地方規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的理論基礎(chǔ)及機(jī)制健全

陳沫霖 孟春陽

基金項(xiàng)目：2019年國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“生態(tài)型區(qū)域環(huán)境多元共治機(jī)制研究”（19SFB5019），2021年國家社科基金一般項(xiàng)目“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治化研究”（21BFX023），2023年江西省社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“生態(tài)文明法治理論視域下生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任適用研究”（23FX05）。

作者簡(jiǎn)介：陳沫霖，江西理工大學(xué)法學(xué)院法律（法學(xué)）碩士研究生；孟春陽，法學(xué)博士，江西理工大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授、碩士生導(dǎo)師。

內(nèi)容摘要：規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是保障多元備案主體與體系下審查結(jié)果一致性與權(quán)威性、提升規(guī)范性文件備案審查法治化的重要舉措。但地方規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐中，存在銜接聯(lián)動(dòng)主體范圍不一、主導(dǎo)主體不明、審查標(biāo)準(zhǔn)模糊、銜接不暢等問題，阻礙銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的功能實(shí)現(xiàn)。地方人大作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，具有權(quán)威性與專業(yè)性，因此，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)以地方人大為主導(dǎo)的規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的健全，解決目前備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制中存在的問題，以多元主體合力推動(dòng)備案審查法治化。

關(guān)鍵詞：人大主導(dǎo)；規(guī)范性文件；備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視備案審查工作。規(guī)范性文件備案審查是具有中國特色的憲法與法律監(jiān)督制度，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國、維護(hù)國家法制統(tǒng)一、保障公民權(quán)益具有重要作用。隨著備案審查制度的發(fā)展，我國形成黨委、人大、政府和軍隊(duì)四大備案審查體系。但多元主體下的備案審查體系由于審查對(duì)象重疊、審查標(biāo)準(zhǔn)差異等原因所導(dǎo)致的審查結(jié)果沖突問題無法避免。為保障各備案審查體系之間的協(xié)調(diào)性，2015年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》中，提出要進(jìn)一步加強(qiáng)黨委、人大、政府、軍隊(duì)系統(tǒng)各備案審查工作機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合，建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2023年修訂的立法法新增一條規(guī)定“備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，以法律的形式肯定了銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制在備案審查中的價(jià)值。備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是統(tǒng)合多元備案審查主體，加強(qiáng)各備案審查系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)配合，提高備案審查工作質(zhì)效的工作機(jī)制。目前，中央層面全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、中央辦公廳、司法部與中央軍委辦公廳之間已建立了備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。地方規(guī)范性文件數(shù)量繁多且內(nèi)容復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)地方不同備案審查主體之間的銜接聯(lián)動(dòng)，是建立健全地方規(guī)范性文件備案審查制度的關(guān)鍵點(diǎn)。為保障地方多元備案審查主體之間銜接聯(lián)動(dòng)的有效性與高效性，需要以具有權(quán)威性與強(qiáng)制力的機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)。從國家權(quán)力分配與備案審查制度運(yùn)行現(xiàn)狀來看，地方人大作為中央權(quán)力的地方延伸以其為主導(dǎo)具有可行性與實(shí)踐價(jià)值。

一、實(shí)踐基礎(chǔ)：地方規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制現(xiàn)狀分析

在2015年中共中央明確提出“建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”后，各省級(jí)行政區(qū)相繼修改各自備案審查的相關(guān)立法。通過對(duì)我國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的備案審查的相關(guān)地方性法規(guī)的梳理，其中21個(gè)省級(jí)行政區(qū)明確規(guī)定了備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制1，體現(xiàn)出地方對(duì)于規(guī)范性文件備案審查重視程度的不斷提升。但銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為規(guī)范性文件備案審查制度中的新探索，在實(shí)踐中仍存在一定的不足。

