加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表建議工作的實(shí)踐路徑

作者簡(jiǎn)介：徐駿，中共浙江省委黨校2024年第一期中青年干部培訓(xùn)二班學(xué)員，浙江省人大常委會(huì)辦公廳人事處副處長(zhǎng)，曾長(zhǎng)期在省人大常委會(huì)代表工委議案建議處工作。

內(nèi)容摘要：當(dāng)前代表建議工作中存在有的代表重建議數(shù)量輕建議質(zhì)量，有的代表重政府意志傳達(dá)輕群體意志表達(dá)，有的代表重集中性履職輕常態(tài)化履職，有的承辦單位重滿意率輕解決率，有的地方重日常督辦輕考核激勵(lì)等問(wèn)題，各級(jí)人大要在“提什么”“為誰(shuí)提”“何時(shí)提”“如何辦”“怎么督”上持續(xù)下功夫，以加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表建議工作。

關(guān)鍵詞：代表建議;代表建議工作；實(shí)踐路徑

人大代表是黨和國(guó)家密切聯(lián)系人民群眾的橋梁，提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)代表建議）是代表依法履職最基礎(chǔ)、最主要的方式。承辦單位辦理代表建議是以實(shí)際行動(dòng)踐行全過(guò)程人民民主的重要形式。由于代表建議在基層民主實(shí)踐中影響力大、涉及面廣、群眾關(guān)注度高，如何高質(zhì)量地提出和辦理代表建議，如何在代表建議的各環(huán)節(jié)中，切實(shí)做到有為有效，對(duì)新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)代表建議工作具有重要意義。

一、當(dāng)前代表建議工作中存在的問(wèn)題分析

近年來(lái)，各級(jí)人大機(jī)關(guān)和承辦單位高度重視代表建議工作，通過(guò)完善辦理工作機(jī)制、加大督辦工作力度、加強(qiáng)與承辦單位溝通聯(lián)系等多種形式，有力推動(dòng)高質(zhì)量提好辦好代表建議，以實(shí)際行動(dòng)生動(dòng)踐行著全過(guò)程人民民主理念。但與此同時(shí)，也存在以下“五重五輕”現(xiàn)象。

（一）有的代表重建議數(shù)量輕建議質(zhì)量

人大代表提出多少建議，推動(dòng)多少工作，是代表履職成果的重要參考要素和評(píng)價(jià)指標(biāo)。在基層實(shí)踐中，有的代表過(guò)于看重提出建議的數(shù)量，為體現(xiàn)履職的積極性，認(rèn)為提得越多越好，忽視了建議本身的質(zhì)量，有的甚至為了追求“建議大戶”的稱(chēng)號(hào)，而把建議單個(gè)事項(xiàng)拆分成數(shù)個(gè)建議提交。這與代表的認(rèn)知有誤相關(guān)，也與有的地方簡(jiǎn)單地以建議數(shù)量判定代表履職積極性的評(píng)價(jià)體系相關(guān)。其實(shí)質(zhì)是有的代表扭曲了對(duì)履職意義的認(rèn)識(shí)，異化了“提出建議”這一民主實(shí)踐行為。

（二）有的代表重政府意志傳達(dá)輕群體意志表達(dá)

基層實(shí)踐中，有的代表成為地方政府“集體意志”簡(jiǎn)單的二傳手，建議文本由政府部門(mén)直接起草好，省略了調(diào)研、分析、論證的過(guò)程，省略了與基層群眾“廣泛商量”的過(guò)程，代表建議從群眾中來(lái)到群眾中去的民主“廣泛性”屬性打了折扣。這種行為有時(shí)會(huì)使人民立場(chǎng)與基層視角“偏斜”，導(dǎo)致代表建議中地方政府向上爭(zhēng)取資金、項(xiàng)目、用地、用編等內(nèi)容偏多，涉及促進(jìn)改革穩(wěn)定發(fā)展、改善民生等內(nèi)容偏少，從而使公共“議事場(chǎng)”變成地方政府“博利場(chǎng)”。

（三）有的代表重集中性履職輕常態(tài)化履職

代表將日常調(diào)研和思考的成果，經(jīng)過(guò)精心打磨后，集中在人代會(huì)期間提出，是最為常見(jiàn)的一種方式。但在網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)達(dá)的數(shù)字時(shí)代，這種方式增強(qiáng)了代表在媒體的短時(shí)曝光度，也給了網(wǎng)民“代表突擊履職”的錯(cuò)誤認(rèn)知，一定程度上弱化了代表身份的日常影響力。一場(chǎng)關(guān)于為什么不在閉會(huì)期間提建議的調(diào)研顯示1，22%的代表顧忌閉會(huì)期間建議的辦理時(shí)效、受重視程度，41%的代表表示不知道提交途徑，或者認(rèn)為提交程序過(guò)于麻煩，37%的代表選擇工作太忙、顧不過(guò)來(lái)的理由。

