法規(guī)草案公開征求意見：歷史、規(guī)則及其運(yùn)作

作者簡介：李翔飛，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院中國政治專業(yè)博士研究生。

內(nèi)容摘要：法規(guī)草案公開征求意見是立法機(jī)關(guān)按照一定程序通過多種途徑向有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、法人組織或公民個人征詢建議，是立法過程的法定環(huán)節(jié)。目前，這種立法參與方式已形成了一定的工作程序和制度安排，在立法工作中發(fā)揮重要作用，但也存在一些限制性問題，未來為更好地發(fā)揮其促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的價值，可以在制度、平臺、隊伍、組織保障等建設(shè)方面進(jìn)一步夯實。

關(guān)鍵詞：公民參與；全過程；多途徑；立法公開；規(guī)范化建設(shè)

一、 公民參與法規(guī)草案征求意見的發(fā)展演變

法規(guī)草案公開征求意見，最早可追溯至1954年的憲法草案討論。在憲法草案形成之后，依據(jù)中央和當(dāng)時代行全國人大職能的全國政協(xié)的安排，各地普遍成立了憲法草案討論委員會，培養(yǎng)了憲法草案報告員和骨干分子，各少數(shù)民族、民主黨派和部隊也分別結(jié)合實際情況進(jìn)行學(xué)習(xí)宣傳。“許多地區(qū)聽報告和參與討論的人數(shù)達(dá)到了當(dāng)?shù)爻赡耆丝诘?0%以上，有些城市和個別的專區(qū)達(dá)到90%以上，有關(guān)憲法草案的意見多達(dá)52萬多條?！盵1]最終，有眾多意見被起草委員會成功采納，例如，根據(jù)建議將草案第三條第三款的規(guī)定 “各民族都有發(fā)展自己語言文字的自由，都有保持或者改革自己的習(xí)慣和宗教信仰的自由”變?yōu)椤案髅褡宥加惺褂煤桶l(fā)展自己語言文字的自由，都有保持或者改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由”。

改革開放以后，在修訂憲法的過程中，1982年第五屆全國人大常委會第二十三次會議通過了關(guān)于公布憲法修改草案的決議，《人民日報》發(fā)表題為《全民動員討論憲法草案》的社論，隨后在全國范圍內(nèi)開啟為期四個多月的大討論，期間提出了很多意見建議并部分最終被采納。

此后，法規(guī)草案公開征求意見制度開始正式起步，從1983年到1998年，全國人大常委會公布了全民所有制工業(yè)企業(yè)法草案、行政訴訟法草案、香港特別行政區(qū)基本法草案、澳門特別行政區(qū)基本法草案、集會游行示威法草案、土地管理法修訂草案、村民委員會組織法修訂草案和合同法草案等8部法律草案。與此同時，各地在制定地方性法規(guī)的過程中，也開始嘗試公布法規(guī)草案聽取各方面意見，以北京市為例，1993年禁燃煙花爆竹、1994年限制養(yǎng)犬、1999年見義勇為立法等相關(guān)法規(guī)制定過程中，都公開征求了社會公眾的意見。

2000年立法法頒布后，法規(guī)草案公開征求意見走向依法公開、逐步規(guī)范。2000年立法法第三十五條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。”至此，法規(guī)草案的公開征求意見工作有了法律保障。在國家層面，2001年至2007年間有婚姻法修正案（草案）、物權(quán)法（草案）、勞動合同法（草案）、就業(yè)促進(jìn)法（草案）、水污染防治法（修訂草案）等5部法律草案公開征求意見，共收到22萬多條意見[2]。

這段時間，各地方人大在制定地方性法規(guī)時，也根據(jù)上位法之規(guī)定相應(yīng)設(shè)置了公開征求意見的條款，并在實踐中落實了相關(guān)規(guī)定。例如，2005年制定《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》時，市人大常委會前

期召開四次由駐京單位、專家、人大代表參加的座談會，委托區(qū)縣人大常委會在18個區(qū)縣召開218場座談會，共計5252人參加，前后發(fā)放問卷60000份，回收57431份，征求并得到人大代表反饋意見261份[3]。

2008年以后，法規(guī)草案公開征求意見逐漸制度化。十一屆全國人大常委會第二次委員長會議決定，常委會初次審議的法律草案一般都予以公開，廣泛征求意見，而且制定了《全國人大機(jī)關(guān)向社會公布法律草案工作程序》《法律草案向社會公開征求意見工作的實施意見》《向社會公布法律草案征求意見工作規(guī)范》等文件進(jìn)一步規(guī)范工作程序。2008年開始，全國人大在其官網(wǎng)公布法律草案征求意見，5年間有48部法規(guī)草案面向社會公開征求意見，30多萬人次在中國人大網(wǎng)提出近180萬條意見[4]。之后，2015年立法法第三十七條進(jìn)一步明確：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經(jīng)委員長會議決定不公布的除外。”與2000年立法法相比，2015年修訂時擴(kuò)大了公開征求意見的法規(guī)草案范圍，擴(kuò)展了法規(guī)草案公示的內(nèi)容，增強(qiáng)了法規(guī)草案征求意見的必要性，為公開征求意見工作提供了更堅實的法律保障。