（一）備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的主體范圍不一

通過對(duì)21個(gè)規(guī)定了備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的省級(jí)地方性法規(guī)的梳理，并對(duì)其中銜接聯(lián)動(dòng)主體進(jìn)行統(tǒng)計(jì)得到的表1與表2可以看出，除天津、河北、山東、湖南4省份未對(duì)銜接聯(lián)動(dòng)的主體明確規(guī)定外，其余17個(gè)省份均在地方性法規(guī)中明確了省級(jí)人大常委會(huì)或人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與哪些主體進(jìn)行備案審查銜接聯(lián)動(dòng)，包括同級(jí)黨委、同級(jí)人民政府、同級(jí)監(jiān)察委、同級(jí)人民法院、同級(jí)人民檢察院、下一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)中負(fù)責(zé)組織審查的機(jī)構(gòu)等六類。通過對(duì)六類主體的分析，總結(jié)出以下問題：其一，各省份對(duì)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)主體的規(guī)定范圍不一致，六類主體中只有同級(jí)人民政府被17個(gè)省份均列為銜接聯(lián)動(dòng)主體，如重慶、江蘇等省份只將同級(jí)黨委和同級(jí)人民政府兩類主體納入銜接聯(lián)動(dòng)范圍，而廣東、云南等省份將六類主體全部納入；其二，大部分省份將同級(jí)監(jiān)察委、同級(jí)人民法院與檢察院納入主體范圍，但部分省份將其與同級(jí)黨委和同級(jí)政府之間的銜接聯(lián)動(dòng)相區(qū)分，表述為協(xié)調(diào)聯(lián)系或工作聯(lián)系；其三，4個(gè)省份將下一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)中負(fù)責(zé)組織審查的機(jī)構(gòu)列為銜接聯(lián)動(dòng)主體，但其他大部分省份都將上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下級(jí)人大常委會(huì)在備案審查工作中的關(guān)系規(guī)定為“指導(dǎo)關(guān)系”。2023修訂的立法法雖明確了要建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但對(duì)于銜接聯(lián)動(dòng)的主體的范圍并未進(jìn)行明確規(guī)定。在實(shí)踐中備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的主體范圍有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，如江門市人大常委會(huì)2018年制定的《江門市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作規(guī)定》中，將仲裁委員會(huì)與律師協(xié)會(huì)規(guī)定為銜接聯(lián)動(dòng)主體。在規(guī)范性文件備案審查“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的總要求下，地方備案審查的工作量大幅增加，如果過分?jǐn)U大備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的主體范圍，在地方備案審查工作人員數(shù)量不足的情況下，可能會(huì)影響銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效運(yùn)行[1]。主體范圍的確定是規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制有序開展的前提，因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范其主體范圍。

（二）備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的主導(dǎo)主體不明

目前，各備案審查系統(tǒng)包括人大、黨委、政府、軍隊(duì)的相關(guān)備案審查規(guī)定中均規(guī)定了備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但備案審查銜接聯(lián)動(dòng)由哪個(gè)主體進(jìn)行主導(dǎo)則并未明確。備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是多元備案審查主體之間的聯(lián)動(dòng)與不同備案審查系統(tǒng)之間的銜接。多元主體下銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的高效運(yùn)行僅憑各主體之間的自覺性難以實(shí)現(xiàn)，需要主導(dǎo)機(jī)關(guān)整合備案審查資源以多元審查主體之間的聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)備案審查法制統(tǒng)一的功能[2]。中國共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，一切活動(dòng)都要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。黨的領(lǐng)導(dǎo)是從政治上、思想上的領(lǐng)導(dǎo)，但規(guī)范性文件備案審查工作具有專業(yè)性與法治性，應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由其他權(quán)威主體主導(dǎo)負(fù)責(zé)具體的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作的推進(jìn)。政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其在規(guī)范性文件的備案審查中過于注重行政效率，由其主導(dǎo)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，會(huì)影響備案審查的結(jié)果權(quán)威性。軍事機(jī)關(guān)由于其特殊性與保密性，與備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制顯性化、制度化與常態(tài)化要求不符。因此，綜合考慮應(yīng)該以地方人大主導(dǎo)地方規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（三）備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的審查標(biāo)準(zhǔn)模糊