（四）有的承辦單位重滿意率輕解決率

在滿意率方面，地方人大一般維持在90%以上。但調(diào)研中，有35%的代表表示曾經(jīng)遇到過(guò)“被滿意”的情況，45%的代表表示遇到過(guò)“對(duì)辦理結(jié)果不滿意，對(duì)辦理態(tài)度很滿意”的現(xiàn)象。在解決率方面，地方人大一般維持在60%以上。在解決情況的判定上，往往缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拇_定機(jī)制，有時(shí)僅以答復(fù)時(shí)承辦單位標(biāo)注的類(lèi)型為主，顯得比較隨意。問(wèn)題是否解決，代表是否滿意，本質(zhì)上是代表履職場(chǎng)景中的一次民主實(shí)踐。如果“解決率”“滿意率”含金量縮水，那么民主的真實(shí)性也會(huì)縮水。

（五）有的地方重日常督辦輕考核激勵(lì)

在日常督辦上，各地通過(guò)創(chuàng)新督辦形式、豐富督辦主體等方式，加強(qiáng)對(duì)辦理過(guò)程中建議的實(shí)時(shí)督促，督辦效果較好。但對(duì)列入計(jì)劃解決的建議，有的地方缺少閉環(huán)督促機(jī)制，承辦單位缺少計(jì)劃表和路線圖，建議辦結(jié)后，有的問(wèn)題不了了之。對(duì)代表建議辦理情況的考核，有的地方是由黨委、政府督查部門(mén)進(jìn)行，將代表建議與政協(xié)提案放在一起，作為部門(mén)指標(biāo)考核的一部分，人大、政協(xié)參與其中，有建議權(quán)，沒(méi)有賦分權(quán)，考核“指揮棒”的效力無(wú)法充分發(fā)揮。

二、新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)代表建議工作的路徑選擇

如何防止與避免上述現(xiàn)象，各級(jí)人大需要重點(diǎn)做好以下五個(gè)方面的工作。

（一）要在“提什么”上尋找工作“平衡感”

在對(duì)待建議數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系上，人大既要保護(hù)代表依法履職的積極性，也要引導(dǎo)代表高質(zhì)量提好建議。要幫助代表樹(shù)立“精品意識(shí)”。通過(guò)舉辦代表履職培訓(xùn)班、編寫(xiě)工作手冊(cè)等手段，幫助代表樹(shù)立正確的履職理念，強(qiáng)調(diào)提交代表建議的嚴(yán)肅性，防止為充數(shù)量而提建議的隨意行為。強(qiáng)化代表“為民初心”。通過(guò)組織代表視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查、代表小組活動(dòng)等形式，引導(dǎo)代表回歸“為民”本心，先接地氣、察民情，再聚民智、惠民生，提出高質(zhì)量的建議。優(yōu)化完善“評(píng)價(jià)體系”。建立科學(xué)的代表履職管理評(píng)價(jià)體系，明確提高代表履職質(zhì)量要求，不再簡(jiǎn)單以數(shù)量界定代表履職積極性。注重加強(qiáng)“前置審核”，對(duì)代表建議形成全過(guò)程進(jìn)行把關(guān)指導(dǎo)，在會(huì)前組織收集選題、初核文本質(zhì)量，在大會(huì)期間安排專(zhuān)人對(duì)基本要素進(jìn)行完整性審核，有效保障代表建議總體質(zhì)量。

（二）要在“為誰(shuí)提”上追求利益“最廣泛”

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“涉及全國(guó)各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會(huì)中廣泛商量；涉及一個(gè)地方人民群眾利益的事情，要在這個(gè)地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量?！?為實(shí)現(xiàn)民主“廣泛性”的目標(biāo)，各級(jí)人大要引導(dǎo)代表積極進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)接待人民群眾，把議題擺出來(lái)，并與人民群眾面對(duì)面充分溝通、聽(tīng)取意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上形成代表建議。要主動(dòng)加強(qiáng)與下級(jí)人大代表工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)對(duì)接，強(qiáng)調(diào)允許代表轉(zhuǎn)交政府相關(guān)訴求，但要求須協(xié)助代表組織開(kāi)展調(diào)研論證，以保障所涉內(nèi)容的共性和普遍性，且在辦理過(guò)程中做好督促落實(shí)工作，不能一轉(zhuǎn)了之、不管不問(wèn)。要與政府部門(mén)通力協(xié)作，引導(dǎo)地方政府通過(guò)正常渠道開(kāi)展項(xiàng)目申報(bào)、資金爭(zhēng)取、要素審批等事項(xiàng)，盡量減少類(lèi)似事項(xiàng)“匯入”代表建議“池”。

（三）要在“何時(shí)提”上體現(xiàn)履職“全天候”