在全國人大常委會的示范下，各地制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的過程中，法規(guī)草案征求意見工作也都走向常態(tài)化。各地在制度層面及時根據(jù)上位法的變化修訂地方立法條例，強(qiáng)化公開征求意見工作。如《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》第四十五條規(guī)定：“地方性法規(guī)案經(jīng)常務(wù)委員會會議第一次審議后，法制工作委員會應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案在江蘇人大網(wǎng)公布，廣泛征求意見?！贝送?，各地在實踐層面也積極推動法規(guī)草案公開征求意見的進(jìn)程，根據(jù)相關(guān)資料顯示，廣東省從2008年開始、北京市從2010年開始、浙江省從2014年開始，均將可公開的法規(guī)草案全部在門戶網(wǎng)站上進(jìn)行立法公示、公開征求意見。

與法規(guī)草案公開征求意見相關(guān)，各地也紛紛探索公開向社會征求立法規(guī)劃和立法計劃的意見，同時對公眾意見的反饋機(jī)制也在逐漸完善。

二、公民參與法規(guī)草案征求意見的過程分析

經(jīng)過60多年的發(fā)展演變，法規(guī)草案征求意見工作已經(jīng)形成了一定機(jī)制流程，本章以2010年后的北京市人大常委會工作為例，對公民參與法規(guī)草案征求意見的過程進(jìn)行相關(guān)描述，并對參與的具體方式加以總結(jié)。

（一）公民參與法規(guī)草案征求意見的過程

北京市人大公開征求法規(guī)草案意見的有關(guān)做法逐漸成熟，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，從公開數(shù)量來看，2010—2021年間，北京市人大常委會對81部法規(guī)草案、2個立法規(guī)劃項目建議（見表1）、1個立法計劃的立項論證項目（見表2）公開征求意見。從年度開展情況來看，2020年后北京市人大明顯加快了公開征求意見的進(jìn)程（參見圖1），立法工作更加開放。

第二，從公開形式來看，自2010年3月《北京市大型社會活動安全管理條例修正案（草案）》開始，通過北京人大網(wǎng)公布法規(guī)草案征求意見成為常態(tài)。此外，一些社會關(guān)注度較高、市民群眾較關(guān)心的法規(guī)草案同時登報公布，比如《北京市制止餐飲浪費(fèi)規(guī)定（草案）》《北京市接訴即辦條例（草案）》等都在《北京日報》公布相關(guān)信息。

第三，從公開內(nèi)容來看，大部分法規(guī)草案公布了全文內(nèi)容與說明，說明中介紹了立法背景、立法過程、立法思路和主要內(nèi)容，有的法規(guī)草案還公布了審議意見報告，如《北京市非機(jī)動車管理條例（草案）》。

第四，從公開時間來看，自2017年1月20日修訂《北京市制定地方性法規(guī)條例》后，向社會公開征求意見的時間一般不少于30日。在此之前，征求意見的時間比較隨意，一般為7～10天，也有超過2個月的情況，如《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例（草案）》。

第五，從征求意見的方式來看，大部分法規(guī)草案需要提交主觀意見，有的法規(guī)草案設(shè)計了調(diào)查問卷，如《北京市反食品浪費(fèi)規(guī)定》（調(diào)查問卷）。

第六，從互聯(lián)網(wǎng)參與的流程來看，公民提交個人信息后方可發(fā)表意見，每條意見字?jǐn)?shù)限制在1000字以內(nèi)，公民的個人信息包括姓名、職業(yè)、電子郵件、聯(lián)系電話、地址，其中姓名和職業(yè)為必填項，參與流程相對便捷。

第七，從互聯(lián)網(wǎng)參與效果來看，參與人數(shù)參差不齊，但總體來講，參與人數(shù)較少。通過瀏覽意見發(fā)現(xiàn)，意見記錄較多的為《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定（草案）》，共73條記錄，《北京市獻(xiàn)血條例（草案）》共28條記錄；其余大多數(shù)意見記錄為個位數(shù)，如《北京市非機(jī)動車管理條例（草案）》為3條記錄，《北京市危險廢物污染環(huán)境防治條例（草案）》為1條記錄；甚至有的法規(guī)草案無人參與，如《北京市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例（草案）》《北京市旅游條例（草案）》等。

北京人大在公開征求法規(guī)草案意見方面形成了一定的工作機(jī)制，具體運(yùn)轉(zhuǎn)如下。

第一，立法規(guī)劃向社會公開征求意見。公民可以通過信函、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)留言等方式提出立法建議，進(jìn)而在制定、修改、廢止哪部法規(guī)這個源頭問題上發(fā)揮影響力。

第二，公布法規(guī)草案。法規(guī)草案在常委會會議審議后，除決定不公開的以外，通過北京人大網(wǎng)或者門戶網(wǎng)站與其他新聞媒體同時向社會公布。

第三，公布法規(guī)草案的文本、征求意見的時間。市人大發(fā)布公開征求意見的公告，提供法規(guī)草案的全文與閱讀資料，規(guī)定公開征求意見的時間段，公民可以通過多種途徑發(fā)表意見。

第四，確定公民參與方式。除互聯(lián)網(wǎng)參與之外，公民還可以通過信函，召集會議（如調(diào)研會、座談會、聽證會、論證會等），新聞媒體，基層立法聯(lián)系點等參與意見征集。例如，2013年《北京市大氣污染防治條例》立法聽證會，9位陳述人（群眾2人、專家2人、人大代表2人、社會組織成員2人、機(jī)動車運(yùn)營單位成員1人）分別發(fā)言10分鐘，15家媒體的20多名記者參與會議并進(jìn)行報道，為公眾表達(dá)法律建議提供渠道，對法規(guī)條文的最終修改產(chǎn)生了一定影響[5]。