在我國現(xiàn)行地方規(guī)范性文件備案審查體系下，主要存在以下兩種情形會(huì)導(dǎo)致規(guī)范性文件備案審查結(jié)果的不一致：其一，多個(gè)備案審查主體對(duì)同一規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，如地級(jí)市政府制定的規(guī)章要報(bào)送省級(jí)人民政府與本級(jí)人大常委會(huì)備案審查；其二，在多機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文情況下，該規(guī)范性文件具備多重屬性，多備案審查系統(tǒng)下的主體對(duì)該規(guī)范性文件均享有審查權(quán)[3]。審查結(jié)果不一致的根本原因是不同備案審查系統(tǒng)審查標(biāo)準(zhǔn)的不同。審查標(biāo)準(zhǔn)是審查主體用以評(píng)判規(guī)范性文件所依據(jù)的一系列準(zhǔn)則與尺度，是備案審查制度中的核心與關(guān)鍵。不同的備案審查主體與審查系統(tǒng)由于審查對(duì)象、審查方式、審查原則等方面的不同，導(dǎo)致多元審查主體下規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)存在差異。各備案審查主體作為職能不同的獨(dú)立機(jī)關(guān)，其在立法中遵循的立法導(dǎo)向不同，決定了各審查主體在審查中遵循的原則也有所不同[4]。根據(jù)憲法第一百零四條和監(jiān)督法第三十條的規(guī)定，地方人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議、決定以及本級(jí)人民政府作出的決定、命令采用的是“相抵觸”和“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)，即人大對(duì)規(guī)范性文件的備案審查采用“合法性”和“合理性”標(biāo)準(zhǔn)。而政府對(duì)行政規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)，除遵循“合法性”與“合理性”原則外，其作為行政機(jī)關(guān)是國家意志的執(zhí)行者，因此，其在審查過程中還需要考慮可操作性與實(shí)效性問題[5]。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查中除“合法合規(guī)性”“合理性”“規(guī)范性”審查標(biāo)準(zhǔn)外，為維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性與權(quán)威性，還需特別注重“政治性審查”，即同黨的基本理論、基本路線、基本方略是否相一致等1。在備案審查標(biāo)準(zhǔn)不一的情況下，銜接聯(lián)動(dòng)中的備案審查應(yīng)當(dāng)采用何種審查標(biāo)準(zhǔn)，或者各審查標(biāo)準(zhǔn)之間應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)，在新修訂的立法法以及地方相關(guān)備案審查立法中均未明確規(guī)定。在各備案審查主體側(cè)重點(diǎn)不同以及審查方式、審查能力差異化的情況下，銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制中審查標(biāo)準(zhǔn)不明會(huì)加大備案審查的難度，不能解決多系統(tǒng)下備案審查結(jié)果不一致的問題，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制無法發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。

（四）備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的程序銜接不暢

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是為推進(jìn)備案審查工作的深入開展，加強(qiáng)各備案主體之間協(xié)調(diào)配合的協(xié)作機(jī)制。目前，各地方在備案審查工作中積極開展銜接聯(lián)動(dòng)，并對(duì)銜接聯(lián)動(dòng)程序進(jìn)行不斷的探索與完善，但實(shí)踐中還是存在一定的不足。其一，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制多存在于“移送的程序”層面。地方相關(guān)備案審查的地方性法規(guī)中多包含“審查建議與審查要求的移送”規(guī)定，這種移送制度是否屬于銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制在理論界一直沒有明確的回應(yīng)。2023年修訂的立法法第一百一十五條的規(guī)定在法律層面肯定了審查要求和審查建議的移送屬于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但這種移送機(jī)制只是備案層面的銜接聯(lián)動(dòng)，并未深入審查層面。其二，各備案審查銜接聯(lián)動(dòng)缺乏互動(dòng)性與常態(tài)化。各備案審查主體所開展的備案審查工作基本是以本機(jī)關(guān)為主，在備案審查的工作聯(lián)系中基本依靠單向的意見移送以及臨時(shí)性的溝通，缺少多元備案審查主體之間的互動(dòng)與常態(tài)化的交流[6]。備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為各備案審查系統(tǒng)之間的銜接與多元備案審查主體之間的聯(lián)動(dòng)，是為了解決整合規(guī)范性文件備案審查體系，提升規(guī)范性文件的質(zhì)量與實(shí)效的重要制度安排，因此，不能夠僅將其視為一種簡(jiǎn)單的移送與溝通機(jī)制，而應(yīng)當(dāng)推動(dòng)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向?qū)嵸|(zhì)化與常態(tài)化發(fā)展，并以規(guī)范化與制度化的程序?yàn)槠涮峁┍Ｕ稀?/p>

二、理論基礎(chǔ)：地方人大主導(dǎo)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的價(jià)值分析

地方人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方延伸，由其作為備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的主導(dǎo)機(jī)關(guān)具有權(quán)威性與可行性，對(duì)于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的功能實(shí)現(xiàn)具有積極意義。

