從五個角度理解2024年積極的財政政策

●馬光榮

一、今年積極財政政策的基調

今年《政府工作報告》指出，積極的財政政策要“適度加力、提質增效”。自2008年以來，我國財政政策的總基調一直是“積極的”，但每年的“積極”程度存在差異，這從《政府工作報告》對積極財政政策的修飾詞上可以一窺端倪。

近七年來財政政策修飾詞一直都有“增效”一詞，這體現了近些年來財政一直在優(yōu)化支出結構， 推進全過程預算績效管理， 全面提高資金配置效率和使用效益。 在“增效”一詞不變之外， 2019年、2020年、2023年和2024年都提到要“加力”， 而2021年和2022年的表述則未提加力， 但是要“更可持續(xù)”。 從修飾詞比較上可以看到，今年再次明確提到“加力”，顯示財政政策是更為積極的。 但是“加力”前面還額外有一修飾詞“適度”，說明積極的幅度也是有節(jié)制的。

從今年預算的數字上， 可以更加精確地看出今年財政政策的加力幅度。 具體而言，分為兩個維度：

一是赤字與舉債規(guī)模。 一般預算赤字和地方專項債額度分別比去年年初預算提高了1800 億元和1000 億元。更重要的是，今年發(fā)行超長期特別國債1 萬億元。合計來看，政府舉債規(guī)模比去年年初預算提高了1.28 萬億元。如果計算赤字率，公布的狹義的赤字率仍然在3%以內，但如果把地方專項債和特別國債加入進去的話， 廣義的赤字率實際上已經超過8%，相比過去兩年都有明顯的提升。

二是財政支出強度。 從財政政策發(fā)力渠道來看， 財政支出是構成國內需求的重要部分， 全口徑財政支出占GDP 的比重在30%左右，提升財政支出強度是拉動內需的重要抓手。 今年一般預算和政府性基金預算支出的強度均有所提升。 一般預算支出比去年增長4%， 一方面來自赤字規(guī)模的擴大，另一方面來自于2023年四季度增發(fā)的萬億國債，大部分資金結轉2024年使用。 由于今年發(fā)行的超長期特別國債計入政府性基金預算， 政府性基金預算支出相比去年大幅增長達18.6%。一般公共預算和政府性基金預算合計支出增長7.9%，支出強度明顯提升。

財政支出規(guī)模來自于財政收入與政府舉債。 2015年以來，我國實施大規(guī)模減稅降費舉措， 盡管很多年份赤字和舉債規(guī)模上升， 但因為減稅降費使得財政收入增速較低， 所以財政支出強度在過去很多年提升幅度有限。但今年不同的是， 沒有再明確出臺新增大規(guī)模減稅降費舉措， 更多強調的是落實好已有的結構性減稅舉措，穩(wěn)定宏觀稅負。 在這種情況下，財政收入穩(wěn)定增長加上舉債規(guī)模的提升，使得財政支出的強度明顯上升。 因此從這一角度看，今年財政政策是“穩(wěn)稅、增債、擴支出”的組合。

二、如何理解今年的積極財政政策組合

可以從以下五個角度來理解今年的積極財政政策：

（一)理解財政政策“加力”

在增債和擴支出帶動下，今年財政政策有所加力，這對當前穩(wěn)定預期、拉動內需具有重要意義。 去年我國實際GDP 增速是5.2%， 但名義GDP 增速只有4.6%，GDP 價格指數為負，CPI 僅上漲0.2%，PPI負增長3%。 價格指數是反映宏觀供需關系的最主要指標， 因此從價格指數上看，當前宏觀經濟仍然面臨國內需求不足的問題。 通過擴張政府支出，尤其是基建投資支出拉動總需求是我國逆周期政策的一個最重要工具。 從拉動經濟增長的“三駕馬車”來看，去年統(tǒng)計數據顯示，固定資產投資增速仍然相對較低，去年消費品零售總額增長7%， 固定資產投資增速只有2.8%。 從分部門固定資產投資的增速來看，基建投資增速是5.9%，社會領域（主要是教育衛(wèi)生文化）投資增長0.5%，房地產投資比上年下降9.6%。 相比之下，2015—2018年逆周期政策調控中基建增速都接近20%，近年來基建投資增速明顯處于低位。 今年通過增加舉債，尤其是特別國債和地方專項債， 可以很好地拉動基建投資。 基建投資不僅是財政政策的重要載體， 同時也是貨幣政策傳導的一個重要載體。 基建投資一部分資金來自財政資金，另一部分則來自銀行貸款、企業(yè)債券和民間投資，通過加大政府投資力度，可以發(fā)揮政府投資帶動放大效應， 撬動社會資本增加投資， 進一步起到擴大內需的作用。

（二)理解財政政策加力要“適度”

今年財政政策加力是“適度”的，赤字規(guī)模、支出強度同比去年有所提升，但并非大幅提升，沒搞大水漫灌，這與適中的經濟增長目標相匹配，適應了高質量發(fā)展的要求。 今年《政府工作報告》提出，經濟增長速度目標是5%左右， 這一增長目標是適中的， 接近去年5.2%的實際增長率。一些學者估計中國當前潛在GDP 增速仍然在5%—6%之間， 且疫情前GDP 增速2018年是6.7%、2019年是6%，與之相比，今年目標增速不算很高。 這體現了當前中國經濟推進高質量發(fā)展的進程中，要實現量的合理增長與質的有效提升有機統(tǒng)一，不過分追求粗放式、數量型的增長，要同時注重效率提升和結構優(yōu)化。 相應地，在財政政策加力上掌握好了“適度”，在適度加力的同時強調“提質增效”， 在支出結構、效益、效能上下文章，通過財政政策提質增效來牽引經濟結構轉型升級。