第五，再次審議后公布二審稿。根據(jù)《北京市制定地方性法規(guī)條例》第三十六條之規(guī)定，北京市人大制定法規(guī)一般經(jīng)過三次審議再交付表決，有的法規(guī)草案在一審后公開征求意見，根據(jù)各方意見修改后形成二次審議稿，再次公開征求意見。2010—2021年間，先后共有6部法規(guī)草案兩次面向社會公開征求意見（見表3），以《北京市接訴即辦條例（草案）》為例，市十五屆人大常委會第三十一次會議對該法案進(jìn)行一審后，市人大常委會多次召開專題會，廣泛征求11377名四級人大代表和66915名基層工作人員、市民群眾意見，在常委會門戶網(wǎng)站和首都之窗網(wǎng)站向社會公開征求意見，電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行廣泛報道，共匯集各方面意見建議7500余條，市人大在此基礎(chǔ)上研究提出二次審議稿，并再次公開征求意見[6]。

第六，立法后評估。2010—2021年間北京市人大七次面向社會廣泛征求法規(guī)總體質(zhì)量和實施情況的意見（見表4），及時總結(jié)成效、分析問題、提出修改建議。

第七，對意見進(jìn)行分析、統(tǒng)計和反饋。以《北京市文明行為促進(jìn)條例（草案）》為例，法規(guī)草案起草前通過調(diào)查問卷了解市民意見，線上調(diào)研141余萬人，線下采集6400份意見，收回問卷10751份，根據(jù)線上線下調(diào)查結(jié)果，起草組將市民最支持及最反對的20多項行為直接入法，形成法規(guī)草案后通過市人大常委會網(wǎng)站等媒體公開征求社會意見，并征求16個區(qū)人大、文明辦、政府部門及專家意見，收到200余條意見，整理后及時吸納進(jìn)修改稿[7]。

綜合來看，2010年后北京市人大在法規(guī)草案公開征求意見方面形成了較為規(guī)范的常態(tài)工作機(jī)制與

相對成熟的工作方法，但也存在一些問題，如意見征詢的實際績效和回應(yīng)反饋有待加強(qiáng)，公民參與意見征集的積極性不高等，筆者將在第三部分結(jié)合全國范圍內(nèi)存在的普遍問題做統(tǒng)一分析。

（二）公民參與法規(guī)草案征求意見的方式

在發(fā)展演變的進(jìn)程中形成了多途徑的公民參與方式，具體體現(xiàn)為多種主體通過多種渠道廣泛、持續(xù)、有序、深入地參與法規(guī)草案意見征集工作，具有“主動邀請”和“深入基層”、直接參與和間接參與相結(jié)合的雙向特征。

地方人大開放立法環(huán)節(jié)，通過多種渠道主動邀請公眾參與法規(guī)草案意見征集。第一，發(fā)函或書面征求人大代表、下級人大常委會、政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和專家學(xué)者的法律建議。例如，《廣東省地方立法條例》第五十一條規(guī)定：“常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的省人民代表大會代表、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會以及有關(guān)部門、組織和專家征求意見?！钡诙?，舉辦立法聽證會，發(fā)布公報邀請公民就法規(guī)草案中的重點事項和重大分歧進(jìn)行討論。1999年廣東省人大常委會首開先河，就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理條例（修訂草案）》組織聽證會，其后，上海、河北、浙江、山東等地方人大也都探索建立立法聽證制度，并在實踐中創(chuàng)新了聽證會進(jìn)社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)文字直播、廣播電臺直播、電視直播、網(wǎng)上立法聽證、微信立法聽證等做法。第三，組織專家論證會。尤其在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時代，面對新興行業(yè)的突飛猛進(jìn)，地方立法更加注重聽取專業(yè)意見，如2019年圍繞《山西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例（草案）》，該省人大邀請全國人大常委會、全國人大財經(jīng)委、中央黨校、中國政法大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)等11家單位的專家進(jìn)行論證[8]。第四，召開座談會。為實現(xiàn)地方立法工作符合時代前進(jìn)步伐，滿足改革發(fā)展要求，地方立法機(jī)關(guān)針對難點、熱點、堵點問題邀請相關(guān)部門或?qū)＜疑钊虢涣餮杏?，聽取行業(yè)內(nèi)的專業(yè)意見。例如，江蘇省人大2021年圍繞《江蘇省信訪條例（修訂草案）》（征求意見稿）組織座談會，聽取省信訪工作有關(guān)專家、學(xué)者、省人大社會委部分決策咨詢專家和相關(guān)部門的建議[9]。第五，法規(guī)草案公開征求意見。地方人大可在報紙刊登法規(guī)草案全文或重點內(nèi)容，可通過人大官網(wǎng)的征集意見系統(tǒng)發(fā)布草案全文及說明，也可以在電臺、電視臺開辟專欄討論法規(guī)草案的主要內(nèi)容。公民可以通過來信、來電、電子郵件、傳真、網(wǎng)頁窗口、微信公眾號等提交意見。

地方人大主動走到基層群眾中傾聽民意，收集民眾對于法規(guī)草案原汁原味的意見。第一，實地調(diào)研。實地調(diào)研的工作方式在立法實踐中被普遍使用，各地方人大堅持從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，重視到基層調(diào)研了解民情匯聚民意，征集人民群眾對于法規(guī)草案的意見建議。如2021年重慶市人大赴榮昌區(qū)盤龍鎮(zhèn)基層立法聯(lián)系點開展調(diào)研，聽取關(guān)于《重慶市生活垃圾管理條例（草案）（二次審議稿）》和《重慶市實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法（修訂草案）》的修改意見建議[10]。第二，基層立法聯(lián)系點。全國人大常委會自2015年首批設(shè)立4個立法聯(lián)系點，至2021年11月中旬已增加到22個，覆蓋2/3的省份，輻射帶動地方人大設(shè)立基層立法聯(lián)系點4700多個[11]。立法聯(lián)系點的基層屬性連通著立法機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體、企事業(yè)單位與市民群眾，讓人大機(jī)關(guān)內(nèi)的法規(guī)草案飛入尋常百姓家，公眾可以在聯(lián)系點更便捷地參與立法進(jìn)程、反映意見建議，提高了參與的廣度、深度與精度。以上海為例，2021年上海市25家基層立法聯(lián)系點共開展各類活動2200余場，對該市法規(guī)提出建議3103條，354條被采納[12]。