（一）人大主導(dǎo)是備案審查銜接聯(lián)動(dòng)資源整合的前提

2014年十八屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中提到“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查制度范圍”。規(guī)范性文件備案審查的全覆蓋是圍繞多元審查主體與備案審查程序雙重推進(jìn)的全覆蓋[7]，對(duì)審查主體的審查能力與審查資源的配置提出了更高的要求。由地方人大主導(dǎo)地方備案審查銜接聯(lián)動(dòng)是審查資源配置整合的前提，是由地方人大與其他備案審查主體之間的關(guān)系所確定的。首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)為人大主導(dǎo)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)奠定了政治基礎(chǔ)。備案審查中黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)二者之間并不矛盾，黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件和國家法律都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，二者的價(jià)值目標(biāo)與根本利益具有一致性[8]。黨作為中國的領(lǐng)導(dǎo)核心，要堅(jiān)持對(duì)法治建設(shè)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。備案審查作為維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要法律制度也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，黨的領(lǐng)導(dǎo)為備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制奠定了政治基礎(chǔ)。其次，地方人大備案審查是地方人大常委會(huì)對(duì)政府的行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督的主要方式。另外，從組織關(guān)系上來看，地方人大與地方各級(jí)人民政府是國家治理機(jī)構(gòu)體系的重要組成部分，地方人民政府由同級(jí)人大產(chǎn)生，地方人大是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人民政府是地方權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由地方權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制于作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)而言具有正當(dāng)性。地方人大主導(dǎo)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能夠避免各主體之間備案審查的無序銜接聯(lián)動(dòng)所造成的備案審查資源的浪費(fèi)。因此，以地方人大主導(dǎo)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是整合備案審查資源的前提。

（二）人大主導(dǎo)是備案審查銜接聯(lián)動(dòng)結(jié)果權(quán)威的支撐

地方人大是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其地位、性質(zhì)決定了以地方人大為主導(dǎo)的地方規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的結(jié)果具有權(quán)威性。首先，人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，備案審查制度根源于人民代表大會(huì)制度。在我國當(dāng)前規(guī)范性文件備案審查主體呈現(xiàn)出多元化與多層級(jí)的特點(diǎn)下，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，始終居于主導(dǎo)地位[9]。備案審查作為人大行使監(jiān)督權(quán)的具體方式已經(jīng)逐漸制度化與常態(tài)化。從地方備案審查現(xiàn)狀來看，地方人大在備案審查工作中已形成了一套較為完善的備案審查機(jī)制，包括反饋機(jī)制、公眾參與機(jī)制、異議處理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及糾錯(cuò)機(jī)制[10]。其次，人大人民性的性質(zhì)是人大主導(dǎo)的權(quán)威性的根基。規(guī)范性文件是涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用的文件。備案審查的主要功能之一就是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，備案審查工作要始終堅(jiān)持“以人民為中心”“為人民監(jiān)督”的理念，相比其他地方國家機(jī)關(guān)，地方人大代表由人民選舉產(chǎn)生，代表人民群眾的根本利益[11]，由其主導(dǎo)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制能夠更好維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。最后，人大主導(dǎo)的備案審查程序外部監(jiān)督是銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制結(jié)果權(quán)威的保障。各備案審查系統(tǒng)各自備案審查，由于審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序等方面的差異致使備案審查存在各自為政的弊端，并且審查主體在長(zhǎng)期相同的思維范式的影響下很容易忽略一些相對(duì)隱蔽的問題。因此，為保障規(guī)范性文件備案審查的法治化，備案審查不能僅依靠各系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)外部監(jiān)督推動(dòng)備案審查工作的規(guī)范化。地方人大主導(dǎo)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制相對(duì)于其他系統(tǒng)的規(guī)范性文件而言屬于外部監(jiān)督，具有中立性，能夠平衡各方主體之間的利益，增強(qiáng)備案審查結(jié)果的權(quán)威性，提高公眾對(duì)于備案審查工作的信任與支持。

