大運河的文化標(biāo)識價值及其立法保護

周剛志 孫徐恬

［摘 要］ “大運河國家文化公園”是我國的重大文化工程，也是中華民族的重要文化標(biāo)識。中國大運河不僅是重要的水利文化遺產(chǎn)、線性文化遺產(chǎn)，也應(yīng)當(dāng)成為重要的文化景觀遺產(chǎn)，承載“連通五大水系、促進區(qū)域交流、助力民族融合”等政治文化理念。當(dāng)前，我國大運河相關(guān)立法主要有《中華人民共和國文物保護法》等國家立法和大運河水利管理、生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)保護等地方立法。為推進大運河國家文化公園建設(shè)，我國應(yīng)適時制定“大運河國家文化公園法”或“大運河國家文化公園管理條例”，以弘揚大運河的“中華文化標(biāo)識”價值。

［關(guān)鍵詞］ 國家文化公園；大運河國家文化公園；文化遺產(chǎn)；立法

［中圖分類號］? D922．16?? ［文獻標(biāo)識碼］ Ａ?? ［文章編號］ 1008-1763（2024）03-0132-08

The Cultrual Identity Value of the Grand Canal and Legislation Protection

ZHOU Gangzhi1，2，SUN Xutian1

（1．College of Law，Zhongnan University，Changsha 410083，China；2. School of Law， Hunan Normal University， Changsha 410081， China）

Abstract：The Grand Canal National Cultural Park is not only an important cultural project in China， but also an important cultural symbol of the Chinese nation. The Grand Canal of China is not only an important water conservancy cultural heritage， linear cultural heritage， but also an important cultural landscape heritage， carrying the political and cultural concepts of connecting the five major water systems， promoting regional exchanges， and helping ethnic integration. At present，the? Grand Canal related legislation mainly includes national legislation such as the Law of the Peoples Republic on the Protection of Cultural Relics and local legislation such as the Grand Canal water management， ecological environment and cultural heritage protection. In order to promote the construction of the Grand Canal national cultural park， China should formulate the Law of the Grand Canal national cultural park or the regulations on the management of the Grand Canal national cultural park? in a timely manner， in order to promote the value of the Chinese cultural identity of the Grand Canal.

Key words： national cultural park;grand canal national cultural park;cultural heritage;legislation

2014年6月22日，聯(lián)合國教科文組織第38屆世界遺產(chǎn)委員會會議審議通過“中國大運河”項目列入《世界遺產(chǎn)名錄》。相對于同樣入選《世界遺產(chǎn)名錄》的其他運河，如法國米迪運河、比利時中央運河、加拿大里多運河、英國龐特基西斯特輸水道與運河、荷蘭阿姆斯特丹運河而言，中國大運河是“時空跨度最大、技術(shù)含量最高、內(nèi)容最豐富多彩的大型活態(tài)文化遺產(chǎn)”。［1］中國大運河作為目前世界上里程最長、歷史最久的人工河，是中國歷史上南糧北運、商旅交通、軍資調(diào)配、水利灌溉的“生命線”，對中國的政治統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展和文化交流有著深遠(yuǎn)的意義。

2023年9月，習(xí)近平總書記在視察浙江時指出：“大運河是世界上最長的人工運河，是十分寶貴的文化遺產(chǎn)。大運河文化是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分，要在保護、傳承、利用上下功夫，讓古老大運河煥發(fā)時代新風(fēng)貌?！苯ㄔO(shè)大運河國家文化公園，是我國保護、傳承、利用大運河文化的重要舉措，也是推動新時代文化繁榮發(fā)展、弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重大工程。依據(jù)2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)方案》（以下簡稱“《建設(shè)方案》”）等文件，“大運河國家文化公園”不僅是國家的“重大文化工程”與“公共文化載體”，也是“中華民族文化標(biāo)識”。在全面依法治國的當(dāng)下，我國尤其需要通過國家和地方相關(guān)立法，為大運河國家文化公園建設(shè)與保護提供法治的引導(dǎo)、規(guī)制與保障。

一 我國大運河的“文化標(biāo)識”價值

（一）大運河何以成為“中華文化重要標(biāo)識”

所謂“標(biāo)識”，本意為具有某種典型特征、可以用來區(qū)別其他事物的符號或者標(biāo)記，我國《中華人民共和國商標(biāo)法》《中華人民共和國專利法》上有明確提及“商標(biāo)標(biāo)識”“專利標(biāo)識”概念，并在行政管理實踐中形成了“能源效率標(biāo)識”“水效標(biāo)識”“畜禽標(biāo)識”“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識”等系列標(biāo)識。國家文化公園作為“中華文化標(biāo)識”，也需要通過“形象標(biāo)志”等特定標(biāo)識予以推廣；更為重要的是，國家文化公園本身就是中華文化的重要標(biāo)志，是中華民族精神的重要載體。

