiān)督方式優(yōu)化檢察建議治理效能，不是短短幾天就能完成的，要想全面實現(xiàn)檢察建議從“辦理”到“辦復(fù)”的轉(zhuǎn)變，還需要完善相關(guān)配套措施，建立長效機(jī)制才能加以保障。一是建立人大與檢察協(xié)同配合機(jī)制。通過互設(shè)站點、互派人員實現(xiàn)人大與檢察的雙向銜接，既為人大代表了解和支持檢察工作提供便利，又能使檢察機(jī)關(guān)辦案人員更加直接高效的征集群眾需求和滿意度信息，將人大代表提出的建議轉(zhuǎn)化為檢察建議，又將形成的檢察建議轉(zhuǎn)化為代表建議，促使人大與檢察同頻共振，同向發(fā)力。二是建立檢察建議備案機(jī)制。社會治理檢察建議往往觸及人民群眾最為關(guān)心的基礎(chǔ)性問題，具有普遍性，容易引發(fā)輿情，在制發(fā)時均應(yīng)向同級人大常委會報送備案，確保制發(fā)檢察建議的必要性、合法性和規(guī)范性，并定期向人大匯報檢察建議工作的整改落實情況，便于人大可以在必要時加強(qiáng)對相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范化管理。三是建立檢察建議公開宣告送達(dá)機(jī)制。改變以書面送達(dá)為主的送達(dá)方式，邀請人大代表參與并見證檢察建議宣告送達(dá)的全過程，打消被建議單位顧慮，通過充滿“儀式感”的送達(dá)方式增強(qiáng)檢察建議的公開性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。四是建立跟蹤追責(zé)機(jī)制。檢察建議不能“一發(fā)了之”，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對檢察建議從發(fā)出到整改回復(fù)期間的跟蹤監(jiān)督，對于“置之不理”型和“應(yīng)付了事”型被建議單位，可以借助人大監(jiān)督力量對其直接負(fù)責(zé)人追究問責(zé)。同時，“人大+檢察”對檢察建議的雙重監(jiān)督不能以整改回復(fù)為截止節(jié)點，要以其最終達(dá)到的社會治理效果為評判標(biāo)注，在被建議單位回復(fù)后仍不能放松警惕，防止不作為和監(jiān)管不到位造成的亂象“卷土重來”。