（三）人大主導(dǎo)是備案審查銜接聯(lián)動(dòng)運(yùn)行高效的保障

我國地方備案審查主體相對(duì)較為分散并且呈現(xiàn)出多層級(jí)特點(diǎn)，而多元多層次的備案審查主體與各備案審查系統(tǒng)之間缺乏人大的主導(dǎo)則無法自行整合與高效運(yùn)作，容易引起各備案審查系統(tǒng)內(nèi)部與各備案審查系統(tǒng)之間的矛盾[12]。有學(xué)者將備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制與多元化治理的邏輯相結(jié)合，指出備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制在治理主體多元化與治理方式多元化兩個(gè)層面體現(xiàn)出多元化治理的邏輯[13]。在治理主體層面，地方規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制包含了地方人大與同級(jí)黨委、同級(jí)人民政府等多元主體，并且主體范圍還呈現(xiàn)出逐漸擴(kuò)張的趨勢(shì)。在治理方式層面，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是多元備案審查體系下監(jiān)督制度的整合，同時(shí)也是各備案審查程序內(nèi)外監(jiān)督的制度整合，主要包括審查要求與審查建議的移送、召開聯(lián)席會(huì)議等多種方式。但多元化的主體之間的互動(dòng)、多元化備案審查程序之間的聯(lián)動(dòng)、治理方式的協(xié)同若沒有權(quán)威機(jī)關(guān)的主導(dǎo)，由多元主體之間自行互動(dòng)很容易陷入無序化的困境，造成備案審查工作的混亂，這違背了備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的設(shè)立目的。因此，以多元備案審查體系的協(xié)同為目的構(gòu)建的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制需要由具有權(quán)威性與備案審查專業(yè)性的地方人大為主導(dǎo)，對(duì)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的主體、標(biāo)準(zhǔn)與程序等方面進(jìn)行規(guī)范，并由人大對(duì)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，保障銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行的高效性。

三、機(jī)制健全：地方人大主導(dǎo)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行路徑

針對(duì)地方規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐現(xiàn)狀，以地方為主導(dǎo)的地方規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)從主體、標(biāo)準(zhǔn)與程序三個(gè)層面進(jìn)行構(gòu)建。

（一）主體層面：地方人大主導(dǎo)下的多元主體聯(lián)動(dòng)

規(guī)范性文件備案審查工作涉及的領(lǐng)域多、專業(yè)性強(qiáng)，多元主體的銜接聯(lián)動(dòng)能夠促進(jìn)備案審查的交流互動(dòng)，提升規(guī)范性文件備案審查的質(zhì)效，推動(dòng)規(guī)范性文件備案審查法治化。因此，應(yīng)該明確備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的主體范圍，確立以地方人大為主導(dǎo)機(jī)關(guān)的備案審查銜接機(jī)制，既要防止主體范圍過大導(dǎo)致銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制混亂，同時(shí)也要避免主體范圍過窄而違背銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的功能實(shí)現(xiàn)。

1.以地方人大為銜接聯(lián)動(dòng)主導(dǎo)主體。由地方人大主導(dǎo)地方規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是具有現(xiàn)實(shí)可行性的，是由人大的地位、性質(zhì)以及地方人大與其他主體之間的關(guān)系所決定的，并且由地方人大主導(dǎo)能夠保障審查結(jié)果的權(quán)威性。但地方人大作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，以舉行會(huì)議作為其行使職權(quán)的基本方式且會(huì)期通常較短，因此，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的具體工作應(yīng)當(dāng)在地方人大主導(dǎo)下，由作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)的地方人大常委會(huì)具體負(fù)責(zé)。開展規(guī)范性文件備案審查工作，是憲法法律賦予地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，并且地方人大常委會(huì)均設(shè)立了專門負(fù)責(zé)備案審查的工作機(jī)構(gòu)，具有在備案審查工作中協(xié)調(diào)各方、負(fù)責(zé)具體備案審查工作的能力。同時(shí)，在人大備案審查系統(tǒng)內(nèi)部，上級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與下級(jí)人大常委會(huì)的聯(lián)系，為下級(jí)人大常委會(huì)的備案審查工作進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。

2.以同級(jí)黨委、政府為重點(diǎn)聯(lián)動(dòng)主體。以地方人大為主導(dǎo)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與同級(jí)黨委、同級(jí)政府之間的聯(lián)動(dòng)。與同級(jí)黨委的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)能夠保證黨的規(guī)范性文件的合法性、合理性以及其他主體所制定的規(guī)范性文件的合政治性。目前，除對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件提出了“政治性審查”標(biāo)準(zhǔn)外，部分地方性法規(guī)也在審查標(biāo)準(zhǔn)中增加了“與黨中央決策部署和國家改革發(fā)展方向是否相一致”的政治審查，同級(jí)黨委能夠?yàn)橐?guī)范性文件的政治性審查提供支撐。地方人民政府作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方人民政府及其職能部門制發(fā)規(guī)范性文件是其依法履行職能的重要方式，并且其作為行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中較易發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件中存在的問題，為規(guī)范性文件的備案審查工作提供實(shí)踐支撐。