著名經(jīng)濟史學(xué)家全漢昇先生曾言：“運河之于唐宋帝國，著實像動脈之于身體那樣，它的暢通和滯塞，都足以影響國運的興隆和衰替?！保?］31中國古代交通條件落后，陸路運輸成本高且無道路安全保障，又因中國海岸線曲折、海盜出沒頻繁，不適宜采取海上運輸，國家便考慮利用水路。中國天然水道多為東西走向，自南北朝以后經(jīng)濟重心南移，人工開鑿的大運河遂成為南北運輸?shù)闹饕緩健＃?］伴隨人工開鑿運河一同產(chǎn)生的還有漕運制度，它是利用水道調(diào)運征收物資的一種資源調(diào)配制度。漕運制度始于秦漢而終于晚清。唐代，各項漕運規(guī)章制度初創(chuàng)，伴隨著歷史演進，漕運組織與制度才得以逐步完善。至清代前期，漕運的組織機構(gòu)與管理制度進一步嚴(yán)密化，確保了漕運制度體系的穩(wěn)定與高效運行?？梢哉f，漕運進一步加強了古代中國的政治統(tǒng)一，同時也進一步“推動了商品經(jīng)濟的發(fā)展、沿岸城鎮(zhèn)的興起繁榮及資本主義萌芽的增長”。［4］128不僅如此，大運河貫穿華北平原、淮海平原及杭嘉湖平原，其沿線及支線網(wǎng)絡(luò)周邊涌現(xiàn)出眾多繁榮城鎮(zhèn)，這些城鎮(zhèn)的崛起極大地推動了中國東部和中部地區(qū)的快速發(fā)展。大運河不僅是一條重要的交通干線，更是中國南北方經(jīng)濟文化交流的重要橋梁，對于促進區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展具有不可替代的作用。同時，大運河本身也擁有珍貴的歷史、科學(xué)、藝術(shù)價值，使得其成為非同尋常的中華文化遺產(chǎn)。

中國大運河創(chuàng)始于春秋末年，以三國至南北朝時期形成的江淮黃海四大水系的運河網(wǎng)為基礎(chǔ)，借由唐宋時期的大運河工程體系而逐步成型，在元明清時期達(dá)到了水利工程技術(shù)的“高峰”。［5］5大運河作為中國南北交通“大動脈”，歷經(jīng)兩千多年的歷史滄桑和社會巨變，一直發(fā)揮著物資運輸?shù)慕?jīng)濟功能。至20世紀(jì)初，仍有10萬多艘船舶長年航行在運河上；2018年，僅大運河的江蘇段貨運量就達(dá)到4.8億噸，是萊茵河貨運量的兩倍多。[4]149不僅于此，大運河橫跨長江與黃河這兩大中國古代文化與文明的核心線路，聯(lián)結(jié)夏、商、楚、燕、齊、魯?shù)戎袊鴼v史上舉足輕重的文化區(qū)域，已經(jīng)成為一條重要的“文化紐帶”，其流經(jīng)區(qū)域是中國古文化遺跡最為豐富的地區(qū)，集中展示了中華民族多元一體的文化特色?？梢哉f，大運河不僅是一條河，而且是一個涉及交通、水利、地理、歷史、生態(tài)等諸多方面的文化廊道，不僅有“靜態(tài)的”文化遺址，還有“活態(tài)的”文化遺產(chǎn)。

（二）大運河“文化標(biāo)識”價值多重內(nèi)涵

我國大運河的“文化標(biāo)識”價值，不僅在于它是對于中華民族歷史影響深遠(yuǎn)的水利文化遺產(chǎn)，而且它還是重要的線性文化遺產(chǎn)，是重要的文化景觀遺產(chǎn)，承載著“連通五大水系、促進經(jīng)濟繁榮、維護政治統(tǒng)一”等政治文化理念，在今天依然具有重要的文化與經(jīng)濟價值。

第一，大運河是我國重要的水利文化遺產(chǎn)。作為世界文化遺產(chǎn)的中國大運河，其范圍分布在中國6個省、2個直轄市，共計27個城市各河段的典型河道段落和重要遺產(chǎn)點，包括河道遺產(chǎn)27段，總長度1011公里，相關(guān)遺產(chǎn)共計58處；遺產(chǎn)類型包括閘、堤、壩、橋、水城門、纖道、碼頭、險工等運河水工遺存，以及倉窖、衙署、驛站、行宮、會館、鈔關(guān)等大運河的配套設(shè)施和管理設(shè)施，和一部分與大運河文化意義密切相關(guān)的古建筑、歷史文化街區(qū)等。大運河作為中國歷史上最負(fù)盛名的重要水利設(shè)施之一，在某種程度上也刷新了理論界對于“建筑遺產(chǎn)”，尤其是“中國建筑遺產(chǎn)”的概念及內(nèi)涵。譬如，有學(xué)者曾經(jīng)提出：“只有中國建筑是以木結(jié)構(gòu)為本位的，其他六大體系，雖然沒有完全拒絕木材，但主要以磚石結(jié)構(gòu)為本位。”［6］9這一論點顯然是以房屋建筑作為考察對象。如果參考我國現(xiàn)有的《建筑類企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，將建筑范圍擴展至港口、航道及水利工程等建筑工程，則中國建筑的“木結(jié)構(gòu)本位說”可能需要修訂。大運河聯(lián)通黃河、長江、淮河、海河與錢塘江五大水系，其工程技術(shù)上首先必須面對“不同江河之間，或同一水系之間分水嶺造成的地形高差問題”，在“以非化石能源為動力的工業(yè)革命之前，京杭大運河通過工程措施實現(xiàn)了17世紀(jì)前的最大高差分水嶺的穿越”。[5]5為此，大運河的開鑿過程巧妙地依托了沿線豐富的自然水體資源，妥善處理了運河水體與其他自然水體間的交匯關(guān)系，其沿線分布著太湖、微山湖、高郵湖、洪澤湖以及駱馬湖等眾多湖泊，充分展示了人工工程與自然環(huán)境的和諧共生。大運河將這些河流、湖泊、濕地緊密串聯(lián)，形成了一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，其中動植物、氣候、水文、地質(zhì)地貌、土壤與植被等因素相互交織、相互依賴，共同維護著一個自然的生態(tài)調(diào)節(jié)機制。這一成就不僅體現(xiàn)了古人的智慧與技藝，也為后世留下了寶貴的自然與文化遺產(chǎn)。［7］時至今日，大運河依然是我國的重要水利設(shè)施之一，以其連通中國五大水系而具有突出的水利價值和重大的歷史文化價值。