公民通過向人大代表反映意見的方式參與法規(guī)草案意見征集。人大代表來自人民，由人民選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，人大代表要經(jīng)常聯(lián)系選民和原選舉單位，通過調(diào)研、訪談、座談等方式了解選民意愿，表達(dá)選民意見。在改進(jìn)人大代表履職工作方面，各地也進(jìn)行了探索創(chuàng)新，例如，上海市將1.3萬多名四級人大代表均編入“家站點”，并在上海人大官方網(wǎng)站與微信公眾號上公布信息，市民可以輕松獲取相關(guān)資訊，市人大常委會對其聯(lián)系群眾服務(wù)選民效果進(jìn)行打分，績效評估結(jié)果是評選優(yōu)秀“家站點”的重要依據(jù)[13]。無論是代表述職、履職積分制等工作機(jī)制，還是代表之家、代表工作室等平臺建設(shè)，都方便公民“零距離”地聯(lián)系人大代表，向人大代表反映意見，進(jìn)而通過人大代表把立法建議帶入立法進(jìn)程中。

三、公民參與法規(guī)草案征求意見的問題

新中國成立以來，公民參與法規(guī)草案征求意見工作取得了很多現(xiàn)實成效，如征求意見的機(jī)制更加規(guī)范化，途徑更加多樣，范圍更加擴(kuò)展，但也存在一些具體問題，筆者接下來按照立法參與的流程進(jìn)行梳理。

制訂工作計劃階段。目前，立法機(jī)構(gòu)擬定的法規(guī)草案征求意見的工作計劃沒有向社會公開，公民不了解整體的工作安排，只能在被提供的參與途徑中進(jìn)行選擇，很少有機(jī)會作出主動構(gòu)建。法律規(guī)定了法規(guī)草案要公開征求意見，但沒有明確具體的操作方式，而每種參與方式的運(yùn)作流程之間又存在區(qū)別。如聽證會適合意見分歧較大的問題，座談會適合深入了解情況，論證會適合聽取專業(yè)意見。只有設(shè)置合適的參與方式，才能事半功倍地解決難點重點問題。但因為工作計劃沒有公開，公民即使對某部法規(guī)草案既定的參與渠道有意見，也沒有途徑反饋。另外，工作計劃不公開，公民不清楚主體責(zé)任部門，不能有效地監(jiān)督征求意見的完整過程。

確定征求意見的對象和范圍。首先，征求意見的對象既有普遍對象，又有利益相關(guān)的特定對象。網(wǎng)絡(luò)征求意見向社會全員公開，公民都可以參與其中，廣泛參與的背后也帶來了利益相關(guān)者的聚焦難度，所以，在網(wǎng)絡(luò)參與之外各地方人大又設(shè)置了其他方式。如2010年遼寧省人大在審議《遼寧省中介組織市場管理條例》時專門組織座談會，通過報名遴選與邀請的方式確定了12名參會代表，其中有行業(yè)協(xié)會、中介組織的代表[14]。實踐中，普遍征求意見是法律規(guī)定的必須動作，但在普遍對象以外，如何確定某部法規(guī)草案是否需要征求特定群體意見，如何在報名群眾中遴選參與人員，如何全面、準(zhǔn)確定位法規(guī)草案的利益相關(guān)者，都缺少制度的進(jìn)一步明確。其次，2008年開始，征求意見的范圍已經(jīng)擴(kuò)展至列入地方人大常委會會議議程的地方性法規(guī)案（決定不公開的除外），但法規(guī)條文一般內(nèi)容較多，語言表達(dá)較專業(yè)，普通群眾閱讀和理解有一定難度。北京、上海、海南、山西、江西等地人大官網(wǎng)中同步公布了背景資料，但也有部分省份只公布征求意見稿，在公布的背景資料中大多只有立法背景或制定修改的必要性、起草過程、主要內(nèi)容這幾個方面，缺少對法規(guī)重點內(nèi)容或創(chuàng)新內(nèi)容的解讀。