3.以同級(jí)監(jiān)察委、司法機(jī)關(guān)為輔助主體。一個(gè)規(guī)范性文件是否與社會(huì)實(shí)際情況相適應(yīng)，是否對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利有不適當(dāng)?shù)挠绊懙龋安贿m當(dāng)”的情形往往是在其實(shí)施一段時(shí)間后才能顯現(xiàn)出來。人民法院作為審判機(jī)關(guān)其與公民、法人及其他組織的權(quán)利救濟(jì)與利益的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，并且其在審理案件的過程中能夠?qū)σ?guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查[14]。人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)察委作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，其可在適用規(guī)范性文件的過程中對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，并將發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)移送相關(guān)部門處理，充分將自己的職能與規(guī)范性文件的審查功能相結(jié)合，推動(dòng)備案審查法治化。

（二）標(biāo)準(zhǔn)層面：地方人大主導(dǎo)下的審查標(biāo)準(zhǔn)確定

審查標(biāo)準(zhǔn)是備案審查主體審查規(guī)范性文件的依據(jù)，同時(shí)也是影響備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制有效運(yùn)行的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國對(duì)規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)分散在立法法、監(jiān)督法等相關(guān)法律中，并且不同種類的規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。為保證地方規(guī)范性文件備案審查結(jié)果的一致，保證備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效運(yùn)行，應(yīng)從以下兩方面對(duì)人大主導(dǎo)下規(guī)范性文件的備案審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。

1.逐步統(tǒng)一規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)地方規(guī)范性文件的備案審查，是憲法和法律賦予地方人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。為保證審查結(jié)果的一致性，應(yīng)當(dāng)逐步統(tǒng)一規(guī)范性文件的備案審查標(biāo)準(zhǔn)。地方人大對(duì)規(guī)范性文件的備案審查兼顧形式審查與實(shí)質(zhì)審查、兼顧合法性與合理性的審查標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)地方規(guī)范性文件的有效監(jiān)督[15]。因此，規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以人大的備案審查標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)推動(dòng)審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。但審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一并不是要求對(duì)規(guī)范性文件備案審查采用完全一致的標(biāo)準(zhǔn)。黨委由于其本身的特殊性，對(duì)其規(guī)范性文件的審查應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“內(nèi)外”區(qū)分，對(duì)于黨委內(nèi)部規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)遵循內(nèi)部的特殊的審查標(biāo)準(zhǔn)與原則，在與系統(tǒng)外部的其他規(guī)范性文件存在矛盾時(shí)，則應(yīng)當(dāng)采用統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)[16]。

2.厘清合法性審查與合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)中最主要的兩大標(biāo)準(zhǔn)為“合法性審查”與“合理性審查”。合法性審查標(biāo)準(zhǔn)是審查規(guī)范性文件的內(nèi)容是否符合法律的規(guī)定或者與法律是否相抵觸。依據(jù)立法法、監(jiān)督法等的規(guī)定，合法性審查主要從“是否同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸”“是否違反上位法規(guī)定”“是否超越法定權(quán)限”“是否違反法定程序”等方面進(jìn)行審查。合理性審查則主要以“是否適當(dāng)”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，但“適當(dāng)性”的含義則相對(duì)模糊，賦予了地方規(guī)范性文件審查主體較大的自由裁量空間，容易導(dǎo)致審查結(jié)果的不一致。為使合理性標(biāo)準(zhǔn)在審查實(shí)踐中更具有可操作性，可以參照行政法中的比例原則以妥當(dāng)性、必要性和均衡性為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)合理性審查進(jìn)行具體化與規(guī)范化[17]。此外，備案審查主體借助相對(duì)寬泛性的審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)范性文件的合理性進(jìn)行判斷時(shí)，需要通過與相關(guān)利益方的溝通與協(xié)商來進(jìn)行彌補(bǔ)，通過溝通與協(xié)商尋找到客觀標(biāo)準(zhǔn)[18]。