第二，大運河是我國重要的線性文化遺產(chǎn)?！拔幕€路”（cultural route）最初作為“文化交流與對話”的一種文化遺產(chǎn)類型而引起學(xué)者關(guān)注，該表述見于1994年在馬德里召開的世界文化遺產(chǎn)專家研討會的“專家報告”中。1998年，國際古跡遺址理事會成立“文化線路委員會”，并在2001年《無形遺產(chǎn)與文化線路的多元性》一書中及2002年馬德里會議上闡明“文化線路”的特征，譬如“文化線路精神屬性”與“聯(lián)通古今的可傳承性”等。2008年10月4日，由聯(lián)合國教科文組織在加拿大召開的國際古跡遺址理事會通過《文化線路憲章》，這是國際文化線路遺產(chǎn)保護的基礎(chǔ)性文件。［8］16-172017年，《實施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》附件里列舉了“文化景觀”“歷史城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)中心”“運河”與“文化線路”等幾種特殊的文化與自然遺產(chǎn)類型，其中尤其指出：“遺產(chǎn)線路由各種有形的要素構(gòu)成，這些要素的文化意義來源于跨國界和跨地區(qū)的交流和多維對話，說明了沿這條線路上展開的運動在時空上的交流互動?！比欢?，《實施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》列舉的這幾類文化遺產(chǎn)類型，旨在制定具體的標(biāo)準(zhǔn)以便對這些遺產(chǎn)申報、列入《世界遺產(chǎn)名錄》進行評估，而非對這些文化遺產(chǎn)予以嚴(yán)格的界分。正因為如此，“中國大運河”與“文化線路”兩者之間并不矛盾，甚至在實質(zhì)內(nèi)容上均涵蓋了“歷史城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)中心”“運河”與“文化線路”等文化遺產(chǎn)類型，因為中國大運河還是南北溝通交流的文化航道。蘇州昆曲、紹興文戲、越劇以及在蘇北、魯南、皖北等地十分流行的“柳琴戲”，乃至南方的媽祖信仰、桃花塢年畫以及園林文化，都經(jīng)由大運河漂到了北京，而在京津冀地區(qū)流傳較廣的評劇也通過大運河傳到了南方。流淌了兩千五百余年的大運河一直被譽為“中華文脈”，其深厚的文化底蘊孕育出了豐富多彩的區(qū)域文化。吳越文化、淮揚文化、楚漢文化、齊魯文化、燕趙文化等多種文化形態(tài)相互交融，共同構(gòu)筑了中華民族的文化瑰寶。這些文化在大運河的波濤中相互激蕩、相互借鑒，共同譜寫了中華文化的壯麗篇章。［9］

中國大運河不僅是典型的“文化線路”，它還是重要的“線性文化遺產(chǎn)”。不少學(xué)者認(rèn)為“線性文化遺產(chǎn)”概念源自“文化線路”。但是，如前文所述，“文化線路”概念的實質(zhì)特征在于某項遺產(chǎn)曾經(jīng)承載過“跨國界和跨地區(qū)的交流和多維對話”；而“線性文化遺產(chǎn)”的概念旨在強調(diào)文化遺產(chǎn)的“線狀分布”與“整體保護”。筆者認(rèn)為，“線性文化遺產(chǎn)”主要源自美國的“遺產(chǎn)廊道”概念。羅伯特·希爾斯于1993年提出遺產(chǎn)廊道的特征在于：“擁有特殊文化資源集合的線性景觀，通常帶有明顯的經(jīng)濟重心、蓬勃發(fā)展的旅游、老建筑的適應(yīng)性再利用、娛樂及環(huán)境改善。”［10］大運河國家文化公園建設(shè)以中國大運河這個“文化線路”為歷史基礎(chǔ)，也是以其“線性文化遺產(chǎn)”為現(xiàn)實基礎(chǔ)。