送達(dá)法規(guī)草案。根據(jù)征求意見對象的不同，法規(guī)草案送達(dá)方式存在區(qū)別。立法機(jī)關(guān)一般以發(fā)函的方式向上下級人大常委會、相關(guān)政府部門、企事業(yè)單位、立法聯(lián)系點、人大代表或咨詢專家發(fā)送征求意見稿，這種書面征求意見的方式比較正式，也方便保存原始材料，但缺少當(dāng)面溝通，不利于深入交流法律問題，有時存在征求對象不全面，忽視向上級機(jī)關(guān)的意見征詢，平級機(jī)關(guān)避重就輕，下級機(jī)關(guān)或所提意見沒有代表性，甚至被征詢機(jī)關(guān)存在應(yīng)付交差的情況[15]。此外，面向社會公眾的意見征詢一般通過媒體進(jìn)行，既包括報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體的關(guān)注報道，也包括互聯(lián)網(wǎng)、新媒體平臺的專門系統(tǒng)。對于送達(dá)時間，立法法第三十七條規(guī)定，法律案向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日，但各地方人大在制定立法條例時又有具體安排。如上海市規(guī)定公開征求意見時間不少于十五日，廣東省規(guī)定不少于三十日，江蘇省沒有明確時間，但規(guī)定法規(guī)案的第二次審議與第一次審議之間一般間隔一次常委會會議。從具體操作來看，各省級人大公開征求意見的時間比較多樣，多數(shù)居于15～30日之間，但也有少于15日或多于30日的情況。從送達(dá)方式來看，31個省級人大都在官網(wǎng)上進(jìn)行了立法草案意見征集工作，80%以上的省級人大官網(wǎng)有公開征求意見的專門窗口，但窗口位置不統(tǒng)一，用戶查找起來比較麻煩，“各級立法機(jī)關(guān)在各自網(wǎng)站公布草案、發(fā)布信息的渠道各不相同，應(yīng)用軟件各異，表現(xiàn)形式多樣”[16]，用戶則要自行搜索地方人大官網(wǎng)，適應(yīng)不同的操作界面。此外，山東、湖南等幾個省級人大還沒有建立征求意見的專門窗口，用戶需要自己搜索法規(guī)案信息，征集意見系統(tǒng)的用戶易用性和可及性方面有待進(jìn)一步提高[17]。

通過多種方式征求意見。公民多途徑參與法規(guī)草案意見征詢，是保證民主立法、踐行全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的真正落實需要公民與立法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)互動。從公民層面來講，其參與熱情、參與能力需要鍛煉增強(qiáng)。以四川省人大公布的公開征求法規(guī)草案意見數(shù)據(jù)為例，在2021年已結(jié)束的19件法規(guī)案1意見征集中，共有75人參與，提出84條意見，與該省8000多萬人口相比，參與比例可謂寥寥無幾。其中，像《四川省鐵路安全管理條例（草案）》等14部法規(guī)案全程無人參與，總體占比約為73.7%，此外還有3部法規(guī)草案有參與人數(shù)但無意見條數(shù)，為無效參與，全年僅有3部法律的參與人數(shù)、參與條數(shù)在10以上。相比而言，參與情況最好的為《四川省物業(yè)管理條例（修訂草案）》，30天的公開征求意見時間里32人提出38條意見。由此可見，公民對于法規(guī)草案的意見征詢工作參與熱情比較低，主動性不高，參與過程中有效反映意見的能力有待增強(qiáng)。從立法機(jī)關(guān)角度來講，其選擇合適的參與方式、規(guī)范每種參與方式工作機(jī)制的能力要加強(qiáng)。第一，調(diào)研、聽證、座談、論證等方式各有適用情況，具體某部法規(guī)草案選擇何種方式征集意見，需要進(jìn)一步制度明確，以避免立法機(jī)關(guān)隨意決策。以立法聽證會為例，各地制定的聽證規(guī)則一般規(guī)定，關(guān)涉社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要事件、關(guān)涉群眾重大利益、有較大分歧意見的法規(guī)案適用立法聽證會，但具體由哪個部門決定某件事情是否關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局、人民群眾切身利益或存在較大分歧，法律還需要進(jìn)一步明確，否則容易出現(xiàn)應(yīng)該聽證的沒有聽證，不能有效吸納民意。第二，某種參與方式的具體工作機(jī)制要進(jìn)一步詳細(xì)化，進(jìn)而規(guī)范具體的落實過程。以立法調(diào)研為例，如何科學(xué)確定調(diào)研對象進(jìn)而保證調(diào)研對象的廣泛性，避免只聽取管理人或管理相對人的單方建議，如何科學(xué)設(shè)置調(diào)研形式，既聽取意見又深入基層深度走訪，如何在調(diào)研中做到定量分析和定性分析的動態(tài)平衡，以上問題都需要進(jìn)一步的制度約束。第三，參與的公開性方面有待增強(qiáng)。地方人大立法中有公民旁聽、多種方式直播聽證會等公開形式，座談會、論證會在此方面有待增強(qiáng)，就參會人員來講，聽證會的陳述人需要組織者從報名人員中遴選，但報名情況和遴選辦法尚未公開，座談會、論證會的參會者一般是組織者自主選擇，選擇依據(jù)和選擇方法也沒有向社會做公開解釋，聽證會、座談會、論證會的會議報告沒有及時向社會公開，公民不能及時了解參與的效果。參與公開性和參與行為本身是目的與手段的關(guān)系，以會議形式的參與為例，只有參會人員的產(chǎn)生方式、會議內(nèi)容、會議報告做到全程、全過程公開，才能提高公民對參與立法的信任，增加對法規(guī)草案的理解，進(jìn)而積極提出相關(guān)意見建議。

收集整理匯總統(tǒng)計意見。立法機(jī)關(guān)要對公民多途徑參與中所提的意見進(jìn)行甄別，也就是“立法征求意見單位對被征求意見人所提意見進(jìn)行梳理、分類、鑒別和認(rèn)定其價值”[18]，這個過程是對立法工作人員的法律專業(yè)素養(yǎng)、綜合工作能力和為人民服務(wù)責(zé)任意識的考驗。以網(wǎng)絡(luò)征集意見為例，目前省級人大官網(wǎng)中，只有北京市人大公布了法規(guī)草案網(wǎng)絡(luò)征集意見詳情，公民可以通過瀏覽意見的方式看到他人建議，形成一定共享空間。在這種情況下，公民意見只能由工作人員進(jìn)行收集、整理、匯總、統(tǒng)計，而工作人員依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)篩選，現(xiàn)實中出現(xiàn)了有參與人數(shù)、無參與意見的情況，這種無效參與的原因是什么？對公民參與的具體要求是什么？為了增強(qiáng)數(shù)據(jù)整理分析工作的嚴(yán)肅性、科學(xué)性，立法機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和工作程序。