（三）程序?qū)用妫旱胤饺舜笾鲗?dǎo)下的審查程序規(guī)范

地方人大主導(dǎo)地方規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的功能實(shí)現(xiàn)需要以完善的程序?yàn)橐劳?。“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”總要求分別對(duì)應(yīng)了備案審查工作中“備案”“審查”“處理”三個(gè)階段。其中，“備案”是規(guī)范性文件制定公布后的一種程序性履行，地方人大主導(dǎo)下的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的程序應(yīng)當(dāng)主要從“審查”與“處理”兩方面進(jìn)行規(guī)范。

1.地方人大主導(dǎo)下的審查程序規(guī)范。備案程序是審查程序的前提與基礎(chǔ)，審查程序是備案程序的延伸。規(guī)范性文件審查階段的程序銜接是備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵，應(yīng)推動(dòng)構(gòu)建地方規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)平臺(tái)為審查程序的規(guī)范化與便捷化提供保障。在審查建議與審查要求的移送層面，對(duì)于不屬于地方人大常委會(huì)備案審查范圍的審查要求和審查建議，各地方基本采用“移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)”“告知有權(quán)審查機(jī)關(guān)”兩種處理方式。相對(duì)于“告知有權(quán)審查機(jī)關(guān)”方式，由地方人大常委會(huì)“移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)”的方式更能夠發(fā)揮人大對(duì)于備案審查的主導(dǎo)作用。通過銜接聯(lián)動(dòng)平臺(tái)移送能夠提升工作效率，并且銜接聯(lián)動(dòng)平臺(tái)作為能夠雙向反饋的平臺(tái)，便于地方人大對(duì)審查要求和審查建議移送有權(quán)審查機(jī)關(guān)后的監(jiān)督。在規(guī)范性文件審查中，各工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過銜接聯(lián)動(dòng)平臺(tái)加強(qiáng)與規(guī)范性文件的制定主體以及其他審查主體之間的溝通交流。對(duì)于存在重大問題與疑難問題的地方規(guī)范性文件的審查，由地方人大常委會(huì)的相關(guān)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)召開論證會(huì)，廣泛聽取各方意見。在規(guī)范性文件存在多個(gè)備案審查主體的情況下，有權(quán)審查的機(jī)關(guān)可以通過銜接聯(lián)動(dòng)平臺(tái)對(duì)規(guī)范性文件聯(lián)合審查，提升備案審查的質(zhì)量與效率。此外，地方人大應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)地方多元備案審查主體利用該平臺(tái)共享備案審查相關(guān)信息，交流備案審查相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將其建立成地方備案審查的常態(tài)化工作平臺(tái)，筑牢備案審查法治化基礎(chǔ)。

2.地方人大主導(dǎo)下的處理程序規(guī)范。審查處理程序是對(duì)規(guī)范性文件審查后依據(jù)審查結(jié)果的不同所進(jìn)行不同處理的程序，主要包括無問題、糾錯(cuò)以及撤銷三種。對(duì)于審查發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在法律法規(guī)所規(guī)定的“不合法”或者“不合理”的情形，不能直接修改或者撤銷，而應(yīng)當(dāng)通過銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出修正建議，由機(jī)關(guān)內(nèi)部先行審查處理以維護(hù)備案審查的權(quán)威性，同時(shí)又能夠促進(jìn)各機(jī)關(guān)之間的銜接聯(lián)動(dòng)[19]。對(duì)于經(jīng)審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)撤銷的規(guī)范性文件應(yīng)審慎對(duì)待，審查主體應(yīng)聯(lián)動(dòng)多元主體聽取意見，對(duì)確有撤銷必要的再履行相應(yīng)撤銷程序，以免影響規(guī)范性文件的穩(wěn)定性與權(quán)威性。地方人大常委會(huì)還應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)定期召開聯(lián)席會(huì)議，對(duì)于一定時(shí)間內(nèi)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制中出現(xiàn)的問題進(jìn)行探討，總結(jié)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的經(jīng)驗(yàn)與不足，并對(duì)未來備案審查相關(guān)工作進(jìn)行部署。還可以由地方人大主導(dǎo)借助于典型案例公示程序，形成備案審查的示范性效應(yīng)，為地方規(guī)范性文件的備案審查工作提供借鑒與參考[20]。

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