第三，大運河是我國重要的文化景觀遺產(chǎn)。《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》將“世界遺產(chǎn)”主要分為“自然遺產(chǎn)”“文化遺產(chǎn)”兩種類型。1992年12月，聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)委員會通過的《世界遺產(chǎn)名錄》則增加了“自然與文化混合遺產(chǎn)”和“文化景觀”兩種類型；“文化景觀”尤為強調(diào)“具有杰出普遍價值的人與自然共同的杰作”。當(dāng)前，我國以“文化景觀”申報的世界遺產(chǎn)主要有廬山、五臺山、杭州西湖、紅河哈尼梯田、花山巖畫、普洱景邁山古茶林等，中國大運河并未列入其中。但是，中國大運河不僅縱貫于五大水系之間，而且曲折縈回于沿線各城市之中，曲折的運河水與兩岸的植物群落及古城古鎮(zhèn)古村、水利設(shè)施遺址交相輝映，極具文化景觀的美學(xué)價值。黃仁宇曾經(jīng)指出，中國大運河享有較高的全球知名度，但世界各國依然對其缺乏足夠的了解。［11］2當(dāng)今時代，中國大運河正在成為促進文化交流和傳承的重要平臺和展示中華文明的重要窗口：大運河河道縱橫交錯，碼頭繁忙有序，橋梁堅固雅致；沿岸的衙署、官倉、驛站、會館、廟宇和城鎮(zhèn)星羅棋布；龍舟競渡、錢江觀潮、元宵燈會等民族風(fēng)俗和節(jié)慶活動歷久彌新，形成了獨特的中國大運河文化景觀。各種物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)凝聚于大運河兩岸，河、岸、城等多種文化形態(tài)涵蓋物質(zhì)、精神、制度多種遺產(chǎn)類型，形成體量龐大的巨型文化遺產(chǎn)群。[9]但是，亦如2017年《實施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》所指出：文化景觀是“人類與大自然的共同杰作”，“見證了人類社會和居住地在自然限制和/或自然環(huán)境的影響下隨著時間的推移而產(chǎn)生的進化，也展示了社會、 經(jīng)濟和文化外部和內(nèi)部的發(fā)展力量”?！啊幕坝^類別的存在不排除繼續(xù)吸收與文化和自然相關(guān)的重要遺產(chǎn)的可能性，可根據(jù)兩套標(biāo)準(zhǔn)對其突出的普遍價值進行評定。”中國大運河已經(jīng)被認(rèn)定為“一般性的”“世界文化遺產(chǎn)”，并不妨礙或者排除其亦可以被認(rèn)定為“文化景觀”遺產(chǎn)。

如學(xué)者所言，大運河是中國南北文化發(fā)展的載體和“記錄本”，“是中華文明五千年生生不息的延續(xù)與象征，是華夏版圖上民族聯(lián)接的臍帶，是政治經(jīng)濟文化技術(shù)的百科全書，它的產(chǎn)生發(fā)展和興盛衰落都與中華民族跌宕起伏的歷史命運同步”。［12］大運河國家文化公園作為重要的水利文化遺產(chǎn)，其本身承載著千年的“文化記憶”，也是我們進入新的歷史時期需要重新塑造、傳播的“文化記憶場所”，是中華民族最為重要的“文化標(biāo)識”之一。

二 我國大運河的現(xiàn)有立法體系分析

（一）我國大運河立法的基本現(xiàn)狀

第一，大運河的水利管理立法現(xiàn)狀。在水利管理方面，大運河的保護工作涉及一系列法律法規(guī)，包括但不限于《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《國內(nèi)水路運輸管理條例》《內(nèi)河交通安全管理條例》《中華人民共和國河道管理條例》和《中華人民共和國航道管理條例》等。此外，大運河沿線各省針對具體情況，制定了河道管理條例、湖泊保護條例、水利工程管理條例、水資源管理條例、防洪條例、水土保持條例以及建設(shè)項目占用水域管理辦法等法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件等。這些共同構(gòu)建了一個相對完善、實用性強、操作便捷的法規(guī)體系，為大運河的水利管理和保護工作提供了有力的法律保障。從具體內(nèi)容來看，現(xiàn)行地方性立法已經(jīng)建立了規(guī)劃制度、河道管理制度、水資源管理制度、河道采砂管理制度、水域等效替代制度和防汛防旱管理制度等大運河水利管理的相應(yīng)配套制度。［13］

依據(jù)前述相關(guān)立法，我國已經(jīng)確立的大運河保護利用相關(guān)制度包括：其一，大運河的河道管理制度，包括河道的統(tǒng)一管理與分級管理、河道管理范圍內(nèi)的建設(shè)項目審批流程、河道防護措施、管理范圍劃定方法、堤防工程技術(shù)管理要求以及河道清障制度等內(nèi)容。其二，水資源管理制度，包括取水許可、水資源有償使用、飲用水水源地保護、水功能區(qū)劃定、用水總量控制和定額管理、排污口審查、水資源論證等。其三，河道采砂管理制度，譬如河道采砂的統(tǒng)一規(guī)劃、可行性論證、采砂許可、 禁采區(qū)和禁采期、“一船一證”、采砂船舶集中停泊等制度。其四，水域等效替代制度（建設(shè)項目占用水域必須興建等效替代水域工程），以及防汛防旱管理制度，如防洪規(guī)劃、劃定規(guī)劃保留區(qū)、洪水影響評價報告、汛期和緊急防汛期、 防汛抗洪行政首長負(fù)責(zé)制等。

第二，大運河的生態(tài)環(huán)境立法現(xiàn)狀。在生態(tài)環(huán)境保護方面，大運河的保護工作需依托《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》及《中華人民共和國水土保持法》等法律法規(guī)。此外，國家發(fā)展和改革委員會于2021年頒布的《大運河文化保護傳承利用“十四五”實施方案》明確將大運河的生態(tài)保護修復(fù)、航運轉(zhuǎn)型提升以及文化旅游融合發(fā)展等列為關(guān)鍵任務(wù)。《重點流域水生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》亦對大運河的生態(tài)環(huán)境保護提出了明確要求，進一步細(xì)化了保護工作的內(nèi)容與方向。這些法規(guī)與政策的出臺，為大運河生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善提供了堅實的法治保障。根據(jù)“十四五”規(guī)劃的要求，大運河生態(tài)環(huán)境的保護需要遵循“五水”統(tǒng)籌、協(xié)同共治的原則，在做好水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境改善、水資源控制的基礎(chǔ)上，著力推進水景觀與水文化融合提升，做到“五水統(tǒng)籌、協(xié)同共治”，促進大運河的整治與發(fā)展。