反饋意見采納情況?！胺ㄒ?guī)草案公眾意見采納情況的反饋工作，還處于探索、起步階段，目前國內(nèi)沒有現(xiàn)成的做法可以借鑒，更沒有現(xiàn)成的制度可以遵循?！盵19]而沒有建立反饋機(jī)制，公民參與法規(guī)草案意見征集就只能是單向征集，不能形成閉環(huán)的互動模式。根據(jù)阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）提出的三種層次八種參與模式，即從低到高分別為控制（Manipulation）、教育（Therapy）、告知（Informing）、咨詢（Consultation）、說服（Placation）、合作（Partnership）、授權(quán)（Delegated Power）、公民控制（Citizen Control）[20]，缺乏反饋機(jī)制的參與，公民無法確知意見是否被采納，參與行為是否發(fā)生影響，那么這種參與形式缺失公民的主體作用，容易處于較低程度的參與層次。此外，公民參與法規(guī)草案意見征集，需要花費(fèi)一定的時間、精力成本，而本著主人翁意識的參與沒有得到回應(yīng)，就容易在參與實踐中受挫，降低公民自身的價值感和使命感，滋生“參不參與一個樣”的消極想法，也容易助長立法機(jī)關(guān)形成“重征集、輕處理”的形式主義作風(fēng)。

四、公民參與法規(guī)草案征求意見的建議

黨的十八屆四中全會提出，要深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。公民參與法規(guī)草案征求意見工作是踐行人民民主理念、推進(jìn)全面依法治國的基本要求，為更有效落實參與行為、提升參與效能，筆者提出如下建議。

（一）夯實立法公開

“地方立法信息公開，是公眾參與地方立法的前提，沒有地方立法的公開，就談不上公眾對地方立法的參與?！盵21]首先，立法機(jī)關(guān)要持續(xù)公布立法工作的完整信息。在公布立法規(guī)劃、計劃、法規(guī)草案的基礎(chǔ)上，探索公開法規(guī)草案的重點熱點難點問題解讀，法規(guī)草案的起草稿、一審稿、二審稿等，增加公眾對立法工作與法規(guī)草案的全過程理解，進(jìn)而為全過程參與提供條件。其次，持續(xù)公布公民參與法規(guī)草案意見征集工作的完整信息。制訂參與計劃、確定征詢對象和范圍、送達(dá)法規(guī)草案、多途徑征詢意見、統(tǒng)計甄別意見、反饋意見采納情況的整個過程都面向社會公開，以減少公民對自身參與效能的懷疑。再次，加大對立法會議信息的公開力度。進(jìn)一步公布會議公告、參會人員的遴選方式、會議內(nèi)容、會議結(jié)果報告等，使會議形式的立法參與在陽光下運(yùn)行，增強(qiáng)立法工作的公開透明度。最后，創(chuàng)新立法公開的形式。現(xiàn)代社會信息傳播呈現(xiàn)傳統(tǒng)紙質(zhì)媒介、互聯(lián)網(wǎng)與新興媒體交叉互融的特點，每一種信息傳播途徑都有其特點和局限，也都有忠實用戶，因此，立法機(jī)關(guān)的信息公開要綜合運(yùn)用多種方式，創(chuàng)新工作形式，使社會不同群體都有途徑了解、參與立法工作。

（二）完善人民代表大會制度

在我國人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)，人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，在民主立法方面，公民可以向人大代表反映意見主張、通過人大代表實現(xiàn)間接參與，因此，要充分發(fā)揮人大代表在公民與立法機(jī)關(guān)之間的橋梁紐帶作用。首先，暢通公民與人大代表的聯(lián)系渠道。公布人大代表、人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站等聯(lián)系方式，加強(qiáng)代表履職平臺建設(shè)，保證公民有需要時能便捷地聯(lián)系到人大代表。然后，健全人大代表聯(lián)系選民或選舉單位的制度，創(chuàng)新人大代表的履職方式，督促人大代表更好地對人民負(fù)責(zé)，也增強(qiáng)選民對人大代表的監(jiān)督。最后，加強(qiáng)人大代表與人大常委會、政府相關(guān)部門的聯(lián)系，充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，把公民意見建議帶入立法進(jìn)程。

（三）加強(qiáng)公民參與法規(guī)草案征求意見的制度建設(shè)

制度是管根本、管長遠(yuǎn)的，在立法法、地方立法條例和一些具體規(guī)則之外，還要進(jìn)一步夯實民主立法的制度建設(shè)。第一，在全國層面統(tǒng)一公民參與法規(guī)草案征集意見的目標(biāo)要求、主旨原則、責(zé)任主體、保障制度和追責(zé)機(jī)制，以法律的形式強(qiáng)調(diào)民主立法的重要性，提高立法機(jī)關(guān)對公民參與的重視，減少各地在執(zhí)行過程中的彈性操作。第二，規(guī)定每種參與方式的適用情況，明確什么情況下應(yīng)當(dāng)運(yùn)用何種方式征求公民意見，從制度層面區(qū)分立法調(diào)研、座談會、論證會、聽證會的特點，為立法機(jī)關(guān)的實際選擇提供指導(dǎo)。第三，規(guī)定每種參與方式的工作機(jī)制，減少隨意執(zhí)行的空間，防止做好做壞一個樣。第四，在全國范圍內(nèi)建立獎勵和追責(zé)機(jī)制，把公民參與的成績納入立法工作的考核范圍，把民主立法的開展情況作為提高立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，落實主管責(zé)任部門。第五，建立采納公民意見的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。全國人大可以先頒布總體要求和統(tǒng)一規(guī)則，各地方人大在此基礎(chǔ)上根據(jù)實際情況具體細(xì)化，比如結(jié)合人大常委會的審議意見與地方治理中的具體經(jīng)驗進(jìn)行綜合考量，明確采納或者不采納公民意見的依據(jù)，遵循科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行意見的收集整理統(tǒng)計分析。第六，建立意見采納情況的反饋制度。“合理確定聽取反饋意見人員，全面客觀反饋意見內(nèi)容，采用最適當(dāng)?shù)姆答伔绞?。”[22]例如，可以依托互聯(lián)網(wǎng)或微信平臺進(jìn)行反饋，可以通過電話、郵件、信函、傳真等方式逐個反饋，也可以通過召開新聞媒體會議的形式公開回應(yīng)。