財政政策加力“適度”，不搞大規(guī)模舉債刺激，也是統(tǒng)籌發(fā)展與安全，實現財政可持續(xù)性的要求。 當前，我國納入預算的政府顯性債務負債率（負債與GDP 之比）還不高，在50%左右；但是，如果把地方政府仍然廣為存在的隱性債務計算在內，廣義公共債務率超過了90%。 通過將政府新增舉債規(guī)?？刂圃谶m中的水平，既有助于為今后幾年所面臨的不確定性保留政策空間，也有助于在更長時期內防范債務風險。

（三)理解財政政策“穩(wěn)稅、增債、擴支出”的組合

2015年以來，我國一般公共預算收入占GDP 比重已經從22.1%降到17.2%，稅收占GDP 比重從18.1%降到目前14.4%。根據國際貨幣基金組織可比口徑計算，廣義政府收入占GDP 的比重從29.1%下降至當前的24.9%， 不僅大大低于發(fā)達國家平均水平，也低于同等發(fā)展水平的國家。 宏觀稅負的下降確實體現了大規(guī)模減稅降費落到實處，但如果一直下降，則會進一步加劇收支矛盾，不利于財政可持續(xù)性。從長期來看，隨著人口老齡化程度逐漸加深，以及推進共同富裕進程中要進一步推進基本公共服務均等化，財政支出仍將剛性增長。根據發(fā)達國家的一般經驗， 隨著經濟發(fā)展水平的提高，整個社會對公共物品、社會保障和社會福利的需求也會上升， 現有的財政收入規(guī)模難以支撐這一需求。因此，今年積極財政政策是在擴張債務和支出端發(fā)力；在收入端是以穩(wěn)定宏觀稅負為主， 未出臺新增大規(guī)模減稅降費舉措， 主要是落實前期出臺的結構性減稅政策， 以支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)為主。

（四)理解萬億規(guī)模的超長期特別國債

今年財政政策適度加力的重要工具是發(fā)行萬億規(guī)模的超長期特別國債。 其亮點之一在于“特別”的用途，專項用于“兩重”領域建設， 按照國家發(fā)改委主任鄭柵潔的介紹， 超長期特別國債將重點投向科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、糧食能源安全、人口高質量發(fā)展等領域建設。 重點投入這些領域有助于發(fā)揮政府投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用，補齊高質量發(fā)展的短板，是財政政策提質增效的重要體現。

其亮點之二在于超長期， 有助于合理利用財政政策空間，提升財政可持續(xù)性。這體現在兩個方面：第一，我國當前中央財政負債率較低、回旋余地大，相比地方財政有更大的舉債空間。 今年新發(fā)行的1 萬億元特別國債由中央承擔還本付息， 一般預算赤字的82%也都是中央財政赤字。 而且，《政府工作報告》指出，未來幾年還會持續(xù)發(fā)行特別國債。通過中央適度加杠桿，可以降低地方舉債的壓力， 有助于當前防范化解地方債務風險。第二，此次發(fā)行的超長期特別國債，預計很大一部分期限在30年以上，相比于地方專項債平均15年左右的期限，時間上大幅拉長。 這意味著，在今后較長的一段時期內， 中央財政僅需為此支付利息，還本時間點延后，以時間換空間，可以緩釋債務償付壓力， 有助于財政可持續(xù)性。同時依靠中央財政的信用，國債發(fā)行利率低于同期限地方政府債券， 有助于降低政府綜合舉債成本。

（五)理解地方專項債的“提質增效”

今年地方專項債新增限額比去年提高了1000 億元的規(guī)模， 不僅規(guī)模有所提升，發(fā)行和使用也有兩個明顯的亮點， 有助于提質增效， 增強其在財政政策中提振經濟的效能。

第一個亮點是擴大專項債用作項目資本金的范圍。 把供熱供氣等領域納入項目資本金的范圍， 通過更多專項債作為項目資本金， 可以有效緩解當前地方財力不足導致的很多項目缺資本金問題。同時，有了資本金作為撬動， 可以更好地鼓勵和吸引社會資本進入這些領域， 更好發(fā)揮財政投資的擴大帶動作用。

第二個亮點是明確提到專項債要向項目準備充分、投資效率比較高的地區(qū)傾斜。優(yōu)先支持準備充分的項目， 可以更好地推進資金落實到項目，盡早形成實物工作量，從而在提振內需上縮短傳導鏈條， 減少時滯。 從過去幾年專項債額度的實際分配情況來看， 中西部地區(qū)拿到了更多的專項債限額， 部分違背了專項債額度分配管理辦法中向財政實力強、 債務風險低的地區(qū)傾斜的原則。 實際分配和文件規(guī)定存在一定出入， 主要出發(fā)點是解決財力薄弱地區(qū)的燃眉之急，但也增加了長期償債風險。這些地區(qū)多面臨人口凈流出問題， 基建投資項目使用率偏低， 經濟效益和社會效益均偏弱。今年專項債額度的分配，明確提出向投資效率較高的地區(qū)傾斜， 一方面有利于債務風險的防范， 另一方面也是財政政策提質增效的重要體現。