《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進大運河文化帶建設(shè)的決定》作為首部省級立法，在規(guī)劃大運河文化帶建設(shè)方面提出了集文化、生態(tài)、旅游于一體的高品質(zhì)、高水平長廊的愿景，主旨在于統(tǒng)籌推進“大運河沿線綜合發(fā)展”。而2021年頒布的《蘇州市太湖生態(tài)島條例》是太湖生態(tài)島生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展的專項立法，為大運河文化帶的生態(tài)保護和綠色發(fā)展提供了有益的借鑒和參考。這一立法實踐不僅填補了大運河文化帶建設(shè)在生態(tài)環(huán)境保護方面的法律空白，也體現(xiàn)了地方政府在推進大運河文化帶建設(shè)過程中的積極探索和創(chuàng)新。

第三，大運河的文化遺產(chǎn)立法現(xiàn)狀。在《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等文化遺產(chǎn)法以外，原文化部在2012年制定了《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》，旨在規(guī)范大運河文化遺產(chǎn)保護等事宜。然而，該部門規(guī)章的內(nèi)容多為原則性規(guī)定，具體的保護措施的完善仍需依賴于其他相關(guān)法律法規(guī)的支持。而當(dāng)前，各類法律法規(guī)的保護對象中，尚元大運河這樣的大型區(qū)域性遺產(chǎn)，因此難以實現(xiàn)對其整體性保護，更難以與《中華人民共和國環(huán)境保護法》等生態(tài)保護法律有效融合。根據(jù)《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》的規(guī)定，大運河的整體保護工作由文物部門負(fù)責(zé)，而環(huán)保、國土、水利、交通、航運、城建等部門則需在各自的職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)同推進相關(guān)工作?？绮块T管理和跨地區(qū)管理是大運河保護的現(xiàn)狀，而不同部門和地區(qū)依據(jù)不同的法律法規(guī)和基于不同的管理目標(biāo)，存在諸多交叉和矛盾，導(dǎo)致大運河保護沒有形成統(tǒng)一的合力。

2019年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《建設(shè)方案》提出，“到2023年底基本完成建設(shè)任務(wù)，使長城、大運河、長征沿線文物和文化資源保護傳承利用協(xié)調(diào)推進局面初步形成，權(quán)責(zé)明確、運營高效、監(jiān)督規(guī)范的管理模式初具雛形”；并明確要求“相關(guān)省份結(jié)合實際修訂制定配套法規(guī)規(guī)章”。當(dāng)前，我國已制定與大運河立法相關(guān)的地方性法規(guī)共計16部，其中包括省級人大常委會制定的地方性法規(guī)6部。此外，還有4部地方政府規(guī)章涉及大運河的立法工作（表1）。其中，蘇州市采用“大運河文化保護傳承利用條例”這一名稱，江蘇省制定了《關(guān)于促進大運河文化帶建設(shè)的決定》，北京市、天津市與河北省都頒布了《關(guān)于京津冀協(xié)同推進大運河文化保護傳承利用的決定》，其他省市如浙江省、揚州市、滄州市、嘉興市、紹興市、杭州市、淮安市多采用“文化遺產(chǎn)保護條例”的名稱。這些法規(guī)與規(guī)章的制定，為大運河的保護、管理和利用提供了重要的法制保障。

由表1我們可以得知，包含市級地方性法規(guī)在內(nèi)，大運河沿線6個?。ㄊ校┮约俺某?、臺兒莊、鎮(zhèn)江和宿州以外的13個市，都已經(jīng)制定了大運河保護的相關(guān)法規(guī)規(guī)章。但是，仍有相應(yīng)的城市在大運河保護立法領(lǐng)域處于缺位狀態(tài)。由于大運河跨省份、跨部門的特質(zhì)，不同地區(qū)依據(jù)不同的法律法規(guī)和基于不同的管理目標(biāo)，存在諸多交叉和矛盾。

（二）我國現(xiàn)有大運河立法的局限性

當(dāng)前，我國的大運河文化遺產(chǎn)立法方面主要表現(xiàn)為《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》以及《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》等法律法規(guī)的制定與實施。此外，各地還根據(jù)實際情況，制定了一系列大運河文化遺產(chǎn)保護的地方性法規(guī)，以進一步完善立法體系，確保大運河文化遺產(chǎn)得到有效保護。然而，“大運河”作為“中華文化重要標(biāo)識”，不僅需要我國積極推進大運河文化遺產(chǎn)的立法保護，也需要規(guī)范大運河文化遺產(chǎn)的合理開發(fā)、利用。實踐中，我國現(xiàn)有的大運河立法之局限性還表現(xiàn)在如下幾個方面：

首先，大運河文化遺產(chǎn)的整體性保護問題亟待解決。大運河存續(xù)時間長，文化遺產(chǎn)類型多，不同時期、不同形態(tài)的遺產(chǎn)資源相互交織，使得保護難度相較于一般遺產(chǎn)更為復(fù)雜。目前，大運河的碎片化保護現(xiàn)象尤為突出，這進一步加劇了大運河文化遺產(chǎn)保護的挑戰(zhàn)性。因此，我國需要高度重視大運河文化遺產(chǎn)的整體性保護和統(tǒng)一規(guī)劃問題。我國歷來堅持“規(guī)劃先行”原則，以確保各項工作有章可循、有據(jù)可查及穩(wěn)步推進。統(tǒng)一的“大運河發(fā)展規(guī)劃”不僅可以有效協(xié)調(diào)河道的開發(fā)、利用、管理、保護等內(nèi)容，而且可以明確“大運河文化經(jīng)濟帶”長期的、持續(xù)發(fā)展的思路與措施。