（四）加強(qiáng)具體參與途徑的完善工作

公民可以通過多種方式參與法規(guī)草案意見征求，但每種方式在開展中都存在具體問題，因此，在實踐中要督促完善每一種參與方式。在把公民“請進(jìn)來”參與立法工作方面，以聽證會為例闡釋具體完善建議。第一，完善聽證規(guī)則，明確哪些情況下可以組織聽證會，哪些情況下應(yīng)當(dāng)組織聽證會，組織聽證會的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是哪個部門，落實聽證會責(zé)任制度。第二，明確聽證會的工作流程，妥善安排會議發(fā)言與討論時間，規(guī)范會議紀(jì)律與發(fā)言要求，尊重反對意見，合理設(shè)置辯論環(huán)節(jié)。第三，加強(qiáng)會議的公開透明度，提前向社會公布聽證會內(nèi)容以及相關(guān)的法律材料、公布報名情況和遴選方式、公布會議內(nèi)容與聽證會報告等。第四，建立聽證會反饋機(jī)制。采用合適的方式告知會議意見采納情況，并告知未采納意見的原因等。在立法機(jī)關(guān)“走出去”聽取意見方面，以調(diào)研為例闡釋具體完善意見。第一，完善立法調(diào)研的工作機(jī)制?？茖W(xué)確定調(diào)研對象，既要到大中城市調(diào)研，也要到農(nóng)村社區(qū)基層走訪；既要聽取政府部門管理人的意見，也要傾聽公民、團(tuán)體、企事業(yè)單位尤其是弱勢群體的聲音。第二，調(diào)研中要落實實事求是的工作作風(fēng)，尊重科學(xué)精神，多注意查擺問題，不擺花架子走過場，聽取真正的民聲民智。第三，公布調(diào)研報告，一來接受社會監(jiān)督，二來方便理論研究的數(shù)據(jù)共享。

（五）加強(qiáng)公民參與法規(guī)草案征集意見的保障建設(shè)

首先，在財政支持與保障方面，確保民主立法的資金給予。立法調(diào)研、座談、聽證、論證等都需要消耗資源、花費(fèi)成本，如果有相對充足的資金支持，就能有更好的條件組織會議、開展調(diào)研，還能設(shè)置相應(yīng)的獎勵措施。無論是對立法機(jī)關(guān)工作人員還是積極參與民主立法的公民，都可以給予適度榮譽(yù)物質(zhì)獎勵。其次，在理論研究與學(xué)理支持方面，加大民主立法的研究工作。依托立法研究的專門機(jī)構(gòu)，或者充分發(fā)揮立法咨詢專家的作用，鼓勵支持法規(guī)草案征求意見工作的相關(guān)研究，從理論角度加深對公民參與立法的意義、原則、特點、要求的理解，及時把實踐創(chuàng)新提煉為理論經(jīng)驗，促進(jìn)好經(jīng)驗、好做法的有效推廣。最后，做好公民參與立法的資料留存與數(shù)據(jù)分享工作。各地在組織公民參與法規(guī)草案意見征集中都有特色做法，其所獲取的民眾意見對于其他部門了解民意做好工作、對于科研團(tuán)隊開展研究工作具有重要意義，因此，在條件允許的情況下，嘗試向社會公布立法機(jī)關(guān)所做的調(diào)研報告、會議報告、網(wǎng)絡(luò)征求意見報告、基層立法聯(lián)系點報告，推動社會監(jiān)督，深化理論研究。

（六）加強(qiáng)公民參與法規(guī)草案征集意見的平臺建設(shè)

首先，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)平臺的使用。明確網(wǎng)絡(luò)征求法規(guī)草案意見的時間，禁止地方隨意更改接收意見的時間段，督促各地方人大切實做好網(wǎng)絡(luò)征求意見工作，落實立法法關(guān)于公開征求意見的規(guī)定。其次，優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)平臺的使用。第一，簡化操作界面，便利用戶瀏覽搜索。第二，提供法規(guī)草案稿的相關(guān)背景資料鏈接，如立法背景、立法過程、重點難點熱點問題解讀等。第三，借鑒四川省人大的做法，優(yōu)化法規(guī)草案稿的排版，方便用戶在具體條款下進(jìn)行針對性留言。第四，借鑒北京市人大的做法，做好公民意見瀏覽工作，方便用戶看到他人所提意見，形成一定的交流空間。第五，做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，借鑒全國人大和部分省級人大的做法，做好參與人數(shù)、意見條數(shù)的統(tǒng)計工作，并嘗試建立意見采納情況的匯報制度。最后，創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)平臺的使用。為解決各地方人大法規(guī)草案征求意見界面不統(tǒng)一的問題，可以探索建立全國統(tǒng)一的征集意見系統(tǒng)，在信息交換基礎(chǔ)平臺、信息標(biāo)準(zhǔn)化平臺、信息分析處理平臺、信息安全保障平臺方面做好建設(shè)[23]，以網(wǎng)絡(luò)平臺的創(chuàng)新化使用帶動做好業(yè)務(wù)流程的有序化管理。