積極引導(dǎo)代表開(kāi)展常態(tài)化的履職，在閉會(huì)期間多提出建議，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主實(shí)踐鏈條上的時(shí)空廣延，讓民情民意民智貫穿履職的“全天候”。各級(jí)人大要注重組織、引導(dǎo)代表在閉會(huì)期間走進(jìn)田間地頭、生產(chǎn)車(chē)間，進(jìn)“站”入“點(diǎn)”體察民情、匯聚民意，并及時(shí)形成建議提交。要注重完善人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議機(jī)制，召開(kāi)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與列席代表座談會(huì)，明確圍繞黨委中心工作確定代表發(fā)言主題，并積極推動(dòng)參會(huì)代表把發(fā)言內(nèi)容轉(zhuǎn)化為閉會(huì)建議提交。要注重地方性法規(guī)的修訂。如，2023年11月24日，浙江省第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議修訂通過(guò)了《浙江省人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理的規(guī)定》，對(duì)閉會(huì)期間代表建議的形成、受理、交辦、落實(shí)等環(huán)節(jié)作出了詳細(xì)、明確的條文規(guī)定，有效激勵(lì)代表閉會(huì)期間提出建議。

（四）要在“如何辦”上保障民主“真實(shí)性”

代表建議事項(xiàng)的解決與代表對(duì)辦理結(jié)果的滿意，是一條因果關(guān)聯(lián)的邏輯鏈。要推動(dòng)“提”“辦”雙方互相溝通、“常來(lái)常往”的全過(guò)程聯(lián)系，充分實(shí)現(xiàn)民主的真實(shí)性。要建立由人大機(jī)關(guān)和代表共同判定的機(jī)制，通過(guò)征求代表意見(jiàn)、答復(fù)內(nèi)容抽測(cè)、與主辦單位核實(shí)等方式，精準(zhǔn)標(biāo)注解決情況。要建立科學(xué)評(píng)價(jià)方式，搭建數(shù)字化辦理平臺(tái)，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)細(xì)節(jié)，可采取“提”“辦”雙方背靠背的評(píng)價(jià)方式，請(qǐng)代表對(duì)辦理態(tài)度、辦理結(jié)果、綜合情況等指標(biāo)進(jìn)行打分，最大限度防止“被滿意”情況。要開(kāi)展多方協(xié)調(diào)會(huì)審，針對(duì)代表二次和多次不滿意，完善召開(kāi)多方參與的專(zhuān)題會(huì)議來(lái)“集中會(huì)診”，人大既為代表?yè)窝矠槌修k單位說(shuō)理，而且不勉強(qiáng)代表“基本滿意”，允許代表不滿意情況的存在，切實(shí)推進(jìn)代表建議工作中民主的“真實(shí)性”表達(dá)。

（五）要在“怎么督”上彰顯實(shí)效“最管用”

對(duì)代表建議辦理工作的檢查督促，是人大監(jiān)督工作的重要組成部分，是“提”“交”“辦”“督”有序?qū)?、有力踐行全過(guò)程人民民主的重要一環(huán)?？赏ㄟ^(guò)優(yōu)載體、建機(jī)制、強(qiáng)考核等形式，不斷督促推動(dòng)代表建議提辦雙方在“辦前”“辦中”“辦后”全過(guò)程溝通，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量辦理。在督辦載體選擇上，豐富同類(lèi)型督辦、同單位督辦、同選區(qū)督辦、重點(diǎn)督辦、接待代表活動(dòng)日等方式，由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜督辦。在督辦主體選擇上，進(jìn)一步激活專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的督辦職責(zé)，梳理其對(duì)口聯(lián)系部門(mén)主辦的建議清單，建立相應(yīng)的督辦機(jī)制，發(fā)揮合力推動(dòng)建議辦理取得實(shí)效。要合理分配考核權(quán)。在綜合考核中增加人大考核權(quán)重，讓代表依法履職更有保障，代表建議辦理工作更有實(shí)效。如，浙江省除了對(duì)“建議提案辦理”指標(biāo)賦分之外，在“重視支持人大工作”年度考核指標(biāo)中，增加各單位重視支持“提好辦好代表議案建議”指標(biāo)的細(xì)化指標(biāo)，明確賦分細(xì)則，切實(shí)督促各單位積極支持代表建議工作。對(duì)列入計(jì)劃解決的建議，人大要聯(lián)合黨委、政府督查室，隔年開(kāi)展“回頭看”工作，視情選取部分建議，由領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)、邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域省人大代表上門(mén)督辦，推動(dòng)問(wèn)題真解決，做到建議真落實(shí)、代表真滿意、人民真享實(shí)惠。

1該調(diào)研數(shù)據(jù)采自浙江省一設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)組織的調(diào)研問(wèn)卷數(shù)據(jù)，下同。

2參見(jiàn)習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》。