其次，大運河文化遺產(chǎn)的高質(zhì)量傳承利用問題亟待解決。大運河不僅擁有深厚的歷史文化底蘊，還擁有絢麗多彩的自然人文景觀，部分河段還發(fā)揮重要的航運功能。隨著現(xiàn)代化運輸方式的發(fā)展，大運河的傳統(tǒng)水利功能利用率降低，大運河沿線遺產(chǎn)的活態(tài)傳承面臨挑戰(zhàn)，大運河文化的傳承載體和傳播渠道相對有限，缺乏一個統(tǒng)一且高效的宣傳和推廣平臺來全面展示和傳承這些珍貴的文化遺產(chǎn)。這在一定程度上制約了大運河文化遺產(chǎn)的保護和傳承工作，影響了大運河社會價值的發(fā)揮。因此，大運河作為世界文化遺產(chǎn)，其影響力和吸引力尚顯不足。目前，各類文化生態(tài)資源的活化利用形式和途徑較為單一，導(dǎo)致部分優(yōu)質(zhì)資源長期閑置，未能充分發(fā)揮其應(yīng)有價值。同時，這些資源與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合程度較低，對遺產(chǎn)保護的支撐作用有限，不利于大運河文化的創(chuàng)新性發(fā)展。因此，我國需要積極探索大運河文化遺產(chǎn)活化利用途徑，加強資源與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的深度融合，以提升大運河文化遺產(chǎn)的影響力和吸引力，推動大運河文化的創(chuàng)新性發(fā)展。

最后，大運河開發(fā)管理的合作機制問題亟待解決。大運河縱跨八個省市，不僅存在央地協(xié)調(diào)、部門協(xié)調(diào)等問題，還需要妥善處理遺產(chǎn)保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用和環(huán)境保護措施之間的關(guān)系。尤其是，大運河流域的區(qū)域間資源整合與生態(tài)利益調(diào)節(jié)的常態(tài)化協(xié)作機制尚不完善，亟須建立一個有效的跨區(qū)域協(xié)作機制，以推動大運河各類資源的保護、傳承與利用，確保大運河文化遺產(chǎn)的整體保護和可持續(xù)發(fā)展。

三 大運河國家文化公園立法的前瞻

（一）大運河國家文化公園專門立法刻不容緩

“國家文化公園”本身是一個整體，要求我國的文化遺產(chǎn)法制體系從“單體式”的文物保護單位制度和“個體化”的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承制度模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎w性的“文化遺產(chǎn)保護利用協(xié)同推進”模式，并有效地整合文化遺產(chǎn)、公共文化設(shè)施等文化資源，采用公園化管理運營方式，為塑造“重要中華文化標(biāo)識”提供法律支撐?！督ㄔO(shè)方案》明確指出，應(yīng)深化對長城、大運河、長征沿線文物和文化遺產(chǎn)保護法律問題的研究。當(dāng)前，大運河作為我國第46個被列入《世界遺產(chǎn)名錄》的項目，縱跨中國6個省、2個直轄市，共計27座城市，其河道遺產(chǎn)包含27段，另有運河水工遺存、運河附屬遺存及運河相關(guān)遺產(chǎn)共計58處遺產(chǎn)點，河道總長達(dá)1011公里。這一龐大的文化遺產(chǎn)群為“大運河國家文化公園立法”提供了迫切的現(xiàn)實需求，亟須通過立法手段加以保護、傳承和利用?！按筮\河國家公園立法”需要注意如下幾個方面：

第一，拓展大運河立法調(diào)整的區(qū)域空間。當(dāng)前，盡管部分大運河遺產(chǎn)已被納入世界文化遺產(chǎn)名錄，但并非所有大運河區(qū)域都得到了涵蓋，許多具有獨特地域文化特色的文化遺產(chǎn)仍未能納入保護范圍。因此，大運河立法不能局限于遺產(chǎn)保護層面，而必須將整個大運河區(qū)域納入立法調(diào)整范圍，囊括河道遺產(chǎn)、運河水工遺存、運河附屬遺存、運河相關(guān)遺產(chǎn)等，以實現(xiàn)整體保護和立體發(fā)展。

第二，強化跨區(qū)域保護發(fā)展的立法理念。在此過程中，不僅要充分發(fā)揮大運河文化載體的作用，更要通過創(chuàng)新性的轉(zhuǎn)化方式，實現(xiàn)大運河經(jīng)濟社會文化生態(tài)的和諧共生與發(fā)展。同時，大運河屬于線性文化遺產(chǎn)，具有長尺度、跨區(qū)域的特點，必須實現(xiàn)整體保護、系統(tǒng)傳承、綜合利用。這就要求樹立整體的立法理念，防止割裂式立法。在這方面，可以借鑒美國遺產(chǎn)廊道理念，將遺產(chǎn)廊道理念貫穿大運河立法始終。具體而言，可以結(jié)合大運河文化帶建設(shè)規(guī)劃，根據(jù)遺產(chǎn)、河道、城鎮(zhèn)等布局科學(xué)規(guī)劃，實現(xiàn)保護、傳承和利用有機結(jié)合。