（七）加強(qiáng)公民參與法規(guī)草案征集意見的隊伍建設(shè)

首先，在人員數(shù)量上配足配齊。只有充足的人員隊伍，才能更好地開展調(diào)研、組織安排會議、聽取公眾意見，才能在此基礎(chǔ)上做好民眾意見整理統(tǒng)計工作，進(jìn)而形成科學(xué)完整的分析報告。其次，在工作責(zé)任感上做好做實。征求意見的過程中，會有各種不同的態(tài)度和立場，但作為工作人員，要給予充分重視，不能厚此薄彼，更不能漠不關(guān)心，要對收集的所有信息進(jìn)行統(tǒng)計匯總和分類處理，形成宏觀把握，對于草案中的難點熱點問題，還要鼓勵多方參與、共同研究，做好協(xié)調(diào)溝通工作[24]。最后，在工作能力上鍛造提升。各地方人大在法規(guī)草案征求意見過程中已積累了部分經(jīng)驗，作為人大機(jī)關(guān)工作人員，要充分利用已有經(jīng)驗，也要在新形勢下敢于突破創(chuàng)新，通過培訓(xùn)、交流、鍛煉等形式加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，增強(qiáng)對公民參與法規(guī)草案意見征集工作的規(guī)律性認(rèn)識，提高對意見的甄別、分析能力。

（八）加強(qiáng)公民參與法規(guī)草案意見征集工作的熱情與能力

第一，加強(qiáng)民主立法的宣傳教育，向社會公開反映意見建議的渠道，提升公民主動參與民主立法的自覺性。第二，改進(jìn)法規(guī)草案意見征集的送達(dá)方式，征集意見的公報既要有報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體，也要有互聯(lián)網(wǎng)與新興自媒體平臺，使不同年齡段、不同閱讀習(xí)慣的人都有機(jī)會接觸意見征集工作的信息。第三，為公民參與立法工作創(chuàng)造便利條件，盡量降低公民的參與成本。例如，基層立法聯(lián)系點把意見征集點設(shè)置在公民的住宅工作區(qū)域，公民在“家門口”就能參與到立法進(jìn)程中，進(jìn)而為公民創(chuàng)造良好的參與體驗，提高其持續(xù)參與的熱情。第四，引導(dǎo)公民遵守參與規(guī)范，培養(yǎng)理性精神與協(xié)商意識，尊重不同意見的合理表達(dá)，尊重“反對意見”，尊重不同觀點之間的辯論甚至爭論。第五，及時給予意見采納情況的反饋，提升公民參與的效能感。

（九）加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點建設(shè)

“聯(lián)系點組織基層群眾有序地參與立法工作，并把基層的立法意見建議反映到立法機(jī)關(guān)，確保地方立法工作更好地體現(xiàn)人民群眾的立法意愿?！盵25]基層立法聯(lián)系點被稱為立法民意“直通車”，在擴(kuò)點、提質(zhì)、增效的進(jìn)程中，也要注重其規(guī)范化、制度化發(fā)展。首先，加強(qiáng)制度建設(shè)，明確其功能屬性、發(fā)展定位、工作機(jī)制，尤其在征求公民意見方面，要針對不同的參與方式制訂科學(xué)合理的流程安排。其次，建設(shè)有特色的工作模式。各個基層立法聯(lián)系點的建設(shè)要充分利用本身的人力、物力資源，搭建契合自身的組織架構(gòu)，在征求意見中兼顧對象的廣泛性與代表性，既充分聽取市民大眾的意見，也注意聽取利益相關(guān)群體和專業(yè)人士的建議。然后，增強(qiáng)立法工作中的民主協(xié)商。依托立法聯(lián)系點，促進(jìn)立法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位、專家學(xué)者、市民群眾之間的協(xié)商溝通，推進(jìn)法案解讀、熱點追蹤、難點研討等工作。最后，做好年度總結(jié)與工作公開。省級、地市級人大已經(jīng)普遍建立了基層立法聯(lián)系點，其在公開征求法規(guī)草案意見、推進(jìn)民主立法方面的作用為何？其值得推廣的經(jīng)驗做法有哪些？未來的改進(jìn)思路是什么？這些問題都需要各個基層立法聯(lián)系點做好年度匯報總結(jié)，并向社會公開，以推進(jìn)學(xué)界的理論研究，促進(jìn)地方人大間的交流學(xué)習(xí)。

人民代表大會制度是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大在立法工作中逐步確立起民主法治原則，公民的立法參與逐漸成熟、效果日益顯著。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的進(jìn)程中將伴隨著更大的治理難題、更復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)、更多元的信息傳播路徑，對各方面工作都提出了更高要求。就公民參與法規(guī)草案征求意見而言，立法機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)換工作思路、創(chuàng)新工作方法、夯實工作隊伍、提高工作水平，公民要積極參與、理性思考、主動作為，專家學(xué)者要加深理論研究、強(qiáng)化學(xué)理探索，只有各方面有機(jī)配合、協(xié)調(diào)互動，才能變挑戰(zhàn)為機(jī)遇，實現(xiàn)新時代民主立法的新發(fā)展。

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