第三，構(gòu)建保護、利用和發(fā)展的協(xié)同管理機制。具體而言，大運河保護立法的核心在于確保大運河遺產(chǎn)的完整性和可持續(xù)性，這涵蓋了水工遺存、伴生歷史遺存以及環(huán)境景觀等多個方面。該立法應(yīng)明確大運河遺產(chǎn)保護的組織架構(gòu)、遺產(chǎn)類型劃分，以及對損害大運河遺產(chǎn)行為的法律責(zé)任設(shè)定。而在大運河促進立法方面，應(yīng)側(cè)重于推動大運河沿線經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，包括加強大運河在交通運輸、文化旅游以及生態(tài)環(huán)境保護等方面的功能發(fā)揮。同時，我國應(yīng)明確大運河文化帶建設(shè)的目標(biāo)、規(guī)劃制定流程，以及相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制和運行機制，從而為大運河的全面發(fā)展提供有力的法律保障。大運河管理立法則要結(jié)合各級政府及其部門行政管理職責(zé)，明確其在大運河保護傳承利用過程中的具體職責(zé)，以及不同行政機關(guān)管理大運河的方式和手段，真正推動大運河立法落到實處。［14］

（二）大運河國家文化公園立法的路徑

從國家文化公園建設(shè)的目的與功能來看，其內(nèi)容并不僅僅限于對“大運河文化遺產(chǎn)”的零散保護，而且需要將與運河沿線的相關(guān)文化遺產(chǎn)資源與自然資源都納入立法調(diào)整范圍。為了有效推進大運河國家文化公園的建設(shè)，全國人大常委會應(yīng)適時考慮制定“大運河國家文化公園法”，或者先由國務(wù)院制定“大運河國家文化公園管理條例”，從而明確各級政府在公園建設(shè)中的事權(quán)劃分，并全面規(guī)劃與規(guī)范大運河國家文化公園的整體建設(shè)。此外，根據(jù)大運河保護的實際需求，大運河沿線的地方人大或政府也可適時制定相應(yīng)的地方性保護法規(guī)或規(guī)章。具體而言，“大運河國家文化公園法”或“大運河國家文化公園管理條例”，應(yīng)包含以下內(nèi)容：

第一，建立大運河國家文化公園建設(shè)管理綜合協(xié)調(diào)機制?！督ㄔO(shè)方案》對大運河國家文化公園建設(shè)職權(quán)作出了初步規(guī)定，即要“建立中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、分級管理和分段負(fù)責(zé)的大運河遺產(chǎn)管理體制機制”。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于同意建立大運河文化保護傳承利用工作省部際聯(lián)席會議制度的函》明確提出，為推動大運河文化的保護、傳承與利用工作，應(yīng)建立由省部際聯(lián)席會議制度負(fù)責(zé)的機制，并由國家發(fā)展改革委擔(dān)任牽頭單位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)事宜，為有效協(xié)調(diào)中央各部門職權(quán)并加強中央統(tǒng)籌能力，需要通過立法建立大運河國家文化公園建設(shè)管理的綜合協(xié)調(diào)機制。具體而言，國家層面的大運河國家文化公園建設(shè)管理綜合協(xié)調(diào)機制，應(yīng)當(dāng)由中宣部、文化和旅游部、國家發(fā)展和改革委員會等部門組成，中宣部負(fù)責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)，國家發(fā)展和改革委員會、文化和旅游部分別負(fù)責(zé)大運河國家文化公園的建設(shè)、管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作等。

第二，構(gòu)建分區(qū)分級管治的管理模式。法國的米迪運河和加拿大的里多運河都采取了分區(qū)分級管治的管理模式，將運河劃分為核心區(qū)和緩沖區(qū)兩個不同的部分，核心區(qū)指運河本體，而緩沖區(qū)指運河沿線、運河分支沿線以及引水渠沿線。［15］有鑒于此，我國大運河國家文化公園管理也可采用分區(qū)分級的管理模式。為了更加有效地保護大運河文化遺產(chǎn)，我們可將其劃分為核心遺產(chǎn)區(qū)與周邊緩沖區(qū)兩大區(qū)域。其中，核心遺產(chǎn)區(qū)涵蓋大運河的主河道及其支線河道，以及沿岸的河段、遺存等重要區(qū)域。這一區(qū)域內(nèi)，河道、橋梁、倉庫、碼頭、碑刻等珍貴的遺產(chǎn)資源應(yīng)被納入嚴(yán)格保護的范疇，以確保其得以妥善保存。周邊緩沖區(qū)則是受運河影響較大的區(qū)域，可以把與大運河國家文化公園有關(guān)的區(qū)域全部并入周邊緩沖區(qū)，這是考慮到該區(qū)域遺產(chǎn)保護和發(fā)展項目的有效實施，最終要靠區(qū)級層面具體落實，而大運河終將會成為這些區(qū)域未來發(fā)展的重要依托。同時，我國可劃定文化遺產(chǎn)保護紅線，將其納入未來的城市空間規(guī)劃體系及“多規(guī)合一”信息管理平臺。［16］

第三，構(gòu)建以財政、金融、稅收等為核心的政策支持體系，以立法保障政策措施的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和可持續(xù)性。其中，財政支持制度主要面向大運河文化遺產(chǎn)的保護工作，支持大運河文化遺產(chǎn)的傳承和傳播。金融支持制度主要針對大運河遺產(chǎn)的開發(fā)和利用工作，尤其是引導(dǎo)金融機構(gòu)支持大運河遺產(chǎn)的文創(chuàng)開發(fā)和旅游開發(fā)等等。稅收支持制度則主要用于鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與大運河文化遺產(chǎn)的保護及合理開發(fā)利用，促進大運河文化遺產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第四，通過“大運河風(fēng)景道”“大運河景觀走廊”打造“大運河文化帶”“大運河研學(xué)旅行精品路線”，促進大運河文化遺產(chǎn)的保護與傳承?！洞筮\河國家文化公園建設(shè)保護規(guī)劃》提出，要深入闡釋大運河的文化價值，將其打造成新時代宣傳中國形象、展示中華文明、彰顯文化自信的亮麗名片，這說明，在有效保護大運河文化遺產(chǎn)的同時，還需要深入挖掘和豐富大運河的文化內(nèi)涵。大運河沿線的文物資源與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源需要轉(zhuǎn)化為旅游資源，這樣才能充分展現(xiàn)大運河遺存承載的文化，突出大運河國家文化公園作為“中華文化重要標(biāo)識”的地位。

為促進大運河文化和旅游融合發(fā)展，我國可通過建立大運河沿岸精品旅游線路等方式，將大運河遺產(chǎn)所承載的文化資源向旅游資源轉(zhuǎn)化；還可通過大運河國家文化公園立法明確設(shè)立常態(tài)化城市間與河段間的交流合作機制，并引入地方政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和社會團體、志愿者隊伍等參與政策的制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮社會協(xié)調(diào)功能和沿岸民眾的主體性，推動大運河國家文化公園的一體化管理和運行。

（三）大運河國家文化公園立法的體例

所謂“立法體例”，一般是指立法者根據(jù)某部立法文件的立法理念、立法內(nèi)容之特點，依照立法文本構(gòu)造邏輯形成的文本結(jié)構(gòu)及內(nèi)容安排。從立法文本結(jié)構(gòu)上言，我國立法體例主要分為“設(shè)章”和“不設(shè)章”兩種類型，分設(shè)章節(jié)的主要目的是概括并確定相關(guān)條款的內(nèi)容及厘清立法的條款性質(zhì)，其標(biāo)準(zhǔn)主要依這部立法的條文之繁復(fù)程度而定。《建設(shè)方案》指出，要深化對長城、大運河、長征沿線文物和文化遺產(chǎn)保護法律問題研究。大運河覆蓋廣、跨度大、河道長、遺產(chǎn)點眾多的現(xiàn)實決定了“大運河國家文化公園法”或“大運河國家文化公園管理條例”的條文必然涉及諸多內(nèi)容，理應(yīng)設(shè)置章節(jié)。

2021年5月27日，貴州省人大常委會委員會通過的《貴州省長征國家文化公園條例》作為我國首部關(guān)于國家文化公園的立法，也分設(shè)章節(jié)：第一章“總則”，第二章“保護”，第三章“建設(shè)”，第四章“利用”，第五章“管理”，第六章“法律責(zé)任”，第七章“附則”。整體而言，該條例的文本結(jié)構(gòu)主要是依循“保護優(yōu)先原則”，本著先“建設(shè)”后“利用”及“管理”再“追責(zé)”的邏輯順序，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。“大運河國家文化公園法”或“大運河國家文化公園管理條例”可適當(dāng)參考這一立法體例，根據(jù)大運河沿線文化遺產(chǎn)保護、傳承與利用的需要，按照“總-分”的基本邏輯構(gòu)建。其具體的立法體例為：第一章“總則”，主要規(guī)定大運河國家文化公園立法的目的、指導(dǎo)思想、基本概念、基本原則、功能定位、管理體制、基本制度等總體事項。第二章“規(guī)劃與管理”，主要規(guī)定大運河國家文化公園協(xié)調(diào)機制的組成及其職權(quán)，總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、專項規(guī)劃的銜接，協(xié)同保護與協(xié)同開發(fā)等，明確政府主導(dǎo)、社會參與的規(guī)劃與管理機制等。第三章“保護與傳承”，主要規(guī)定大運河國家文化公園的文化遺產(chǎn)保護、文化傳承等職權(quán)劃分和基本舉措。第四章“建設(shè)與利用”，明確促進大運河沿線文化遺產(chǎn)與旅游融合的行政、財政、稅收、金融等措施，破除大運河沿線地區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的體制機制障礙，構(gòu)建協(xié)同推進的制度體系。第五章“法律責(zé)任”，主要是規(guī)定對違反“大運河國家文化公園法”或“大運河國家文化公園條例”等相關(guān)立法而需承擔(dān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。第六章“附則”，主要規(guī)定該法的生效時間，以及“大運河國家文化公園”的概念、范圍等。

四 結(jié) 論

“遺產(chǎn)不僅是既定社會和文化的產(chǎn)物，它也是文化的生產(chǎn)者?！保?7］28“國家文化公園”以文物和文化資源為依托，重點建設(shè)“管控保護”“主題展示”“文旅融合”“傳統(tǒng)利用”四類主體功能區(qū)，協(xié)調(diào)促進文物和文化資源保護傳承的利用，系統(tǒng)推進“保護傳承”“研究發(fā)掘”“環(huán)境配套”“文旅融合”“數(shù)字再現(xiàn)”等重點基礎(chǔ)工程的建設(shè)等。［18］“國家文化公園”是“中華民族重要文化標(biāo)識”。我國需要在充分考慮大運河國家文化公園的特殊性和獨特價值的基礎(chǔ)上，適時制定“大運河國家文化公園法”或者“大運河國家文化公園管理條例”，為推進大運河國家文化公園建設(shè)、弘揚大運河的“文化標(biāo)識”價值提供堅實的法治保障。

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［作者簡介］ 周剛志（1977—），男，湖南長沙人，中南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，江蘇省大運河文化帶建設(shè)研究院特約研究員，研究方向：文化法學(xué)。